!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017

администраторам бюджетных средств, которые участвуют в мобилизации доходов и распределении и осуществлении расходов бюджета.

При исполнении бюджета по доходам, по расходам или по источникам финансирования дефицита бюджета равным образом сначала уточняются и доводятся до каждого администратора, распорядителя и получателя бюджетных средств показатели сводной бюджетной росписи. После утверждения бюджета каждый главный распорядитель и главный администратор распределяет выделенные ему ассигнования по подведомственной сети, утверждает лимиты бюджетных обязательств (ограничения по принятию денежных обязательств) своим подведомственным учреждениям и направляет их в финансовый орган, формирующий уже сводную бюджетную роспись, на основе которой осуществляется дальнейшее исполнение бюджета.

Данный этап исполнения бюджета можно именовать этапом доведения росписи. Помимо сводной бюджетной росписи составляются также план кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета.

Исполнение бюджета по доходам

Исполнение бюджета по доходам состоит из нескольких последовательных самостоятельных этапов, которые характеризуются особенным содержанием и составом участников, появляющихся на каждом этапе правоотношений.

Исполнение бюджета по доходам осуществляется непрерывно по мере предъявления в банк плательщиками (например, налогоплательщиком, плательщиком сбора, арендатором публичного имущества) платежных документов на перечисление средств на счет бюджета (этап перечисления ). С этого момента налог, иной платеж превращаются в доход бюджета,

именуемый незачисленным доходом (схема 4.9 ).

Следующим этапом является зачисление доходов бюджета на единый счет для учета и распределения доходов бюджетов бюджетной системы (этап зачисления). Затем по установленным законодательством правилам и нормативам происходит распределение Федеральным казначейством доходов по единым счетам бюджетов бюджетной системы (этап распределения). На единые счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации денежные средства должны попадать с единого счета Федерального казначейства, на котором аккумулируются все доходы бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской

Федерации675.

Именно после этапа распределения доходов информация о поступивших доходах становится доступной для главных администраторов и администраторов доходов, которые приступают к исполнению своих полномочий (схема 7.27).

Возложение на Федеральное казначейство функций по распределению доходов между бюджетами различных уровней является оптимальным как с точки зрения полноты и достоверности их учета, так и с точки зрения защиты прав плательщиков, которым не требуется составлять по одному обязательству несколько платежных документов на перечисление долей в бюджеты разных уровней.

Все вышесказанное верно в отношении перечисления и зачисления как налоговых, так и неналоговых поступлений в бюджет.

Заключительным этапом исполнения бюджета по доходам являются уточнение и возврат излишне или ошибочно полученных сумм. После распределения Федеральным казначейством доходов по единым счетам бюджетов администраторы доходов получают информацию о поступивших суммах, которая выверяется с использованием собственных расчетных данных. По итогам выверки может быть принято решение о возврате или зачете излишне уплаченных сумм. Не прошедшие идентификацию платежи переходят в разряд

675 Данный балансовый счет, согласно Плану счетов, утвержденному Банком России, имеет № 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации».

невыясненных платежей и подлежат либо возврату, либо уточнению, например в части назначения платежа или кода бюджетной классификации. Возврат излишне или ошибочно уплаченных сумм в доход бюджета осуществляется также по заявлению плательщика в адрес администратора соответствующего дохода. В том случае, если возврату подлежит сумма излишне уплаченного или взысканного налога, возможен зачет налога в счет будущих платежей или недоимки по другим налогам в соответствии с нормами налогового законодательства.

Важен вопрос о наличии надлежащей правовой регламентации обмена информацией между органами Федерального казначейства и администраторами того или иного вида доходов бюджета. С одной стороны, для исполнения своих функций администраторы должны иметь актуальную информацию о соответствующих доходах, зачисляемых в бюджет. С другой стороны, порядок передачи информации должен быть четко структурирован и закреплен – без этого невозможно введение электронного обмена информацией. Для обеспечения исполнения федерального бюджета по доходам главные администраторы поступлений принимают нормативные правовые акты, регулирующие порядок принятия администраторами соответствующих доходов решений о возврате, корректировке, зачислении, зачете доходов.

