!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017

– компетенция органов исполнительной власти.

Стратегическое планирование (плановый процесс) предваряет составление проекта бюджета.

Вопросы о принципах государственного планирования, о его моделях, о содержании планов и показателей их достижения представляют собой отдельную область знаний,

связанную с бюджетным правом 648 . Такая связь обусловлена уже тем, что результаты государственного планирования отражаются в финансовом плане государства (бюджете) и реализуются в ходе бюджетного процесса, а итоги реализации планов проявляются в бюджетной и статистической отчетности.

Целостные подробные планы хозяйственной и социально-экономической деятельности (народно-хозяйственные планы) публично-правового образования (на три года, пять лет и др.) не публикуются, сам механизм составления таких планов в Российской Федерации утрачен вместе с упразднением Госплана СССР. В советский период существовало жесткое правило, согласно которому проект бюджета (как финансовый план) не рассматривался Верховным Советом СССР без утвержденного народно-хозяйственного плана. Согласно постановлению Совета Министров СССР от 29 августа 1946 г. № 1913 начиная с 1947 г. Совет Министров

СССР по представлению Госплана СССР, министерств и ведомств в установленном порядке рассматривал и утверждал годовой народно-хозяйственный план и бюджет, а также годовые балансы и планы распределения материальных средств и поставок, предусматривая в них поквартальную разбивку основных показателей годового плана. Этим же постановлением были

установлены порядок и сроки предоставления планов649.

Государственное планирование требует значительных знаний, опыта, усилий и ответственности. В советскую эпоху система стратегического планирования представляла собой совокупность нормативных правовых актов в данной сфере и развитой сети учреждений Государственного планового комитета Совета Министров СССР (Госплана СССР). О начале возрождения стратегического планирования в Российской Федерации можно говорить после принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Закон о стратегическом планирования устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, а также определяет вопросы координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики.

Стратегическое планирование представляет собой деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Цели этой деятельности – устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации и достижение высокого уровня национальной безопасности (схема 7.17).

Целеполагание представляет собой определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и национальной безопасности.

Прогнозирование связано с разработкой научно обоснованных представлений о рисках развития и об угрозах национальной безопасности, о направлениях, результатах и показателях

648Интерес представляет дискуссия советских школ экономистов – «генетиков» и «телеологов» в 30-х годах

ХХв. См.: Гладков И.А. Очерки по истории социалистического планирования. М.; Л., 1939. C. 63; Каким быть плану: дискуссии 20-х годов / сост. Э.Б. Корицкий. Л., 1989; Болдов О.Н. Дискуссия 20-х годов по проблемам социально-экономического планирования // Проблемы социальной политики и общественно-политический мысли в России и СССР. М., 1992. C. 177–188; Истомина И.А. Становление и развитие бюджетного планирования в России в XVI–XX веках. Екатеринбург, 2013.

649См.: Бюджетная система Союза ССР… C. 11.

социально-экономического развития – это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанного на законах рыночного хозяйствования. Правительство Российской Федерации разрабатывает прогноз социально-экономического развития, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния

природных ресурсов и перспектив изменения этих факторов650.

Прогнозы разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, а также по регионам, отдельно составляется прогноз развития государственного сектора экономики. Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом различных факторов раз в пять лет на десятилетний период (БК РФ установлено, что прогноз социально-экономического развития

Российской Федерации составляется на срок не менее трех лет)651.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию после его вступления в должность должно содержать раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, а также раздел, посвященный выполнению ранее принятой программы. На основании послания Правительство Российской Федерации разрабатывает программу социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.

Планирование заключается в разработке и реализации основных направлений и планов в сфере социально-экономического развития и национальной безопасности, которые содержатся в документах стратегического планирования, подготовленных в рамках целеполагания. К задачам планирования относится координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики.

Программирование состоит в разработке и реализации в рамках целеполагания государственных и муниципальных программ.

