!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017

гражданами770.

Элементы общественного контроля введены в различных сферах публичного управления, например в нормотворческой деятельности (в том числе в сфере публичных финансов) в форме обязательного опубликования и независимой антикоррупционной

экспертизы проектов нормативных правовых актов771; в сфере закупок для публичных нужд, которые сопровождаются общественным контролем и открытым размещением всей

информации772. Этот контроль является добровольным. Результаты общественного контроля могут служить основанием для проведения контрольных мероприятий профессиональными органами бюджетного контроля (схема 8.1).

§ 2. виды профессионального финансового контроля

Итак, в зависимости от органа, осуществляющего бюджетный контроль, последний подразделяется на профессиональный и общественный (непрофессиональный ).

Профессиональный контроль по различным основаниям классифицируется на следующие виды:

–контроль со стороны специализированных органов и со стороны органов, наделенных отдельными контрольными полномочиями;

–внутриведомственный и надведомственный773;

–внутренний (осуществляемый органами исполнительной власти, в том числе Федеральным казначейством, органами финансового контроля субъектов РФ и муниципальных образований) и внешний (осуществляемый органами представительной власти непосредственно

ичерез подотчетные им органы, в частности Счетную палату РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований).

Кроме того, в зависимости от вида публично-правового образования можно выделить

государственный и муниципальный 774 , центральный и региональный контроль, а в зависимости от содержания и специфики проведения и оформления – контроль за целевым использованием бюджетных средств, контроль за правомерностью осуществления

деятельности участников бюджетного процесса, аудит эффективности 775.

Российской Федерации», ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277); контрольные полномочия политических партий согласно Федеральному закону от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950).

770 Права журналиста установлены ст. 47 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации» (ВВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300); права граждан на обращение – Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060).

771Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.

772Статьи 4, 102 Закона о контрактной системе.

773Основанием деления видов контроля здесь будут отношения между контролирующим органом и проверяемым: вертикальные (в случае внутреннего контроля) и горизонтальные (в случае внешнего контроля). Контроль одного структурного подразделения организации со стороны ее другого подразделения не характеризуется вертикальными отношениями власти – подчинения, но также является внутренним.

774Осуществляемый органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления.

775Все указанные направления контроля заключаются в сопоставлении различных объектов: цели планируемой

иполученной; действий, разрешенных законом и реально совершенных; уровня эффективности и экономности достигнутого и запланированного. Все параметры, с которыми идет сопоставление, должны быть формально утверждены, в силу чего любой вид контроля по своему содержанию связан с оценкой правомерности результатов.

Наконец, в зависимости от стадии бюджетного процесса, на которой осуществляется контроль, выделяют контроль при составлении проекта бюджета, контроль при утверждении бюджета, контроль при исполнении бюджета. Отчетная стадия бюджетного процесса, как было указано выше, целиком является контролем итогов исполнения бюджета.

По моменту совершения контрольного мероприятия контроль подразделяется на предварительный и последующий. Предварительный и последующий контроль можно понимать двояко.

Для большинства органов финансового контроля предварительный контроль означает контроль, выполняемый до момента совершения операции по списанию бюджетных средств, а последующий – после совершения такой операции.

Полномочиями по предварительному и последующему контролю наделены создаваемые органами законодательной и представительной власти Счетная палата РФ 776 и

контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований 777 . В сфере исполнительной власти столь же широкими полномочиями (правом осуществлять предварительный и последующий контроль) в отношении подведомственной сети учреждений обладают ведомства при внутриведомственном контроле.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и последующий контроль778,

а контрольные и финансовые органы исполнительной власти субъектов РФ – последующий779. Органы законодательной (представительной) власти также осуществляют предварительный и последующий контроль, который трактуется иначе. Предварительный контроль происходит в данном случае до утверждения закона (решения) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам, в ходе рассмотрения законопроектов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Последующий контроль осуществляется после принятия закона (решения) о бюджете, например, в ходе рассмотрения и утверждения отчетов

об исполнении бюджетов (схема 8.2).