При исполнении бюджета по доходам (так же как и при исполнении бюджета по расходам, по источникам финансирования дефицита) участникам бюджетного процесса для совершения операций открываются лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства. В данном случае открываются лицевые счета главным администраторам и администраторам доходов.

Исполнение бюджета по расходам и по источникам финансирования дефицита бюджета

Исполнение бюджета по расходам предусматривает следующие этапы:

–уточнение и доведение бюджетной росписи;

–принятие обязательств;

–подтверждение денежных обязательств;

–санкционирование оплаты денежных обязательств;

–кассовый расход;

–подтверждение исполнения денежных обязательств (схема 7.28).

Как было указано выше, этап росписи (распределение, утверждение и доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств) является общим для исполнения бюджета по расходам, по доходам и по ИФДБ. Исполнение бюджетов по расходам начинается с этапа принятия денежных обязательств, вслед за ним идут этапы подтверждения денежных обязательств и санкционирования (проверки) перед оплатой. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется первоначально получателем бюджетных средств (государственным или муниципальным заказчиком) и заключается в оформлении соответствующих итоговых документов (например, акт приема-передачи объекта основных средств), после чего происходит санкционирование соответствующего платежа со стороны Федерального казначейства (иного уполномоченного органа). Санкционирование одновременно является методом финансового контроля, так как включает разнообразные проверки правомерности платежа.

На подзаконном уровне подробно регламентируются основания предоставления авансов из бюджетов бюджетной системы. По общему правилу выплаты из бюджета до подтверждения поставки соответствующих товаров, выполнения работ или оказания услуг не допускаются. Авансирование поставки товаров, работ и услуг возможно для контрактов по капитальному строительству, поставкам по государственному оборонному заказу, оплате поставок коммунальных услуг, электричества, услуг связи и т. д. При исполнении бюджета по значимым государственным проектам существует также практика казначейского сопровождения платежей, которая предполагает, что выделенные суммы не перечисляются поставщикам и подрядчикам на расчетные счета в коммерческих банках, а используются ими со специально открываемых в органах Федерального казначейства лицевых счетов для «неучастников» бюджетного процесса. В этом случае деятельность Федерального казначейства напоминает практику Госбанка СССР по открытию кредитов различного рода организациям для

выполнения государственных заданий.

Принятие бюджетных обязательств фактически означает заключение государственного или муниципального контракта уполномоченным государственным или муниципальным заказчиком. Из данных контрактов возникают денежные обязательства перед поставщиками и подрядчиками, которые подлежат оплате за счет бюджетных средств.

Денежное обязательство – обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки. Иными словами, денежное обязательство по сути представляет собой гражданско-правовое обязательство, вытекающее из сделки. В случае отсутствия соответствующих расходов в сводной бюджетной росписи и утвержденных лимитов бюджетных обязательств санкционирование платежа не происходит и денежное обязательство не может быть оплачено. Гражданско-правовая сделка, однако, сохраняет свою силу, и при отсутствии выплат контрагентом (публично-правовым образованием) кредитор (поставщик товаров, работ и услуг по заключенному договору) вправе обратиться за защитой своих интересов в суд.

Государственные учреждения как юридические лица выступают в гражданском обороте, руководствуясь закрепленным в ст. 421 ГК РФ принципом свободы договора. Вместе с тем положение вещей таково, что казенное учреждение принимает обязательство не за счет собственных средств, а за счет средств бюджета. На основании ГК РФ собственник имущества (публично-правовое образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенных учреждений.

В связи с этим законодательством установлено, что любая гражданско-правовая сделка, подлежащая оплате за счет бюджетных средств, совершается от имени публично-правового образования в форме государственного контракта посредством проведения того или иного вида конкурса. Кроме того, в связи с этим государственные и муниципальные учреждения разделены на автономные, бюджетные и казенные, причем по обязательствам автономных и бюджетных

учреждений публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности676. Любопытен механизм, применявшийся в Германии в начале прошлого века. Если

расходный документ вызывал сомнения в части законности платежа, орган, осуществлявший кассовое исполнение бюджета, отсылал документы плательщику – распорядителю бюджетных

средств без оплаты, с объяснением причин677. Если после этого плательщик в письменной форме настаивал на осуществлении платежа, такой платеж производился под личную ответственность распорядителя. При этом оплата считалась вынужденной и подлежала пристальному вниманию со стороны органов государственного финансового контроля.