Документы стратегического планирования могут приниматься на федеральном, региональном и местном уровнях.

На федеральном уровне в рамках целеполагания разрабатываются:

–ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию;

–стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;

–стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

–отраслевые документы стратегического планирования;

–стратегия пространственного развития Российской Федерации;

–стратегии социально-экономического развития макрорегионов.

В рамках прогнозирования на федеральном уровне разрабатываются:

–прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;

–стратегический прогноз Российской Федерации;

–прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

–бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;

–прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.

В рамках планирования и программирования на федеральном уровне разрабатываются:

650 Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (утратил силу).

651 Например, Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г. См. официальную интернет-страницу Минэкономразвития России: <http://www. economy.gov. m/mmec/activity/sections/macro/prognoz/mdexprognozx

–основные направления деятельности Правительства Российской Федерации;

–государственные программы Российской Федерации;

–государственная программа вооружения;

–схемы территориального планирования Российской Федерации;

–планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Аналогичные документы разрабатываются на уровне субъектов РФ, а некоторые – на уровне муниципальных образований.

Документы стратегического планирования должны проходить обязательную государственную регистрацию в специальном федеральном государственном реестре.

Бюджетным законодательством осуществляется правовое регулирование разработки

бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период. Этот документ представляет собой прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов, показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иных показателей, характеризующих бюджеты, а также содержит основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта РФ на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на 12 лет и более на основе соответствующего прогноза социально-экономического развития и представляется в законодательный орган одновременно с проектом закона (решения) о бюджете.

Наконец, имеется еще ряд документов стратегического планирования, необходимых для составления проекта бюджета652:

–прогноз социально-экономического развития;

–основные направления бюджетной и налоговой политики;

–государственные (муниципальные) программы.

Для федерального бюджета также необходим сводный финансовый баланс Российской Федерации.

Проект бюджета направляется на рассмотрение в представительный орган вместе со следующими документами653:

–предварительными итогами социально-экономического развития;

–прогнозом основных характеристик консолидированного бюджета территории;

–проектами законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

До начала рассмотрения проекта о бюджете на очередной финансовый год должен быть утвержден отчет об исполнении бюджета предыдущего года, который также служит источником информации при рассмотрении нового бюджета. Возможно использование иных программно-стратегических документов, например прогноза научно-технического развития.

Такая связь бюджета с перечисленными программными документами должна обеспечить системность его составления, соблюдение принципа достоверности бюджета и интегрировать бюджет со стратегическими государственными планами.

Поскольку бюджет составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств, для его составления нужны перечень действующих и принимаемых расходных обязательств и расчет необходимого для их исполнения объема средств. Такие сведения должен содержать реестр расходных обязательств публично-правового образования, который ведется финансовым органом в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ или администрацией местного самоуправления. Средства, необходимые для реализации долгосрочных целевых программ, адресных инвестиционных программ, ведомственных программ, являются расходными обязательствами, которые установлены правовыми актами об утверждении программ и включаются в реестр расходных обязательств.

Для составления федерального бюджета важен сводный финансовый баланс Российской

652Статья 172 БК РФ.

653Статья 184.2 БК РФ.

Федерации, который показывает долю бюджетного сектора (сектора государственного управления) среди других секторов экономики.

Проекты бюджетов всех уровней бюджетной системы составляются в России ежегодно, но применяется среднесрочное (на три года) и многолетнее бюджетное планирование (определяются основные направления бюджетной политики государства на более длительный срок). Формирование проекта бюджета осуществляется на основе действующих и принимаемых обязательств.

БК РФ содержит определение бюджетных обязательств, которые являются расходными обязательствами, подлежащими исполнению в соответствующем финансовом году, и определение бюджетных ассигнований, которые представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Согласно БК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств. Отсюда следует, что расходы бюджета на очередной год являются суммой текущих бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год.