Известным видом предварительного контроля является фактический контроль, который

существовал в имперский период российской истории780. Данный вид контроля осуществлялся в различных формах: как надзор представителей Государственного контроля за засвидетельствованием фактов и испытаний, заключением договоров, служивших основанием для исчисления доходов и расходов; надзор при выборе поставщиков или подрядчиков для государственных нужд; контроль за фактическим совершением поставок.

Главная идея фактического контроля заключалась в том, что уполномоченный контролер проверял фактическое совершение поставок, работ или оказание услуг и после этого давал санкцию на платеж из бюджета. Такой контроль именовался также предварительной ревизией и вводился в конкретных областях (например, на железных дорогах, в морских портах) специальным распоряжением верховной власти или по соглашению между ведомством

776Статья 9 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

777Статья 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

778Статья 269.1 БК РФ; п. 1 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703.

779Статья 269.2 БК РФ.

780Фактический контроль в Российской империи не следует путать с контролем по факту, предусмотренным Лимской декларацией руководящих принципов контроля. Контроль по факту в последнем случае представляет собой проверку, проводимую после получения информации о факте допущенного нарушения.

государственного контроля и отраслевым ведомством781.

§ 3. контроль и аудит

Особняком стоит сравнительно недавно появившийся вид финансового контроля, который именуется государственным аудитом. Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ осуществляются также аудит эффективности, финансовый аудит, стратегический аудит.

Финансовый аудит по сути представляет собой традиционный контроль за соблюдением бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, т. е. правомерностью совершения операций.

Аудит эффективности призван оценивать эффективность использования публичных ресурсов для достижения запланированных целей и тесно связан с принципом эффективности использования бюджетных средств.

Стратегический аудит оценивает результаты достижения стратегических целей обеспечения безопасности и стратегического развития и должен происходить в рамках государственного стратегического планирования.

Трансформация аудита из коммерческой деятельности 782 в вид государственного финансового контроля в Российской Федерации (в частности, появление аудита

эффективности)783 требует пояснения.

Цель контроля – проверка правомерности использования (в том числе его целевого

характера) средств бюджета 784 . Цель аудита – оценка состояния проверяемого объекта, выявление рисков, понижающих надежность выполнения функций, в результате чего появляются не имеющие обязательного характера рекомендации. Аудит не может быть определен как направление предварительного контроля, так как результатом контроля неизбежно служат конкретные решения, выражающиеся, например, в подписании или отказе от подписания акта выполнения работ, поставки товаров и услуг или в санкционировании либо в отказе санкционирования платежа.

Неписаный принцип финансового контроля, который иногда именуется принципом «четырех глаз», может выражаться в отделении описания выявленных в ходе проверки или ревизии фактов нарушений от их оценки. Акт проверки, отражающий эти факты, обычно составляется на месте и подписывается проверяющими и проверяемыми (в случае несогласия подписывается акт с разногласиями либо оформляется дополнительный акт отказа от подписи). Оценка выявленных фактов осуществляется после завершения проверки, как правило, вышестоящими должностными лицами либо специальной комиссией. Положительной практикой является публичность при оценке выявленных нарушений. Результаты оценки

781 См.: Ананов Н.И. Государственный контроль в царской России // Реформы и право. 2013. № 4. C. 45; Слободчиков C. Контроль в военно-морских портах // Там же. C. 49; Леонтович C. Контроль на железной дороге // Там же. C. 55.

782Согласно ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 15) аудит является независимой проверкой бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности и не подменяет контроля достоверности бухгалтерской отчетности, осуществляемого уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления.

783См., например: Бюджетное право: учеб. / под ред. Н.А. Саттаровой. М., 2009; Зевайкина А.Н. Правовые особенности ответственности при проведении аудиторского финансового контроля // Налоги (газета). 2010. № 19. C. 1, 3; Лагутин И.Б. Указ. соч. C. 10.

784См., например: Административный регламент исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденный приказом Минфина России от 20 марта 2014 г. № 18н (утратил силу).

