!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Комягин Бюджетное право 2017

Можно сказать, что Федеральное казначейство само по себе представляет платежную систему для участников бюджетных правоотношений. Все администраторы средств федерального бюджета (по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита бюджета) для осуществления своих полномочий в бюджетном процессе открывают лицевые счета в Федеральном казначействе и его территориальных органах (управлениях и отделениях), которые созданы по субъектам РФ, городам, районам и районам в городах. Лицевые счета бывают различных видов, порядок их открытия и обслуживания устанавливается Федеральным казначейством.

Федеральное казначейство производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений с учетом возвратов (зачетов, уточнений) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета; устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения всех бюджетов; осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Минфин России информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета; составляет бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Минфин России; составляет и представляет в Минфин России отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов и др.

Полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации явились предметом

рассмотрения Конституционного Суда РФ 631 . КС РФ установил, что оспариваемые законоположения не ограничивают право субъекта РФ самостоятельно исполнять свой бюджет и самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью – средствами бюджета субъекта РФ, поскольку проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта РФ и кассовым выплатам из него осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений.

Федеральное казначейство осуществляет, помимо прочих, необычные полномочия,

связанные с управлением остатком на едином счете бюджета, которые заключаются в размещении временно свободных средств бюджета на финансовых рынках, в депозитах, в

ценных бумагах, иных активах 632 . Кроме того, в рамках управления остатком средств на едином счете Федеральное казначейство осуществляет предоставление бюджетных кредитов и сделки прямого РЕПО. Перечень инструментов, которые используются для указанной деятельности, постоянно расширяется.

Главной целью управления остатком на едином счете бюджета является обеспечение сохранности средств бюджета, с тем чтобы в соответствии с кассовым планом исполнения бюджета либо по решению уполномоченного органа в нужный момент предоставить необходимый кассовый ресурс. Сопутствующим главной цели является получение прибыли, которая зачисляется в бюджет как источник его финансирования. В странах Западной Европы (Франция, Германия) сходные функции выполняют специализированные агентства при правительствах этих стран, имеющие организационную самостоятельность.

631 Постановление КС РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений частей 4, 5 и 6 статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

632 Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2011 г. № 1121 «О порядке размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах».

Центральный банк российской федерации

Центральный банк Российской Федерации (Банк России) обладает в бюджетном процессе следующими полномочиями: разрабатывает и представляет совместно с Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, которые используются при составлении и утверждении бюджетов, осуществляет кассовое обслуживание счетов бюджетов, которые открывает в учреждениях ЦБ РФ Федеральное казначейство (схема 7.9). Кроме того, Банк России совместно с Федеральным казначейством устанавливает порядок ведения государственной

информационной системы о государственных и муниципальных платежах633.

ЦБ РФ отнесен к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне, но его полномочия действуют и в отношении всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Счета для учета бюджетных средств открываются органами Федерального казначейства или иными уполномоченными органами в учреждениях Банка России на основании договора банковского счета. Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов.

Средства федерального бюджета и средства государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке России, который осуществляет операции с ними, а также со средствами бюджетов субъектов РФ и средствами местных бюджетов без взимания комиссионного вознаграждения. Так же безвозмездно Банк России осуществляет функции генерального агента

по обслуживанию государственного внутреннего долга634.

Уполномоченные кредитные организации

Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета,

привлекаются в бюджетный процесс на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов. Кроме того, кредитные организации привлекаются в тех случаях, когда невозможно обеспечить обслуживание счета бюджета или отдельных банковских операций в учреждении Банка России (например, при отсутствии такого учреждения на удаленных территориях, а также для получения денежной наличности). К услугам уполномоченных банков и кредитных организаций прибегают в случае размещения временно свободных остатков средств бюджета на банковских депозитах. Например, такая возможность предусмотрена для Фонда национального благосостояния. Еще одним полномочием, которое может быть возложено на кредитную организацию в бюджетном процессе, являются функции агента Правительства России по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации.

В качестве агентов должны выбираться кредитные учреждения, отвечающие признакам надежности и экономической устойчивости635.

Органы финансового контроля

633 Статьи 155, 166.1, 192 БК РФ; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

634Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

635Некоторые требования, предъявляемые к кредитным организациям при привлечении их к работе по обслуживанию счетов бюджета, определены Правилами размещения средств федерального бюджета на банковских депозитах, утвержденными постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2011 г. № 1121.