Бюджетные ассигнования планируются ГРБС в ходе составления проекта бюджета. БК РФ регулирует составление долгосрочных целевых программ, которые утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией; финансовые показатели этих программ также должны учитываться при планировании расходов бюджета.

Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период установлено, что Правительство Российской Федерации при составлении проекта федерального бюджета и проектов государственных внебюджетных фондов одобряет основные направления таможенно-тарифной политики, сводный финансовый баланс (который показывает удельный вес бюджетного сектора среди других секторов экономики), утверждает долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, и иные

документы654.

Планирование доходов бюджета должно включать прогноз поступлений по всем видам как налоговых, так и неналоговых доходов бюджета. Такую информацию могут предоставлять главные администраторы доходов, которые согласно БК РФ предоставляют сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета. Главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета также осуществляют планирование (прогнозирование) поступлений и выплат бюджета.

В целом для составления проекта бюджета, помимо послания Президента Российской Федерации, прогноза социально-экономического развития и основных направления бюджетной

иналоговой политики, необходимы:

–долгосрочная бюджетная стратегия;

–основные направления таможенно-тарифной политики;

–среднесрочный финансовый план;

–сводный финансовый баланс;

–долгосрочные целевые программы;

–прогнозы ГРБС, главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета;

–реестр расходных обязательств.

Существует также перечень документов, сопровождающих законопроект о федеральном бюджете:

–итоги социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период;

–прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;

–проект сводного финансового баланса по территории Российской Федерации;

654 Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010.

–перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году;

–перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;

–перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре;

–намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики.

БК РФ содержит и более детализированный перечень документов, представляемых вместе с проектом закона (решения), общий для всех бюджетов Российской Федерации. Данные документы необходимы для проверки правильности составления проекта бюджета, которая осуществляется представительным органом власти при его рассмотрении и принятии (схема

7.18).

Непосредственная ответственность за составление проекта бюджета возложена на финансовые органы, которые обязаны представить готовый проект высшему органу исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти. Однако участие в составлении проекта бюджета принимают не только органы исполнительной власти. Участвуют все главные администраторы бюджетных средств (ГРБС, главные администраторы доходов и источников

финансирования дефицита бюджета)655, в том числе, например, органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ. Главные администраторы бюджетных средств предоставляют в финансовый орган проектировки необходимых ассигнований и планируемых доходов.

Начинается составление проекта бюджета с оглашения Президентом Российской Федерации специального программного документа – ежегодного послания Федеральному Собранию, которое должно содержать раздел о публичных финансах. Таким образом, начало составления проектов бюджетов можно определить по дате (март предшествующего года) и по юридическому факту (получение Федеральным Собранием послания Президента). Однако непосредственной связи между посланием и появлением проектов бюджетов не существует, поэтому можно утверждать, что подготовка к составлению проекта бюджета начинается с даты начала работы в этом направлении финансовых органов, которая наступает задолго до появления послания Президента Российской Федерации.

Окончание стадии составления проекта бюджета определяется фактом направления проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год в законодательный

(представительный) орган656.

Порядок работы над проектом федерального бюджета утверждается Правительством Российской Федерации, а над проектами бюджетов субъектов РФ – высшими исполнительными органами власти соответственно субъектов РФ и местной администрации.

В составлении проекта федерального бюджета, помимо Минфина России, главных администраторов бюджетных средств, активно участвуют ведомства, отвечающие за экономическую политику, социальную политику, региональную политику.

Ведомство, отвечающее за экономическую политику, разрабатывает прогноз социально-экономического развития Российской Федерации 657 , сценарные условия

655 В подзаконных нормативных правовых актах содержалось упоминание о таком участнике бюджетного процесса на стадии составления проекта бюджета, как субъект бюджетного планирования. Это все министерства, агентства и службы, непосредственно подчиненные Президенту или Правительству Российской Федерации.