фиксируются не в акте, а в специальном заключении 785 . Характерная черта реализации мероприятий финансового контроля – рассмотрение по результатам проверки нарушений также вопроса о применении карательных мер ответственности (дисциплинарного взыскания, наложения штрафа, передачи дела в правоохранительные органы).

Аудиторское заключение – это «мягкий» документ, не требующий обязательной реализации, т. е. оформления дополнительного представления, постановления или предписания.

Таким образом, контроль и аудит различаются не только по содержанию, но и по оформлению результатов, а главное, по цели проведения.

Лимская декларация руководящих принципов контроля говорит о том, что цель контроля

– «вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем чтобы иметь возможность принять корректирующие меры в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в

будущем» 786 . Иными словами, контроль по своему содержанию выступает в качестве всестороннего и всеохватного аудита, результатом которого в числе прочего может быть выявление правонарушений.

Согласно российскому законодательству аудит, осуществляемый органами государственного финансового контроля, – один из видов финансового контроля.

Следует также упомянуть контроль (мониторинг) за качеством финансового менеджмента, который иногда называют среди методов финансового контроля. Мониторинг качества финансового менеджмента не закреплен законом как метод финансового контроля, а отчет о результатах такого мониторинга, например, в разрезе главных администраторов средств федерального бюджета представляется Минфином России в Правительство Российской

Федерации вместе с бюджетной отчетностью787.

Финансовый менеджмент направлен на обнаружение рисков, которые возникают при управлении публичными финансами, и носит черты как управленческой, так и аудиторской деятельности. При осуществлении мониторинга качества финансового менеджмента могут выявляться, например, такие показатели, как неполное или несвоевременное принятие бюджетных обязательств, низкое качество планирования и прогнозирования расходов, доходов и дефицитов бюджета, низкая степень реализации финансовых планов или непоступление (несвоевременное поступление) доходов (схема 8.3).

§ 4. методы финансового контроля и оформление его результатов

По методике проведения контроль может быть сплошным и выборочным. При сплошном контроле проверяется весь массив отчетности и первичных документов за период проверки, при выборочном – небольшие отрезки в пределах проверяемого периода по выбору проверяющего. Сплошная проверка документов, как правило, бывает только при предварительном и текущем контроле, последующий контроль чаще всего является выборочным.

785 Приказ Федерального казначейства от 29 сентября 2005 г. № 176 «Об утверждении Методических рекомендаций по оформлению результатов проверок деятельности структурных подразделений центрального аппарата Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства» (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс»; приказ Федерального казначейства от 12 апреля 2005 г. № 71 «О Контрольном совете Федерального казначейства» // СПС «КонсультантПлюс».

786 Декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме в 1997 г. // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации: <http://www.ach.gov. ru/ru/international/limskay>.

787 Приказ Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».

Существуют следующие методы финансового контроля: проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг, санкционирование операций (схема 8.4).

Ревизия и проверка являются основными методами контрольных мероприятий при проведении последующего бюджетного контроля.

Ревизия представляет собой комплекс контрольный действий в отношении всей совокупности финансово-хозяйственной деятельности и заключается в документальной и фактической проверке законности операций, фактических и учетных данных. Иначе ревизию можно определить как систему контрольных действий по проверке финансово-хозяйственной деятельности субъекта контрольных мероприятий за определенный период.

Проверка – это система контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансово-хозяйственных операций или отдельного тематического направления, с преимущественным использованием приемов выборочного документального контроля. Таким образом, проверка представляет собой часть или фрагмент ревизии. Она может быть тематической, выездной, камеральной (без выезда на проверяемый

объект), встречной788.

Анализ – системное и пофакторное исследование отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности, в результате которого формулируется оценка такой

деятельности789.

Обследование имеет целью предварительный анализ и оперативную оценку состояния дел на проверяемом объекте или определенной сферы, например для проведения ревизии. В настоящее время под обследованием понимается также аудиторское исследование, связанное с оценкой состояния проверяемого объекта.