После подтверждения денежных обязательств посредством составления актов, предоставления счетов, счетов-фактур и иным способом, подтверждающим исполнение контракта, наступает этап санкционирования расходов бюджета, которое совершается органами Федерального казначейства. При санкционировании расходов проверяются наличие контрактов, первичных и иных бухгалтерских документов, служащих основанием для списания средств бюджета, соответствие представленной заявки лимитам бюджетных обязательств и в целом законность операции (схема 8.5). Санкционирование расходов федерального бюджета

осуществляется в соответствии с особым порядком, установленным финансовым органом678. После санкционирования операций происходит кассовый расход, который документально

подтверждает исполнение денежных обязательств получателей бюджетных средств перед физическими и юридическими лицами.

676 Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

677См.: Федяевский К.К. Исполнение бюджета в капиталистических странах. М., 1939.

678Например, приказ Минфина России от 1 сентября 2008 г. № 87н.

Общее неукоснительно соблюдаемое правило таково: объем ассигнований не может быть меньше объема лимитов бюджетных обязательств, отражаемых в бюджетной смете. Объем финансирования (если он установлен финансовым органом), в свою очередь, не может превышать лимит бюджетных обязательств. Соответственно, платеж совершается в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования. Бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств вытекают из сводной бюджетной росписи, а объемы финансирования – из кассового плана Федерального казначейства. Ответственность за непревышение утвержденных лимитов бюджетных обязательств несут органы Федерального казначейства.

При исполнении бюджета по расходам (как и по доходам, а также по источникам финансирования дефицита бюджета) обязательным элементом является открытие распорядителям и получателям средств бюджета, иным участникам бюджетного процесса лицевых счетов в органах Федерального казначейства (схема 7.29). Открытие и режим лицевого счета не подпадают под действие правил о договоре банковского счета и не являются предметом регулирования гражданского права. При этом открывается лицевой счет по разрешительной надписи руководителя и главного бухгалтера органа Федерального

казначейства на заявлении на открытие лицевого счета 679 . Зачастую можно встретить упоминание об открытии учреждениям кредитов при исполнении бюджета. Это означает, что исполнение бюджета по расходам в соответствии с принципами единства кассы и совокупного покрытия расходов или универсальности бюджета осуществляется вне зависимости от хода исполнения бюджета по доходам. На лицевых счетах Федерального казначейства фактически открываются кредиты для бюджетополучателей, которые они используют для запланированных расходов (схема 7.30).

На лицевых счетах Федерального казначейства могут учитываться не только средства, распределяемые из бюджетов бюджетной системы РФ, либо доходы бюджетов в соответствии со сводной бюджетной росписью, но также доходы от оказания платных услуг государственными и муниципальными бюджетными и автономными учреждениями и суммы, переданные публично-правовому образованию во временное распоряжение. К таким суммам относятся, например, средства, находящиеся на депозите суда, суммы, взысканные судебными приставами в пользу юридических и физических лиц на основании исполнительных документов, некоторые залоговые суммы (схема 7.31).

Исполнение бюджета по ИФДБ напоминает исполнение федерального бюджета одновременно и по доходам, и по расходам. Дело в том, что ИФДБ могут иметь как положительное, так и отрицательное значение, т. е. возможны как выплаты из бюджета, так и поступления в бюджет. В зависимости от этого исполнение бюджета будет идти по правилам исполнения расходов или исполнения доходов.

Отдельные процедуры при исполнении бюджета

С исполнением бюджета связаны некоторые отдельные процедуры. Такие процедуры возникают в сфере конфликта интересов и обусловлены сложными отношениями, которые не поддаются общему правовому регулированию.

Ярким примером здесь является исполнение судебных актов о взыскании из бюджета, которое регулируется законодательством об исполнительном производстве, а также гражданским и арбитражным процессуальным законодательством. Принудительное списание средств со счетов бюджета неизбежно является вмешательством в бюджетный процесс, т. е. возникает коллизия указанных норм с бюджетным законодательством. Другой пример – деятельность казенных учреждений по оказанию платных услуг, которая является областью пересечения бюджетного и гражданского законодательства.