656 Согласно Положению о порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденному постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010 (СЗ РФ. 2008. № 4. Ст. 263), работа по составлению проекта федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов начинается еще до ноября года, предшествующего текущему, т. е. ранее чем за год до начала финансового года. Внесение проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Государственную Думу должно произойти не позднее 20 августа текущего финансового года.

657 Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденные

функционирования экономики, сводный финансовый баланс Российской Федерации, программу приватизации государственного имущества, а также основные направления таможенно-тарифной политики (совместно с Минфином России), иные документы, необходимые для принятия и исполнения бюджетных обязательств по федеральным целевым программам.

Ведомство, ответственное за социальную политику, определяет размер минимальной оплаты труда, порядок индексации заработной платы федеральных государственных служащих и работников федеральных бюджетных учреждений, базовой части трудовых пенсий; проектирует ассигнования бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Ведомство, отвечающее за региональную политику, готовит правила распределения субсидий и субвенций, рассматривает проекты и концепции, иные предложения, связанные с бюджетными инвестициями из федерального бюджета.

Основные этапы стадии составления проекта бюджета можно выделить в зависимости от перехода ответственности за состояние проекта бюджета от одного участника бюджетного процесса к другому.

Начинает работу по составлению проекта бюджета финансовый орган, который представляет на утверждение в Правительство Российской Федерации или высшие исполнительные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления график подготовки и рассмотрения проектов законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проектов бюджетов. Должны быть представлены на рассмотрение также проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории, концепции долгосрочных целевых программ.

Следующий этап составления проекта бюджета связан с главными администраторами бюджетных средств (субъектами бюджетного планирования), направляющими в финансовый орган предложения по бюджетным инвестициям, проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности, предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств Российской Федерации, планы поступления доходов, ИФДБ.

После проверки финансовый орган передает материалы на утверждение и одобрение в высший исполнительный орган власти (для федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов – Правительство РФ).

Правительству Российской Федерации, высшим исполнительным органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления следует одобрить и, возможно, скорректировать представленные ранее сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития территории, предложения по изменению действующих расходных обязательств, предложения по реализации бюджетных инвестиций, не включенных в долгосрочные целевые программы. Они же должны утвердить основные характеристики бюджета, одобрить распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований, долгосрочные целевые программы, принять иные решения, необходимые для подготовки проектов законов (решений) о бюджете.

Возможно несколько кругов согласования документов с учетом сделанных поправок. Итогом становится составление финансовым органом проекта бюджета, который одобряется Правительством Российской

Федерации (высшим исполнительным органом власти субъекта РФ, муниципального образования) и направляется в орган законодательной (представительной) власти на утверждение (схема 7.19).

В Российской Федерации уже длительное время осуществляется переход к программной модели бюджетного планирования, что получило закрепление в БК РФ и серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. «Программный бюджет» должен позволить распределять объемы бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов.

постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. № 596.

На региональном и муниципальном уровнях в целях повышения публичности составления проекта бюджета предусматривается проведение публичных слушаний проектов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

В литературе и подзаконных актах выделяются и противопоставляются два способа составления бюджета (бюджетного планирования) – сметное планирование и

программно-целевое планирование658.

Сметное планирование состоит в индексации параметров бюджета прошлого года и их корректировке, исходя из предложений главных администраторов бюджетных средств (в деталях) и позиции финансового органа (по макропоказателям).

Суть программно-целевого планирования 659 – ориентация на цели и количественно измеримые результаты деятельности, которые являются основой для исчисления бюджетных расходов и необходимых для их покрытия доходов и ИФДБ.

В рамках бюджетной деятельности государства применение данного метода основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социально-экономических результатов. При этом используются такие управленческие приемы, как персонификация ответственности за достижение результатов, определение сроков выполнения плановых показателей, а также всего комплекса необходимых для этого ресурсов (не только бюджетных) и мероприятий.