Законодательство не содержит определения государственного финансового контроля. В науке финансового права под финансовым контролем понимают осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности.

Фактически на сегодняшний день понятие государственного (муниципального) контроля совпадает с понятием финансового контроля. Бюджетный контроль, т. е. финансовый контроль, осуществляемый в ходе бюджетного процесса, включает контроль за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного и муниципального внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. К органам государственного (муниципального) финансового контроля относят органы, специально созданные для осуществления контрольных функций. В то же время, помимо вышеуказанных, контрольными полномочиями в бюджетной сфере (полномочиями по финансовому контролю) обладают ГРБС, главные администраторы доходов и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета, Федеральное казначейство, Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации, для которых контрольная функция не является основной.

БК РФ относит к органам государственного и муниципального финансового контроля всех профессиональных участников бюджетного процесса, созданных специально для осуществления внешнего финансового контроля как основной функции. В частности, это Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, которые создаются представительными органами власти в соответствии с федеральными законами от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и осуществляют все виды внешнего контроля (предварительный и последующий). Органами финансового контроля согласно БК РФ являются также контрольные органы исполнительной власти субъектов РФ и местных администраций, которые осуществляют внешний последующий контроль.

Органы государственного финансового контроля подразделяются на органы внешнего и внутреннего финансового контроля, в зависимости от того, какую ветвь власти представляет тот или иной контрольный орган. К органам внешнего контроля относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы законодательных органов власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований. Органы внутреннего финансового контроля – это органы государственного (муниципального) финансового контроля исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, Федеральное казначейство.

Все эти органы осуществляют предварительный финансовый контроль (до платежа, а также экспертизу проектов бюджетов) и последующий финансовый контроль (после платежа, а также внешнюю проверку отчетов об исполнении бюджетов, проверку законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы бюджета), проводят анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе. Рассмотрим их полномочия по отдельности.

Счетная палата российской федерации

Счетная палата Российской Федерации осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Ее функции включают: организацию и проведение оперативного

контроля исполнения федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок отдельных разделов и статей бюджетов, экспертизу проектов бюджетов, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление в Совет Федерации и Государственную Думу заключений по исполнению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации (схема 7.10).

Региональные и муниципальные контрольные органы

Такими органами являются специализированные контрольные органы исполнительной власти, а также финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Они контролируют правомерное, целевое и эффективное совершение операций получателями и распорядителями средств соответствующего бюджета; соблюдение получателями средств бюджетных кредитов, инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий их получения, использования и возврата. Финансовые органы реализуют свои контрольные полномочия в ходе подготовки отчета об исполнении бюджета, проверяя и подводя итог исполнению бюджета его участниками.

Контрольно-счетные органы субъектов российской федерации и муниципальных образований

Данные органы по отношению к соответствующим бюджетам имеют полномочия, аналогичные полномочиям Счетной палаты РФ. В частности, контрольно-счетные органы осуществляют контроль за исполнением бюджета и соответствующего бюджета территориального государственного внебюджетного фонда; экспертизу проектов законов о бюджетах; внешнюю проверку годовых отчетов об исполнении бюджетов; контроль за законностью, результативностью, эффективностью и экономностью использования средств бюджетов; контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом; контроль за законностью, результативностью, экономностью и эффективностью предоставления межбюджетных трансфертов. Некоторые полномочия контрольно-счетных органов можно выделить в группу полномочий по аудиту: оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов, законности предоставления государственных гарантий и поручительств, иных обеспечений исполнения обязательств по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; финансово-экономическая экспертиза проектов нормативных правовых актов в части установления расходных обязательств соответствующего бюджета: анализ бюджетного процесса и подготовка предложений по его совершенствованию (схема 7.11).

Администраторы бюджетных средств

Администраторы бюджетных средств – общее название для всех участников бюджетного процесса, обладающих полномочиями по принятию решений о зачислении, перечислении, распределении, списании бюджетных средств, т. е. обладающих распорядительными полномочиями. К администраторам бюджетных средств относятся главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств (при исполнении бюджета по расходам), главные администраторы и администраторы доходов бюджета (при исполнении бюджета по доходам), главные администраторы и администраторы источников дефицита бюджета (при исполнении бюджета по источникам финансирования его дефицита).