Мониторинг (наблюдение), который можно охарактеризовать как слежение, при проведении бюджетного контроля применяется редко и используется преимущественно для регулирования финансовых рынков, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, а также при несостоятельности (банкротстве).

Санкционирование операций представляет собой уникальный метод контроля, который осуществляется единственным органом финансового контроля – Федеральным казначейством и заключается в совершении разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на соответствие требованиям бюджетного законодательства. Одновременно санкционирование операций представляет собой один из этапов исполнения бюджета по расходам, который следует после подтверждения денежных обязательств получателей бюджетных средств (схема 8.5).

Результаты контрольных действий оформляются в виде специальных документов: актов, представлений, предписаний, заключений. Акты, представления и предписания составляются по результатам ревизий и проверок, заключения – после аудиторского обследования. Санкционирование операций заканчивается разрешительной надписью.

Представление – обязательный для рассмотрения в течение определенного срока документ контрольного органа, содержащий информацию о выявленных нарушениях и требование о принятии мер по их устранению, а также по устранению причин нарушений. Представление составляется должностным лицом контрольного органа и подписывается его руководителем. До истечения указанного срока в контрольный орган должно быть направлено

уведомление о мерах, принятых для реализации представления790. В силу своего содержания представление органа финансового контроля обладает большим эффектом, чем просто

788Встречная проверка не является самостоятельным мероприятием, а проводится в рамках ревизии и проверки для исследования фактов и документов, находящихся за пределами проверяемого объекта.

789См.: Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М., 2002. C. 49, 50.

790Статья 270.2 БК РФ, ст. 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», ст. 16 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

предупреждение, и не может остаться без аргументированного ответа. В то же время представление, в отличие от предписания контрольного органа, не является документом, требования которого подлежат безусловному исполнению.

Предписание – обязательный для исполнения в течение определенного срока документ контрольного органа, который выдается по результатам контрольных мероприятий с требованием об устранении выявленных нарушений, наносящих прямой ущерб бюджету и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, в случаях: необходимости возврата в бюджет средств, использованных не по целевому назначению; несоблюдения сроков и порядка рассмотрения представлений; создания препятствий для проведения контрольных мероприятий, включая непредставление документов в объеме и сроки, установленные органом бюджетного

контроля 791 . Неисполнение предписания может повлечь за собой целый ряд негативных последствий, в числе которых приостановление всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам.

Факты, выявленные в ходе проведения ревизии (проверки), отражаются в акте ревизии (проверки). Акт составляется непосредственно по завершении ревизии (проверки) и подписывается руководителем проверяемого органа, который вправе отказаться от его подписи. В случае отказа от подписи составляется соответствующий документ, к материалам проверки могут быть приобщены также возражения по акту. Как правило, оценка выявленных нарушений производится не при составлении акта, а позже, в ходе утверждения представления или предписания, а также при составлении протоколов об административном нарушении или принятии решений о передаче материалов в правоохранительные органы.

Аудиторское заключение, в отличие от акта ревизии (проверки), содержит оценку состояния проверенного объекта либо отдельных сфер финансово-хозяйственной деятельности, а также описание выявленных рисков, связанных с такой деятельностью. Часто в аудиторском заключении дается оценка состояния внутреннего контроля на проверяемом объекте. Главные выводы аудиторского заключения излагаются в виде рекомендаций, не влекущих немедленные негативные последствия для должностных лиц.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение понятию государственного финансового контроля.

2.Как соотносятся между собой понятия «государственный контроль», «государственный финансовый контроль», «финансовый контроль», «бюджетный контроль»?

3.Как соотносятся между собой бюджетный контроль, стратегический контроль и аудит, контроль в сфере закупок для публичных нужд?

4.Какие виды государственного финансового контроля вам известны?

5.Какие методы государственного финансового контроля вы знаете?

6.Какие формы общественного контроля за публичными финансами вам известны?

7.Чем отличается профессиональный финансовый контроль от непрофессионального?