Установление целей и результатов бюджетных расходов происходит вне бюджетного процесса, в ходе деятельности органов исполнительной власти и иных органов власти, выступающих в качестве администраторов бюджетных средств.

§ 5. стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета

Как справедливо отмечал Э.Н. Берендтс, составление финансового плана

государственного хозяйства – акт не юридический, а политический660. В этом качестве он не может избежать обсуждения в парламенте, который выступает здесь больше как представительный орган власти (собрание народных представителей), чем как законодатель. Следует вспомнить первоначальное понимание бюджетного права как права парламента утверждать бюджет, которое в странах Западной Европы завоевывалось в острой политической

борьбе и даже служило причиной гражданской войны661.

С.Ю. Витте описывает появление «бюджетного права» следующим образом: «Платеж <…> налогов являлся по понятиям средневекового гражданина несовместимым с положением свободного человека <…> Если же государю не хватало его собственных средств на содержание двора и войска, то феодальные владельцы <. > приходили своими средствами на помощь суверену как бы добровольно. Впоследствии усилившаяся королевская власть пыталась сама устанавливать сборы и налоги с подданных, но это вело к возмущениям и революционным попыткам, и борьба за бюджетное право <. > послужила на Западе почвой для усиления конституционных стремлений, пока <…> не привела к учреждению почти во всех государствах

парламентского образа правления»662.

658См.: Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008. C. 20.

659См.: постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 (утратило силу).

660См.: Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. М., 2013. C. 44.

661Появлению английского Билля о правах 1648 г. предшествовала вооруженная борьба Карла I с партией парламента; Великая французская революция началась в 1789 г. с требования Людовика XVI к Генеральным штатам о введении новых налогов.

662Витте С.Ю. Указ. соч. C. 489.

Вообще, утверждение о том, что «бюджетное право» парламента – основная причина

свержения европейских монархий, является общим местом многих сочинений того времени663. Вероятно, причина изменения монархического способа правления на конституционный (республиканский) лежит глубже и заключается в общей секуляризации сознания и всех сфер общественной жизни, десакрализации власти монарха.

Однако влияние борьбы за «бюджетное право» в истории европейских государств действительно оставило заметный след.

В России полномочия парламента по рассмотрению и утверждению бюджета появились не в результате острого конфликта, а по воле правящего императора, вместе с учреждением Государственной Думы в 1905 г. и преобразованием Государственного совета, когда

«обсуждение проекта государственной росписи стало гласным»664. Можно утверждать, что это могло произойти и значительно раньше, еще при царствовании Александра II, трагическое убийство которого послужило причиной отсрочки запланированных правительством преобразований.

Всоветский период истории России государственный бюджет, республиканские и местные бюджеты также утверждались представительными органами государственной власти – Верховным Советом СССР, верховными советами республик в составе СССР и иными советами народных депутатов. Следует признать, что это утверждение носило формальный, автоматический характер.

ВРоссийской Федерации бюджетный процесс на стадии рассмотрения и утверждения бюджета сходен по содержанию с законодательным процессом, так как все бюджеты в Российской Федерации принимаются либо в виде законов (федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ), либо в виде актов представительной власти (местные бюджеты). Полномочия палат законодательного (представительного) органа (в случае двухпалатного парламента) при принятии бюджета распределены так же, как и при принятии иных законов.

Однако имеются особенности, которые отличают принятие закона о бюджете от принятия иных законов. Закон о бюджете принимается, как правило, в нескольких обязательных публичных чтениях, которые и являются этапами стадии рассмотрения и утверждения бюджета.

Начинается рассмотрение и утверждение бюджета с его внесения на рассмотрение представительного органа власти. Внесение бюджетов бюджетной системы на рассмотрение происходит по правилу «лестницы»: сначала федеральный бюджет и федеральные законы о государственных внебюджетных фондах, затем – законы о бюджетах субъектов РФ и о бюджетах территориальных внебюджетных фондов и местные бюджеты. Данный порядок связан с тем, что доходная база «нижестоящих» бюджетов, как правило, зависит от «вышестоящих», в которых предусматриваются нормативы распределения межбюджетных трансфертов.