Наконец, еще один пример – введение временного финансового управления в

679 См. п. 20 Порядка открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденного приказом Федерального казначейства от 29 декабря 2012 г. № 24н (БНА. 2013. № 20).

публично-правовом образовании. По сути оно представляет собой внешнее управление в условиях финансовой несостоятельности публично-правового образования, что вызывает аналогию с процедурами банкротства и т. д.

Можно перечислить следующие отдельные процедуры при исполнении бюджета:

–открытие казенными и бюджетными учреждениями расчетных счетов в коммерческих банках или учреждениях Банка России на основании специальных разрешений (счета иных получателей бюджетных средств);

–учет и использование при исполнении бюджета средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц (счета для учета средств, находящихся во временном распоряжении );

–исполнение судебных решений за счет средств бюджетов бюджетной системы

(подробно регламентируется в гл. 24.1 БК РФ)680;

– введение временной финансовой администрации.

Открытие казенными и бюджетными учреждениями расчетных счетов в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях (что является нарушением принципа единства кассы) связано, во-первых, с операциями бюджетных и казенных учреждений за пределами Российской Федерации, операциями по зачету денежных обязательств, по реструктуризации долга, операциями по связанным кредитам правительств иностранных государств, банков и фирм при закупках товаров, работ и услуг в стране кредитора и, во-вторых, с открытием лицевых счетов так называемым «иным получателям бюджетных средств», которые могут использовать бюджетные средства самостоятельно через счет в учреждении Банка России или кредитной организации. Такие счета имеют исключительный характер, например, связаны с интересами государственной безопасности. Разрешение на их открытие федеральному учреждению утверждается непосредственно министром финансов РФ и направляется в соответствующий орган Федерального казначейства по месту открытия счета вышестоящего распорядителя для данного получателя средств федерального бюджета. В дальнейшем владелец счета «иного получателя бюджетных средств» в банке предоставляет в орган Федерального казначейства отчетность, которая необходима для формирования общего (сводного) кассового отчета об исполнении бюджета. Заметим, что такая процедура актуальна только в отношении казенных и бюджетных учреждений, которые по общему правилу не могут иметь счетов в банке. Автономные учреждения обладают правом открытия счетов в коммерческих банках.

Использование средств, находящихся в собственности юридических и физических лиц, осуществляется через специальные счета, открываемые органам Федерального казначейства в учреждениях Банка России и в иных кредитных учреждениях для учета средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных и казенных учреждений. Эти средства при наступлении определенных условий подлежат возврату владельцу или передаче по назначению (например, суммы залога). Публично-правовое образование не является собственником таких средств, так как они переданы лишь на временное хранение. В качестве примера можно назвать средства, поступающие органам предварительного следствия и дознания, подразделениям

Федеральной службы судебных приставов, судебные депозиты681.

Лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении открывается клиенту в органе Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета получателя средств бюджета. Каждому клиенту может быть открыт только один лицевой счет для учета операций со средствами во временном распоряжении при наличии законодательных и иных

680См. § 7 «Взыскание из бюджета» данной главы учебника.

681См. Инструкцию о порядке учета средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов Федеральной службы судебных приставов, утвержденную совместным приказом от 25 января 2008 г. Минюста России № 11 и Минфина России № 15н; Инструкцию о порядке зачисления

ивыдачи средств с текущих счетов по учету средств, поступающих во временное распоряжение органов предварительного следствия и дознания, утвержденную Минфином России 30 декабря 1997 г. № 95н и Банком России 2 октября 1997 г. № 67.

нормативных правовых актов, являющихся основанием для осуществления операций с такими средствами.

Средства, находящиеся во временном распоряжении, не должны учитываться в доходах бюджета. Остаток таких средств после завершения финансового года остается доступным для распоряжения владельцу лицевого счета.

Еще одной процедурой при исполнении бюджетов являлось существование у казенных учреждений счетов по учету средств от так называемой приносящей доход деятельности. Речь идет о внебюджетных средствах казенных учреждений, источником которых является не

бюджет, а плата за оказание услуг682.