Администраторы бюджетных средств, как правило, обладают распорядительными и контрольными полномочиями в бюджетном процессе. Главные администраторы бюджетных средств в пределах своей компетенции обладают также отдельными нормотворческими полномочиями, детально регламентируя для подведомственных учреждений процедуру формирования бюджетных проектировок и бюджетной отчетности.

Главный распорядитель бюджетных средств

Главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств (ГРБС) – орган государственной власти (государственный орган), управления государственным внебюджетным фондом, местного самоуправления, местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Полномочия ГРБС являются распорядительными и реализуются при исполнении бюджетов по расходам. Фактически у ГРБС имеются все полномочия, которые возможны при осуществлении расходов бюджета, за исключением кассовых. Полномочия распорядителей бюджетных средств (РБС) по сравнению с полномочиями ГРБС более узкие, в связи с тем что РБС подведомственны ГРБС, не имеют права взаимодействовать с финансовым органом при планировании бюджета и подготовке отчета о его исполнении, подотчетны и подконтрольны ГРБС.

ГРБС обеспечивают результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ими бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (т. е. обладают некоторыми контрольными полномочиями); формируют перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств; ведут реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований; осуществляют планирование соответствующих расходов бюджета, составляют обоснования бюджетных ассигнований. ГРБС составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняют соответствующую часть бюджета; вносят предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; вносят предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи; определяют порядок утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений (схема 7.12).

Ведомственная структура расходов бюджета, в которой содержится перечень ГРБС,

ежегодно утверждается в качестве приложения к закону о бюджете 636 . Каждому ГРБС федерального бюджета присвоен трехзначный код, который является номером соответствующей главы расходов в сводной бюджетной росписи и составляет первые три цифры в классификациях доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. Если ГРБС является также главным администратором доходов бюджета или главным администратором источников финансирования дефицита бюджета, присвоенный ему номер не меняется. Аналогичный порядок существует для ГРБС других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральным казначейством ведется сводный учет ГРБС, РБС и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета637.

636См., например: приложение 6 к Федеральному закону от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», приложение 7 к Федеральному закону от 14 декабря 2015 г. № 359 «О федеральном бюджете на 2016 год».

637Порядок ведения реестра участников бюджетного процесса и юридических лиц, не являющихся

двумя службами – ФНС России и ФТС России, однако большинство ГРБС выступает одновременно и в качестве главных администраторов по тому или иному виду доходов. Например, Генеральная прокуратура РФ администрирует поступления от применения такой меры уголовной ответственности, как конфискация в бюджет денежных средств, Федеральное казначейство администрирует невыясненные поступления в бюджет, Минкультуры России – государственную пошлину за право вывоза культурных ценностей и т. д.

Администратор доходов

Администратор доходов бюджета – орган государственной власти или местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством: контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты доходов; их начисление и учет; взыскание задолженности; принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.

Администраторы доходов формируют и представляют главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления его полномочий.

Главные администраторы, как и администраторы доходов бюджетов, обладают распорядительными полномочиями в бюджетном процессе, кроме того, они осуществляют начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляют взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; принимают решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы; принимают решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Администраторы доходов бюджета с полномочиями главного администратора могут осуществлять отдельные бюджетные полномочия главного администратора доходов, в ведении которого они находятся.

Главный администратор и администратор источников финансирования дефицита бюджета

Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета –

определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета (схема 7.14).

Перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета с указанием закрепленных за ними источников финансирования можно увидеть в приложении к

ежегодному закону о бюджете640.

640 См.: приложение 5 к Федеральному закону от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», приложение 6 к Федеральному закону от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год».

Получатель бюджетных средств – это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении ГРБС (РБС) казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств.

Полномочия получателя бюджетных средств относятся к распорядительным, но в отличие от ГРБС и РБС получатель бюджетных средств не распределяет бюджетные ассигнования, а принимает денежные обязательства в пределах доведенных до него вышестоящим РБС или ГРБС лимитов бюджетных обязательств посредством заключения государственных контрактов в соответствии с законодательством о закупках для государственных (муниципальных) нужд. Получатель бюджетных средств после исполнения обязательств по контракту принимает решение об оплате посредством направления соответствующей кассовой заявки в орган Федерального казначейства по месту открытия ему лицевого счета.

государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета.

Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета планируют (прогнозируют) поступления и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета; контролируют полноту и обеспечивают своевременность поступлений в бюджет и выплат из бюджета, источников финансирования его дефицита; формируют и представляют бюджетную отчетность.

Выделяются главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицита бюджета, осуществляющие операции с источниками внутреннего финансирования дефицита бюджета и операции с источниками внешнего финансирования дефицита бюджета.

Администратор источников финансирования дефицита бюджета с полномочиями главного администратора осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, в ведении которого он находится.

Получатель бюджетных средств

Получатели бюджетных средств, кроме принятия и оплаты бюджетных обязательств, составляют и исполняют бюджетную смету; обеспечивают результативность, целевой характер использования предусмотренных им бюджетных ассигнований; вносят ГРБС и РБС предложения по изменению бюджетной росписи; ведут бюджетный учет; формируют и представляют бюджетную отчетность получателя бюджетных средств.

Признаком получателя бюджетных средств является открытый ему лицевой счет получателя бюджетных средств в территориальном органе Федерального казначейства, а также внесение его в сводный реестр ГРБС, РБС, главных администраторов и администраторов доходов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита бюджета. Получателями бюджетных средств не всегда являются казенные учреждения, это могут быть, например, воинские части, не наделенные правами юридического лица, иные территориально удаленные обособленные или структурные подразделения органов государственной власти.

В бюджетном процессе известен также иной получатель бюджетных средств641 . Это получатель бюджетных средств, осуществляющий операции с бюджетными средствами (в том числе в иностранной валюте) на счете, открытом ему в учреждении Банка России или кредитной организации, а также казенное учреждение, находящееся за пределами Российской Федерации и получающее бюджетные средства от главного распорядителя бюджетных средств в иностранной валюте.

Существуют такие получатели бюджетных средств федерального бюджета, которые имеют право в соответствии с бюджетным законодательством и другими нормативными правовыми актами осуществлять операции со средствами, поступающими во временное распоряжение (получатель средств федерального бюджета, осуществляющий операции со

средствами во временном распоряжении)642. Средства временного распоряжения не находятся в собственности публично-правового образования, в связи с чем Федеральным казначейством для их учета открываются отдельные лицевые счета.

641См.: Порядок открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утвержденный приказом Федерального казначейства от 29 декабря 2012 г. № 24н // БНА. 2013. № 20.

642Это, например, средства, взыскиваемые Федеральной службой судебных приставов; средства, внесенные на депозит суда; средства, изъятые в ходе дознания и предварительного следствия; и т. д.

Казенные, бюджетные и автономные учреждения

Эти три вида государственных и муниципальных учреждений имеют разный бюджетно-правовой статус, который отличается объемом полномочий и степенью подконтрольности в бюджетном процессе. Названные виды государственных и муниципальных учреждений появились в результате реформы, основные положения которой отразились в Федеральном законе от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (схема 7.15).

Бюджетное законодательство регулирует полномочия казенных учреждений в

бюджетном процессе643. Казенные учреждения согласно ГК РФ644 являются одним из видов государственных и муниципальных учреждений. Большинство участников бюджетного процесса имеют статус государственных или муниципальных учреждений. Как правило, получатели бюджетных средств являются казенными учреждениями. Исключение составляют обособленные подразделения (филиалы и представительства) учреждений, которые могут выступать самостоятельными получателями бюджетных средств. Некоторые органы власти вовсе не имеют статуса юридического лица (Президент РФ, Правительство РФ и др.). Прочие участники бюджетного процесса выступают в форме автономных, бюджетных или казенных учреждений (схема 7.16).

