7. Источники правового регулирования финансового контроля.

Статья Долинская В. В. Источники правового регулирования финансового контроля (на лекции ничего нет, в учебнике Овчаровой тоже)

Важный вопрос, так как:

1. Финансовый контроль — явление межотраслевое как «неотъемлемая часть системы регулирования». Основы этого института обнаруживаются в разных отраслях как публичного (н-р, бюджетное право), так и частного (н-р, корпоративные право), в различных отраслях законодательства

2. Плюрализм источников правового регулирования, субъектов и объектов финансового контроля требует четкой иерархии норм права, которыми руководствуются участники соответствующих отношений, в том числе для решения вопросов о соотношении, с одной стороны, систематичности финансового контроля и, с другой стороны, охраны интересов участников гражданского оборота от чрезмерных проверок их деятельности, о компетенции контролирующих субъектов, об ответственности за правонарушения.

3. Россия как активный участник международных, в т. ч. внешнеэкономических, отношений, член Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕФРОСАИ) и Азиатской организации высших органов финансового контроля (АЗОСАИ) должна иметь сопоставимую с зарубежными системами и отвечающую требованиям международного сообщества систему финансового контроля, что определяется, в первую очередь, по источникам его правового регулирования.

ИСТОЧНИКИ

В самом общем виде систему источников правового регулирования финансового контроля можно представить следующим образом:

1) нормы международного права и международные договоры РФ;

2) Конституция РФ и ФКЗ;

3) Законодательство РФ

(а) кодифицированное,

б) ФЗ, принятые в соответствии с кодексами,

в) иные ФЗ по смежным вопросам);

4) законодательство субъектов РФ;

5) иные правовые акты (ведомственные);

6) муниципальные правовые акты;

7) локальные правовые акты

(а) акты объединений организаций, решения их высшего органа (собрания), распространяющиеся на участников этих объединений,

(б) акты юридических лиц.

При этом: ДОПОЛНИТЕЛЬНО

• отраслевые различия присутствуют фактически в каждой группе источников. Например, НК РФ говорит только о международных договорах по вопросам налогообложения (ст. 7). В свою очередь п. 1 ст. 7 ГК РФ указывает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью правовой системы РФ.

НК различает зак-во о налогах и сборах (сам кодекс + принятые в соотв с ним ФЗ о налогах и сборах) Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ (ст. 1.1. КоАП РФ). ГК РФ в понятие «законодательство» включает только себя и принятые в соответствии с ним иные федеральные законы, регулирующие гражданско-правовые отношения (ст. 3).

• различно значение разных групп источников для видов и форм финансового контроля. Например, правовой базой внутрихозяйственного финансового контроля (т.е. финансового контроля в организациях) является ФЗ от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете». Такая разновидность финансового контроля как независимый контроль, осуществляемый аудиторскими организациями и аудиторами, основан на ФЗ от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»5 и Постановлении Правительства 2002 г №696 «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности». Общественный финансовый контроль основан на положениях Конституции РФ (ст. 24, 32 и др.)2, а также ФЗ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».

финансовый контроль включает в себя три группы элементов: нормативно-правой; организационно-структурный и функциональный.

Каждая группа источников входит в нормативно-правовой элемент, но только кодексы содержат нормы о системе этого элемента, об отношениях, на которые он распространяется, о действии норм права во времени, пространстве и по кругу лиц.

Проблему сейчас представляет организационно-структурный элемент. Он намечен в некоторых нормах международного права. Так, из ст. 5 Лимской декларации руководящих принципов контроля следует, что высший контрольный орган должен быть государственным органом. В п. 2 с. 3 этого документа предусмотрены функциональная и организационная независимость внутренней контрольной службы внутри соответствующей организации и ее подчинение руководителю организации, внутри которой она создана. + В Лимской декларации обозначены: обязанность «закладывать» в Конституции страны учреждение высшего контрольного органа и необходимую степень его независимости, издание специального закона (п. 3 ст. 5), независимость членов высшего контрольного органа (п. 2 ст. 6, ст. 8), процедуру их отзыва (п. 2 ст. 6), положения о взаимоотношении между высшим контрольным органом и парламентом (ст. 8) и др.