§ 7. взыскание из бюджета

Исполнение судебных актов о взыскании из бюджета регулируется специальной главой

БК РФ и относится к исполнению бюджета683.

Применение бюджетного законодательства при наличии специального законодательства, посвященного исполнению судебных актов, является необычным решением, вызывает много вопросов. Возникают также вопросы о том, существует ли принудительный порядок исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы; допустимо ли исполнение судебных актов о взыскании с финансового органа этим же финансовым органом; почему взыскание из государственной (муниципальной) казны, которая состоит из нераспределенного публичного имущества и бюджета, приравнивается к взысканию только из бюджета и др.

Сегодня право на взыскание из казны в случае незаконных действий органов публичной власти устанавливается целым рядом законов. Прежде всего это ГК РФ684, а также БК РФ685, законодательство о безопасности 686 , НК РФ 687 , Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭс 688 и т. д. Кроме того, возмещаются убытки, понесенные вследствие правомерных

682 В настоящее время нормативные правовые акты, регламентирующие данную процедуру, утратили силу, и средства, получаемые казенными учреждениями от платных услуг, полностью перечисляются на единый счет бюджета, но учитываются обособленно. Ранее такие средства служили дополнительным источником финансирования деятельности учреждений и использовались на основании отдельной сметы, утверждаемой главным распорядителем бюджетных средств.

683Глава 24.1 БК РФ.

684Статьи 16, 1069–1071 ГК РФ.

685См. ст. 158, 239, гл. 24.1 БК РФ.

686См. ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»

687Статья 21 НК РФ.

688Статья 104 Таможенного кодекса Таможенного союза.

689См. ст. 6 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», согласно которой Правительством РФ устанавливается порядок компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами в связи с использованием их имущества для нужд обороны.

690См. ст. 61 Градостроительного кодекса РФ; ст. 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

законодательством о ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций691 и т. д.

Ранние теории об имущественной ответственности государства

Первоначально (обозримый период – с XVIII в.) зарубежное и российское законодательство не содержало положений, которые допускали бы возмещение со стороны государства убытков, причиненных незаконными действиями его должностных лиц. Однако необходимость такой компенсации осознавалась и была обоснована в ряде теорий. Существовала теория, которая выводила ответственность государства за должностное лицо из частноправовых положений ответственности за представителя. Такой подход был вызван отождествлением государства и государя, который ставил (назначал) своих доверенных лиц. С

XIX в. чиновников уже нельзя было отождествлять со слугами князя (государя)692, к тому же их назначение производилось уже не лично монархом, тем более на местном уровне, в связи с чем теория «доверителя» утратила актуальность.

Страховая теория ответственности государства (казны) за его должностное лицо перед пострадавшим, как перед застрахованным лицом, предполагала, что из фактов гражданства и уплаты налогов вытекает право компенсации в случае причинения убытков должностным

лицом государства693. Конечно, аналогии между страховым договором и ответственностью государства быть не может, так как по страховому договору права и обязанности несут обе стороны, а в рассматриваемом случае – только «застрахованное» лицо. Кроме того, имущественная ответственность государства перекладывается на всех налогоплательщиков, а не на страхователя, которым выступает государство.

Теория страхования может быть рассмотрена как интерпретация не выдерживающей критики теории рисков, согласно которой страхуются риски, связанные с деятельностью

государственных должностных лиц 694 . Возможность подобного страхования априори допускает незаконные действия органов власти как обычную норму поведения, фактически дает на них санкцию.

Виды возмещаемого вреда

Убытки за вред, причиненный государством, с самого начала подразделялись на убытки от виновных действий должностных лиц и убытки, причиненные правомерными действиями.

Виновные действия должностных лиц разделялись на действия при исполнении должностных обязанностей и действия, не связанные с должностными обязанностями. Различалась последовательность ответственности государства: или субсидиарная, которая следует после обращения взыскания к должностному лицу (в случае его виновных действий), или прямая, когда взыскание обращается сначала к государству, а лишь затем, в порядке регресса со

стороны государства, к должностному лицу (современная конструкция)695.