Казенное учреждение представляет собой тип государственных и муниципальных учреждений, который существовал первоначально, до вышеуказанной реформы (тогда он назывался «бюджетное учреждение»), и может быть охарактеризован как мельчайшая единица государственного или муниципального управления, теснейшим образом связанная с

учредителем 645 . Публично-правовое образование несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения, которое использует свои средства через лицевые счета, открытые в соответствующем органе Федерального казначейства. Казенное учреждение не вправе распоряжаться переданным ему имуществом; оно получает бюджетные средства на основании утвержденной бюджетной сметы; его основная деятельность (в отличие от автономного и бюджетного учреждений) финансируется за счет бюджета, а полученные им доходы от оказания платных услуг и иной деятельности зачисляются в бюджет. Казенное учреждение заключает контракты от имени публично-правового образования в соответствии с законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Бюджетные учреждения, в отличие от автономных учреждений, не наделены правом открытия банковских счетов и осуществляют свою деятельность с использованием лицевых счетов, открытых им в органах Федерального казначейства. Статус бюджетных учреждений регулируется уже не бюджетным законодательством, а ГК РФ и Федеральным законом «О

некоммерческих организациях» 646 . Жесткий предварительный контроль за расходными операциями бюджетных учреждений (в отличие от казенных учреждений) отсутствует, они могут маневрировать своими расходами в пределах общего остатка средств на лицевом счете.

Бюджетное учреждение вправе распоряжаться переданным ему имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником. Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, за исключением недвижимого имущества, а также особо ценного движимого имущества. Бюджетные средства передаются бюджетному учреждению в форме субсидий в

643Статьи 6, 70, 161 БК РФ.

644Статья 123.22 ГК РФ.

645Статья 123.22 ГК РФ, ст. 6, 70, 161 БК РФ.

646Статья 123.22 ГК РФ, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

соответствии с заданиями учредителя. Заключение бюджетным учреждением контрактов осуществляется от своего имени, но по правилам, установленным законодательством о государственных и муниципальных закупках.

Автономные учреждения обладают наибольшей свободой среди всех типов публичных учреждений и действуют на основании специального закона, который наделяет их правом открытия счетов в коммерческих банках, правом самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности и самостоятельного распоряжения имуществом, за исключением недвижимого

имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником 647 . Публично-правовое образование не несет субсидиарной ответственности по обязательствам созданного им автономного учреждения, которое отвечает всем своим имуществом, также за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником. Бюджетные средства автономное учреждение может получать на основании государственного задания учредителя (публично-правового образования) в форме субсидий. На заключение автономным учреждением контрактов не распространяется действие законодательства о государственных и муниципальных закупках.

Существует проблема, вытекающая из отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономных и бюджетных учреждений. При отсутствии имущества, достаточного для удовлетворения всех требований, обычный должник может быть подвергнут процедуре банкротства, что исключается для государственных и муниципальных учреждений, которые ликвидируются по решению учредителя. Другой проблемой является коллизия, связанная с особенностями статуса имущества автономного и бюджетного учреждений, которое находится у них на праве оперативного управления. В то же время автономное и бюджетное учреждения могут самостоятельно, без согласия и уведомления собственника, распоряжаться имуществом, приобретенным за счет внебюджетных источников, что противоречит понятию оперативного управления имуществом.

Еще одним аспектом, связанным с бюджетно-правовым статусом государственных и муниципальных учреждений, является то обстоятельство, что с точки зрения практики Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) при решении вопроса об отнесении юридического лица к государственным или частным лицам организационно-правовая форма не имеет значения. Данный вопрос решается ЕСПЧ в связи рассмотрением жалоб на действия публичных компаний, за которые государство несет ответственность. Определение публичного или частного статуса организации осуществляется ЕСПЧ на основании комплексного исследования, которое включает, например, степень зависимости от органов публичной власти, порядок назначения руководящего органа, сведения о собственнике имущества компании, осуществление публичных функций. При таком комплексном подходе существует практика, когда на государство возлагается ответственность, например, за действия акционерных обществ с публичным участием или за действия организаций коммунального хозяйства.

§ 4. стадия составления проекта бюджета

Стадия составления проекта бюджета – первая по счету стадия бюджетного процесса, в ходе которой исчисляются и планируются доходы, расходы и поступления из источников финансирования бюджета, составляется их баланс и проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период. Для субъектов РФ и муниципальных образований возможно составление бюджета только на текущий год, но в рамках среднесрочного финансового плана.

Основы составления проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации определяются БК РФ, а порядок их составления устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ, местными администрациями и их финансовыми органами. Составление проектов бюджетов

647 Статья 123.22 ГК РФ, Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».