Конституция РФ. предусмотрены: образование Советом Федерации и Государственной Думой Счетной палаты РФ (п. 5 ст. 101); указание на ее основные контрольные полномочия — для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (п. 5 ст. 101); некоторые положения о взаимоотношении между Счетной палатой РФ и парламентом РФ: к ведению Совета Федерации ФС РФ относится назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной па- латы РФ и половины состава ее аудиторов (пп.»и» п. 1 ст. 102), к ведению Государственной Думы ФС РФ относится назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов (пп.»д» п. 1 ст. 103).

Во многих странах есть закон о ФК, считается, что у нас это ФЗ от 5 апреля 2013 г. No41-ФЗ «О Счетной палате РФ». Согласно п. 1 ст. 2 этого закона, Счетная палата РФ является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым в порядке, установленном этим законом, и подотчетным Федеральному Собранию.

Но иные нормативные акты, а именно — федеральные законы, в первую очередь, кодифицированные, называют и других участников финансового контроля: контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований (п. 2 ст. 265 БК РФ); Федеральное казначейство (ст. 269.1 БК РФ; органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся со- ответственно органами (должностными лицами) исполнитель- ной власти субъектов РФ, местных администраций (п. 3 ст. 265 БК РФ); финансовые органы субъектов РФ (муниципальных образований) (п. 3 ст. 265 БК РФ); Федеральная таможенная служба; Федеральная налоговая служба; Федеральная антимонопольная служба; Центральный банк РФ; Генеральная прокуратура РФ и др. Их правовой статус и функционал устанавливаются как законами, так и подзаконными актами (н-р, административные регламенты).

Функциональный элемент наряду с подзаконными актами содержат не просто законы, но даже кодексы (БК РФ, НК РФ). Представляется, что, следуя логике Лимской декларации руководящих принципов контроля, в законах (во всяком случае, основном — Конституции) и кодифицированных актах целесообразно закреплять принципы финансового контроля (предположим, общие — в Основ- ном законе и дополнительно с учетом специфики вида контроля и/ или сферы деятельности, содержащей объекты контроля — в кодексах), а функциональный элемент, процедуру, регламент деятельности — в иных правовых (подзаконных) актах.

На сегодняшний день принципы финансового контроля скорее выводятся методом толкования из текста ст. 8, 15, 32, 71 Конституции РФ.

В БК РФ отсутствует единство принципов для различных органов финансового контроля. Относительно четко сформулированы принципы внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой РФ: законность, эффективность, объективность, независимость, открытость и гласность (ст. 4 ФЗ «О Счетной палате РФ»).

В случае с большинством других органов, осуществляющих функции финансового контроля, принципы их деятельности либо не определены, либо скорее носят характер этических, чем соотносятся с профессиональными стандартами финансового контроля.

В целом Россия приняла и частично адаптировала международные стандарты в рамках Лимской декларации руководящих принципов контроля, с другой стороны — многие требования декларации не соблюдены (в первую очередь в том, что касается Конституции РФ); фактически многие органы финансового контроля не являются независимыми от парламента и Правительства РФ; плюрализм источников правового регулирования финансового контроля при отсутствии четкого предмета регулирования ведет к смешению, дублированию в ряде случаев функций органов контроля, нарушению алгоритма контроля и адекватного реагирования на его результат (вопросы ответственности).

+ дополнение из статьи Л. М. ФAЙЗРАХМАНОВА ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Сейчас нет общего понятия фин контроля на законодательном уровни, при этом отдельные виды гос фин контроля закреплены в ряде законодательных актов. Так, в ст. 82 Налогового кодекса РФ раскрывается понятие налогового контроля. В ст. 22 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» содержит понятие валютного контроля. + БК РФ!!!!