691 См. ст. 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

692 См.: Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование. СПб., 1905. C. 185–188.

693См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч. C. 190–193.

694См.: Алексеев П.И. Отдельный оттиск из журнала «Юридический вестник». М., 1914.

695См. подробнее: Комягин Д.Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок…; Он же. Иски к Российской Федерации в порядке субсидиарной ответственности (на примере учреждений Минобороны России) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008. № 6. C. 3-11.

Сегодня судебные акты о взыскании из бюджетов естественным образом делятся на судебные акты, возникающие из споров, связанных с договорными отношениями, и судебные акты, возникающие из споров, связанных с властной деятельностью публично-правового образования (его должностных лиц). Данная дихотомия обозначена издавна. Например, в цитировавшемся труде Н.И. Лазаревского уже в оглавлении выделена имущественная ответственность за неправильные действия должностных лиц как «представителей казны по ея имуществам» и как органов публичной власти, или, иначе говоря, «в области обязательственных отношений» и «в области отношений публично-правовых». На общепринятый способ разделения результатов административной деятельности на «властные акты» (лежащие в сфере публичного права) и все иные, которые регулируются частным правом,

указывали и другие исследователи696.

С точки зрения исполнения судебных актов за счет бюджета сегодня можно выделить, исходя из характера задолженности, три вида судебных актов:

–судебные акты о возмещении убытков от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц;

–судебные акты о взыскании сумм, связанных с денежными обязательствами по государственным и муниципальным контрактам (договорам);

–судебные акты о взыскании сумм по обязательствам из государственного долга (схема

7.32).

Разница между указанными видами судебных актов заключается, во-первых, в природе возникновения задолженности. Это могут быть обязательства из причинения вреда

(внедоговорной вред), обязательства, связанные с неисполнением договорных обязательств, и, наконец, связанные с неисполнением обязательств из публичного кредита

(государственного долга).

Во-вторых, различаются возможности планирования соответствующих выплат. В случае деликтной задолженности планирование выплат не представляется возможным, в остальных случаях объем неисполненных обязательств известен задолго до вынесения судебного решения.

В-третьих, различен состав участников процедуры. При взыскании убытков из причинения вреда от незаконных действий (взыскание из казны) таким участником в силу прямого указания ст. 1071 ГК РФ должен быть финансовый орган публично-правового образования и орган власти, действиями которого нанесен ущерб. В случае договорной задолженности участником должно быть учреждение, не исполнившее обязательство, и его главный распорядитель бюджетных средств. В случае обязательств из государственного долга предполагается участие органа власти, выступающего эмитентом ценных бумаг либо иных долговых инструментов.

Начиная с 2010 г. появились также судебные акты о взыскании компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в

разумный срок , для которых установлены некоторые особенности их исполнения697.

Субъект ответственности

Далее, разбирая тему имущественной ответственности государства и муниципальных образований (государственной и муниципальной казны), следует обозначить еще несколько важных моментов. Это определение лица, которое представляет интересы казны (интересы публично-правового образования) в судебном процессе и при исполнении судебного акта; соотношение понятий вреда и убытков от действий органов публичной власти; вопрос вины при взыскании убытков с государства.

Государственная или муниципальная казна, являясь имуществом, не может выступать в

696См.: Алексеев П.И. Указ. соч.

697Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство

вразумный срок или права на исполнение судебного акта в разум ный срок».

качестве ответчика в суде или должника по исполнительному документу.

Не являются ответчиками и должностные лица, действиями которых был причинен вред. В постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах

применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» 698 отмечается, что при удовлетворении исков, предъявленных в соответствии со ст. 16, 1069 ГК РФ, в резолютивной части решения суда должно указываться о взыскании денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ГК РФ, и в данном случае действует общее правило о том, что публично-правовое образование отвечает всем принадлежащим ему имуществом, составляющим казну. Иначе говоря, под казной ВАС РФ подразумевает

имущество, а под ответчиком – публично-правовое образование699, что прямо следует из ГК РФ.