Дальнейшая процедура принятия бюджета регламентируется раздельно для федерального бюджета – посредством БК РФ, для бюджетов субъектов РФ – законами субъектов РФ, для муниципальных образований – актами представительных органов местного самоуправления.

Федеральный закон о федеральном бюджете принимается Государственной Думой в трех

обязательных чтениях, чему предшествует работа комиссий и комитетов665.

Предметом первого чтения является концепция федерального бюджета, параметры, определяющие основные характеристики бюджета и сами основные характеристики бюджета в целом. К числу основных характеристик относятся: общий объем расходов; общий объем

663См., например: Еллинек Г. Бюджетное право. Ростов н/Д, 1906; Алексеев А.А. Бюджетное право Французского парламента. Пг., 1915; Он же. Бюджетное право народного представительства в Пруссии и Германии. Пг., 1917; Жез Г. Общая теория бюджета. М., 1930; Штурм P. Бюджет. СПб., 1907. C. 5.

664Берендтс Э.Н. Указ. соч. C. 45.

665Ранее БК РФ было установлено четыре обязательных чтения федерального бюджета, но затем от последнего (контрольного) чтения отказались.

доходов; нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы; верхний предел государственного долга; величина суверенных фондов (в частности, Резервного фонда); дефицит (профицит) бюджета. Имеются некоторые контрольные соотношения, которым должны соответствовать параметры федерального бюджета. В частности, общий объем расходов федерального бюджета не должен превышать сумму доходов и расчетного дефицита бюджета. Дефицит бюджета, в свою очередь, не должен превышать одного процента от прогнозируемого на будущий период ВВП (схема 7.20).

Детали расходов, доходов или источников финансирования дефицита в первом чтении не рассматриваются. Перейти к их рассмотрению становится возможным только после утверждения основных параметров федерального бюджета. Во втором чтении обсуждаются текстовые статьи федерального бюджета и большинство приложений к нему. По результатам слушаний готовится таблица поправок, которая обсуждается на парламентских комитетах (схема 7.21). В третьем чтении утверждается ведомственная структура расходов федерального бюджета, бюджет выносится на голосование в целом (схема 7.22).

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете подлежит одобрению Советом Федерации (верхней палатой Федерального Собрания) и направляется на подпись Президенту Российской Федерации. Все возможные разногласия, споры в отношении основных характеристик бюджета и бюджетных назначений должны преодолеваться с помощью согласительных процедур, предусмотренных регламентом Государственной Думы и Совета Федерации, через создание специальных комиссий.

Рассмотрение бюджетов субъектов РФ, как правило, осуществляется аналогично рассмотрению федерального бюджета. Например, в трех чтениях осуществляется рассмотрение

проекта закона о бюджете Санкт-Петербурга666, проекта закона о бюджете Республики Саха

(Якутия) 667 , проекта закона о бюджете Тульской области 668 . Имеются и исключения: например, в двух чтениях осуществляется рассмотрение проекта бюджета Республики

Дагестан669, бюджета Пензенской области670.

В нескольких публичных чтениях может также осуществляться рассмотрение муниципальных бюджетов. Например, в трех чтениях рассматривается бюджет Пожарского

муниципального района 671 . Однако в некоторых муниципальных образованиях бюджет

рассматривается в единственном чтении672.

Заканчивается стадия рассмотрения и утверждения бюджета опубликованием закона

666Статья 25 Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2007 г. № 371-77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге».

667Статья 110 Закона Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2007 г. № 1095-III «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)».

668Статья 18 Закона Тульской области от 9 июня 2008 г. № 1015-ЗТО «О бюджетном процессе в Тульской области».

669Закон Республики Дагестан от 6 июня 2005 г. № 23 «О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях

вРеспублике Дагестан».