8.Чем отличается внешний финансовый контроль от внутреннего?

9.К какому виду контроля следует относить внутриведомственный финансовый контроль?

10.В чем различие предварительного и последующего финансового контроля?

11.Чем отличается сплошной финансовый контроль от выборочного?

12.В чем различие контроля правомерности и аудита эффективности бюджетных расходов?

13.Каким образом оформляются результаты проведенных контрольных мероприятий?

14.Какие последствия может влечь выявление нарушений бюджетного законодательства в ходе ревизии, проверки или обследования?

791 Статья 270.2 БК РФ, ст. 26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», ст. 16 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

15.Санкционирование расходов бюджета является, по вашему мнению, преимущественно методом финансового контроля или этапом исполнения бюджета по расходам?

16.Можно ли, по-вашему, отнести мониторинг качества финансового менеджмента к одному из инструментов финансового контроля?

17.Чем отличается представление органа государственного финансового контроля от предписания?

18.Какой участник бюджетных правоотношений уполномочен оформлять уведомления о применении бюджетных мер принуждения?

19.Назовите основные законодательные акты, которые регулируют отношения по государственному финансовому контролю.

20.Назовите участников бюджетных правоотношений, уполномоченных на осуществление внешнего финансового контроля и внутреннего финансового контроля.

21.Какие из органов финансового контроля осуществляют финансовый контроль в качестве основной цели деятельности, а какие – в качестве дополнительной цели?

22.Какими нормативными правовыми актами определяются статус и полномочия Счетной палаты Российской Федерации? Контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований?

Рекомендуемая литература

Ананов И.Н. Государственный контроль в царской России // Реформы и право. 2013. № 4.

С. 44–49.

Андреева Г.Н. Органы финансового контроля в зарубежных странах: особенности конституционного уровня регулирования // Государственный контроль 1811–2011: сб. науч. трудов, посвященных 200-летию государственного контроля. Курск, 2011.

Барыкин Е.А. Аудит эффективности публичных расходов в России: актуальные проблемы федерального уровня правового регулирования // Государственный контроль 1811–2011: сб. науч. трудов, посвященных 200-летию государственного контроля. Курск, 2011.

Кадиков А.Р., Ялбулганов А.А. Правовое регулирование бюджетного контроля в Австралии на федеральном уровне // Публично-правовые исследования: ежегодник ЦППИ. Т. 2. М., 2007.

Козырин А.Н. Аудит приватизации как инструмент повышения эффективности публичных расходов (на примере деятельности Счетной палаты Российской Федерации) // Государственный контроль 1811–2011: сб. науч. трудов, посвященных 200-летию государственного контроля. Курск, 2011.

Комягин Д.Л. К вопросу о соотношении финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства // Государственный контроль 1811–2011: сб. науч. трудов, посвященных 200-летию государственного контроля. Курск, 2011. C. 18–22.

Комягин Д.Л. О соотношении аудита, финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства // Публично-правовые исследования. 2012. № 1. C.

организационно-правовые основы // Публичные финансы и финансовое право: сб. науч. трудов к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики / под ред. А.Н. Козырина. М., 2012.

Лагутин И.Б. Аудит эффективности в системе регионального финансового контроля // Реформы и право. 2011. № 2. C. 41–49.

Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2013.

Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах / отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М., 2015.

Ялбулганов А.А. Внутриведомственный финансовый контроль в Российской армии в XIX

– начале XX в.: историко-правовое исследование. М., 1999.

Ялбулганов А.А. Контрольно-счетные органы и осуществление внешнего

государственного и муниципального финансового контроля // Реформы и право. 2012. № 1. C. 23–28.

Ялбулганов А.А. Некоторые вопросы развития законодательства о государственном финансовом контроле // Публично-правовые исследования. 2012. № 1. C. 62–75.

Ялбулганов А.А. Основы государственного и муниципального финансового контроля в бюджетном законодательстве Российской Федерации // Реформы и право. 2012. № 4. C. 41–47.