Заметим, что, если муниципальное образование или субъект РФ окажутся не в состоянии ответить по своим долгам, за них в конечном счете понесет ответственность непосредственно государство, т. е. Российская Федерация. В частности, КС РФ неоднократно высказывался о том, что бюджет муниципального образования не существует изолированно, а бюджетная самостоятельность реализуется им «во взаимосвязи с конституционными принципами функционирования бюджетной системы Российской Федерации как единой системы, имеющей своим предназначением эффективное распределение и перераспределение финансовых ресурсов, посредством которого происходит финансовое обеспечение функций, возложенных на каждый из уровней публичной власти в Российской Федерации» и «недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществления бюджетного регулирования

в целях сбалансирования соответствующих бюджетов»700.

Можно добавить, что регулирование доходов муниципальных образований осуществляется федеральным законодательством, которым исчерпывающе разграничены расходные полномочия. По сути, с точки зрения бюджетных правоотношений местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление, несмотря на то что Конституция Российской Федерации разделяет государственную и местную власть.

Как упоминалось выше, интересы публично-правового образовании в суде представляют

уполномоченные государственные органы и органы местной администрации701. Согласно ст. 1071 ГК РФ в случае возмещения вреда за счет казны от ее имени выступает соответствующий финансовый орган.

698Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

699То есть Российская Федерация, субъекты РФ или муниципальные образования.

700См., например: Определение КС РФ от 13 июня 2006 г. № 194-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абзаца второго пункта 5 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации»; постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия».

701В соответствии с БК РФ это может быть также любой главный распорядитель бюджетных средств. Ситуация масштабных судебных взысканий из бюджета имела место в переходный постсоветский период. До

принятия ГК РФ действовал Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-I «О собственности в РСФСР», в п. 3 ст. 30 которого была установлена декларативная норма о том, что ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещается государством по решению суда. Понесенные при этом государством расходы должны были взыскиваться им с виновного в судебном порядке.

Основания для взыскания из казны. вина

Очевидно, что при возмещении из казны вреда, причиненного правомерными действиями органов публичной власти, вопрос о вине не рассматривается. При рассмотрении вопроса возмещения из казны ущерба от незаконных действий, по сложившейся практике, вина должностного лица во внимание не принимается, а разбирается трехчастный юридический состав, который складывается, во-первых, из факта незаконных действий (бездействия) или издания незаконного акта, во-вторых, из наличия убытков, причиненных пострадавшему лицу, и, в-третьих, из наличия причинно-следственной связи между причиненными убытками и незаконными действиями (бездействием) или актами публичной власти. Отсутствие постановки вопроса о вине говорит о том, что не имеет значения, действовало ли должностное лицо, причинившее ущерб, во исполнение должностных обязанностей или нет. Имеет значение использование властных полномочий. В том случае, если власть не применялась, будет отсутствовать причинно-следственная связь между убытками и действиями должностного лица.

Правовым основанием для принятия судебных решений о возмещении убытков являются нормы ГК РФ, согласно которым убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Статья 1069 ГК РФ говорит о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, и конкретизирует, что этот вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Ясного указания о том, совпадают ли понятия убытков от незаконных действий органов государственной власти и вреда, причиненного незаконными действиями, законодательство не содержит, но, исходя из правоприменительной и судебной практики, можно сделать вывод, что и в понятие убытков, и в понятие вреда вкладывается одинаковое содержание. Можно предположить, что в ГК РФ речь идет об убытках из причинения вреда, или о восстановлении нарушенного права посредством получения компенсации в денежной или иной форме. Убытки могут включать в себя не только реальный ущерб, но и, например, упущенную выгоду и судебные расходы, в том числе на оплату услуг представителя (адвоката).

Частным случаем вреда, указанного в ст. 1069 ГК РФ, является вред, причиненный в результате «незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности». Такой вред также возмещается за счет казны независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Исполнение судебных актов о взыскании из казны: история вопроса

Очень быстро судами были вынесены решения о возмещении государством ущерба на сумму, превышающую возможности бюджета. Позже действие ст. 30 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» было приостановлено законами о федеральном бюджете на соответствующие годы, а с вступлением в силу ГК РФ закон и вовсе утратил силу.

Вто же время согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г.

№1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» 702 вступившие в законную силу

постановления судов являются обязательными для всех без исключения органов

702 Статья 6.