670Статья 39 Закона Пензенской области от 7 апреля 2003 г. № 463-ЗПО «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области».

671Решение Думы Пожарского муниципального района от 19 декабря 2005 г. № 186 «О Положении о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пожарском муниципальном районе».

672Решение Совета муниципального образования «Курченский сельсовет» от 28 февраля 2006 г. № 2/1 «Об утверждении положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании “Курченский сельсовет”»; решение Губкинской городской Думы от 20 декабря 2007 г. № 233 «Об утверждении положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании город Губкинский».

(акта) о бюджете. Процедура вступления в силу закона (акта) о бюджете не отличается от вступления в силу иных законов и актов.

Следует отметить как положительную такую практику рассмотрения бюджета, при которой первоначально (в первом чтении) утверждаются основные характеристики бюджета без анализа деталей доходов и расходов, а в следующем чтении, уже в рамках утвержденных параметров, рассматриваются иные вопросы. Данный порядок позволяет ввести процедуру рассмотрения бюджета в конструктивное русло и повысить качество парламентских слушаний.

§6. стадия исполнения бюджета

ВРоссийской Федерации исполнение бюджетов начинается 1 января, заканчивается 31

декабря 673 текущего финансового года и осуществляется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (схема 7.23).

Исполнение бюджета может именоваться также кассовым устройством (кассовым строем) и в связи с этим неотделимо от содержания и реализации принципов единства кассы и подведомственности расходов бюджета (схема 7.24). Кассовые полномочия при исполнении бюджета обычно разделены между центральным банком и казначейством (которое входит в систему органов исполнительной власти). Однако известны такие модели устройства государственных касс, когда кассовые полномочия целиком возложены на государственный

банк674 или, наоборот, когда участие банков не было предусмотрено. Следует заметить, что без банковского участия исполнение бюджета происходило только в историческом прошлом – в эпоху, предшествующую безналичному денежному обращению. Сегодня исполнение бюджетов не обходится без участия банков (схема 7.25).

Бюджет исполняется по трем основным направлениям: по доходам, по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета, которые регулируются раздельно; каждое из них имеет своих участников и особенные этапы (схема 7.26).

Обеспечение исполнения бюджета возложено на Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган субъекта РФ или местную администрацию. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган.

Федеральное казначейство наделено полномочием по кассовому обслуживанию исполнения всех бюджетов, что является формой реализации принципа единства кассы, а Банк России осуществляет кассовое обслуживание счетов бюджета. Все операции по зачислению доходов бюджета и выплатам из бюджета осуществляются Федеральным казначейством с единого счета бюджета, который открывается им для каждого бюджета в учреждениях Банка России. Полномочия Федерального казначейства могут быть при соблюдении ряда условий переданы органам исполнительной власти субъектов РФ на основании специальных соглашений. Федеральное казначейство имеет возможность осуществлять различный (минимальный и расширенный) объем полномочий при исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Значительная роль при исполнении бюджета отводится также

673 За исключением операций, осуществляемых органами Федерального казначейства по распределению поступлений отчетного финансового года между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и их зачислению в соответствующие бюджеты (в первые пять рабочих дней нового финансового года).

674 Например, на Госбанк СССР, Государственный банк Республики Китай.

Исполнение бюджета по доходам состоит из нескольких последовательных самостоятельных этапов, которые характеризуются особенным содержанием и составом участников, появляющихся на каждом этапе правоотношений.

Исполнение бюджета по доходам осуществляется непрерывно по мере предъявления в банк плательщиками (например, налогоплательщиком, плательщиком сбора, арендатором публичного имущества) платежных документов на перечисление средств на счет бюджета (этап перечисления). С этого момента налог, иной платеж превращаются в доход бюджета, именуемый незачисленным доходом (схема 4.9).

Следующим этапом является зачисление доходов бюджета на единый счет для учета и распределения доходов бюджетов бюджетной