Ялбулганов А.А. Региональный финансовый контроль в Российской Федерации: организация // Право: Журнал Высшей школы экономики. 2013. № 1. C. 92-101.

Ялбулганов А.А., Лагутин И.Б. Модернизация системы органов регионального финансового контроля // Государство и право. 2010. № 12. C. 42–50.

Глава 9 Ответственность за нарушения бюджетного законодательства

§ 1. соотношение бюджетного контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства

Обычно ответственность понимается как форма реализации контрольных мероприятий. Такая точка зрения обоснованна. Но сегодня в силу усложнения правоотношений и появления новых концепций связь между финансовым контролем и бюджетной ответственностью не является непосредственной. Не всегда осуществление бюджетного контроля завершается применением ответственности. В свою очередь, ответственность за нарушения бюджетного законодательства иногда может применяться без предварительного проведения контрольных

мероприятий792.

Разница между бюджетным контролем и ответственностью за нарушения бюджетного законодательства становится яснее после изучения истории правового регулирования данных институтов. Первоначально финансовый контроль являлся заключительным разделом

финансового права, «последним… колесом в бюджетном механизме государства» 793 . Регулирование ответственности за нарушения, выявленные в ходе финансового контроля, не относилось к сфере финансового права, а контроль выполнял свое назначение «посредством репрессии того или иного характера (чисто нравственной, частноправовой,

уголовно-правовой)»794. Появление в современном российском финансовом законодательстве норм, регулирующих применение ответственности и устанавливающих санкции (меры принуждения) за нарушения в бюджетной сфере, налоговые правонарушения, усложнило правовое регулирование, возвело ответственность за нарушения в сфере публичных финансов в

ранг отдельного правового института795.

Следует сразу подчеркнуть, что бюджетная ответственность, как и финансовая, в целом не имеет самостоятельного характера, и состав видов юридической ответственности качественно не расширяется с появлением новых отраслей права и развитием соответствующего им

792Такие случаи довольно редки, однако можно напомнить, что приостановление операций по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства, за неуплату по исполнительному листу суда применяется по факту неуплаты без проведения какой-либо контрольный процедуры; аналогичным образом по одному факту неуплаты производится списание невозвращенного бюджетного кредита и платы за него.

793Иловайский С.И. Учебник финансового права. 5-е (посм.) изд. Одесса, 1912. C. 454.

794Там же.

795См. ч. IV БК РФ; разд. IV НК РФ.

законодательства 796 . Так или иначе юридическая ответственность выражается в уголовно-правовой, административной санкции либо гражданско-правовой ответственности. Специфические меры принуждения, которые можно встретить в бюджетном законодательстве, выступают скорее в качестве предупредительных или обеспечительных мер, не имеют

карательной цели. Это можно сказать, например, о блокировке расходов797, о приостановлении операций по лицевым счетам получателей бюджетных средств, приостановлении перечисления межбюджетных трансфертов, назначении уполномоченного по бюджету и временной финансовой администрации. В разное время применялись также компенсаторные (правовосстановительные) меры: взыскание суммы нецелевого использования бюджетных средств, пени за просрочку возврата кредита. Все это формы государственного принуждения, но не меры юридической ответственности.

Особенность бюджетного законодательства Российской Федерации состоит в том, что ответственность за нарушения бюджетного законодательства и бюджетная ответственность представляют собой разные категории. Бюджетным законодательством закрепляются только правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушения бюджетного

законодательства798, однако сама ответственность регулируется не только бюджетным, но и уголовным, административным, гражданским законодательством. БК РФ устанавливает понятие и виды бюджетных нарушений и бюджетные меры принуждения, применяемые в случае их совершения. Бюджетные меры принуждения – лишь один из видов ответственности за нарушения бюджетного законодательства, а бюджетные нарушения существуют параллельно с преступлениями, административными и гражданскими правонарушениями в сфере публичных финансов, не заменяя и не дополняя последние.

Иными словами, нарушение бюджетного законодательства может одновременно повлечь:

–уголовную или административную ответственность (в зависимости от тяжести правонарушения);

–гражданско-правовую ответственность;

–бюджетные меры принуждения.

Уголовная ответственность установлена УК РФ и выражается в предусмотренных им

видах наказаний за совершение преступления 799 . Административная ответственность установлена КоАП РФ и выражается в предусмотренных им видах административных

наказаний за совершение административного правонарушения 800 . Гражданско-правовая ответственность установлена ГК РФ, а также соглашениями и договорами, связанными с предоставлением и использованием бюджетных средств, и выражается в мерах ответственности

за нарушения обязательств 801. Наконец, бюджетная ответственность установлена БК РФ и выражается в мерах принуждения, которые применяются за совершение бюджетных

нарушений802 (схема 9.1).

796См. подробнее об этом, например: Конюхова Т.В. Об ответственности за нарушения бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2010. № 4. C. 37–38; Комягин Д.Л. Бюджетно-правовая ответственность как подвид финансово-правовой ответственности: виды, классификация и особенности // Финансовое право. 2006. № 10. C. 2–3.

797В настоящее время не применяется.

798Преамбула БК РФ, ч. 4 ст. 1 БК РФ.

799Статья 44 УК РФ.

800Статья 3.2 КоАП РФ.

801Статьи 393–398, 810–811 ГК РФ.

802Статья 306.2 БК РФ.

Бюджетным законодательством определяются понятие и виды бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, порядок и основания их применения. Единое регулирование вышеуказанных полномочий соответствует принципу единства бюджетной системы Российской Федерации, который в числе прочего означает единство бюджетных мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Законодательство не содержит запрета для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать ответственность за нарушения нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения, но только в том случае, если такое право субъекта РФ или муниципального образования

первоначально закреплено БК РФ или иным федеральным законом803.

§ 2. бюджетная ответственность

На сегодняшний день бюджетные нарушения не являются правонарушениями. Отношения, связанные с привлечением к ответственности за нарушения бюджетного законодательства (иначе – охранительные отношения, связанные с применением бюджетных мер принуждения), не отнесены БК РФ к бюджетным правоотношениям. Таким образом, юридическая ответственность бюджетным законодательством устанавливаться не может. В то же время существует пример налоговых правонарушений, понятие и состав которых установлены НК РФ. Налоговая ответственность выступает как самостоятельный вид юридической ответственности, наряду с административной и уголовной, в силу прямого указания в законе. Однако в налоговом законодательстве, как и в бюджетном, разделяются налоговые правонарушения и нарушения законодательства о налогах и сборах.

Самое заметное отличие бюджетных нарушений от правонарушений в сфере публичных финансов, установленных уголовным, административным и гражданским законодательством,

состоит в том, что правонарушения совершаются субъектами, которые не являются участниками бюджетного процесса, а бюджетные нарушения совершаются исключительно участниками бюджетного процесса (финансовым органом, ГРБС, РБС, получателем бюджетных средств, главным администратором доходов бюджета или источников финансирования

дефицита бюджета)804.

Следует остановиться подробнее на вопросе о природе бюджетных нарушений. Согласно отечественной правовой доктрине правонарушение является нарушением нормы права, это акт,

противный закону805.

Реакцией на правонарушение является применение меры юридической

ответственности806. Нарушение бюджетного законодательства, как и правонарушение, – акт, противный закону, но реакцией на него является применение специфических бюджетных мер принуждения.

По вопросу о том, являются ли бюджетные нарушения правонарушениями, а бюджетные меры принуждения – мерами юридической ответственности, существуют разные мнения. Например, есть такая точка зрения, что «в зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований “ответственности за нарушения бюджетного законодательства”, в ее

803 В настоящее время ни БК РФ, ни иные федеральные законы подобных полномочий субъектов РФ или муниципальных образований не устанавливают.

804 Согласно ч. 2 ст. 306.1 БК РФ действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность по законодательству Российской Федерации (не бюджетному).

805См.: Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985.

806См.: Малеин Н.С. Указ. соч. C. 130.