5.7. Правовое и нормативное регулирование качества окружающей среды

Проблемы обеспечения экологического благополучия в Российской Федерации, являясь одними из наиболее важных, заставляют государство продолжать и совершенствовать работу в области рационализации природопользования и охраны окружающей среды. Одним из основных направлений этой деятельности является дальнейшее развитие экологического права.

Экологическое право как отрасль права представляет собой систему правовых норм, регулирующих экологические общественные отношения в целях достижения гармоничных отношений между обществом и природой, при которых наиболее полное удовлетворение общественных потребностей в природных ресурсах и иных видах природопользования сопровождается сохранением (улучшением) природных условий и окружающей среды.

Предмет экологического права - это складывающиеся в сфере дейс­твия эколого-правовых норм исторически обусловленные экологические отношения, которые возникают между гражданами и организациями при обязательном участии государства по поводу сохранения, улучшения, вос­становления, рационального и эффективного использования природных объектов и ресурсов в целях сохранения и улучшения окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений.

Среди принципов, относящихся к общей части экологического права, выделяются следующие принципы:

• собственности как неотъемлемого достояния населения, проживающего на данной территории, наряду с иными формами собственности, закрепленными в законодательстве Российской Федерации;

• общегосударственного управления природопользованием и охраной окружающей среды;

• строго целевого использования природных объектов и компонентов окружающей среды;

рационального и эффективного использования природных ресурсов и объектов;

приоритета охранительных мероприятий в использовании природных ресурсов и объектов;

• комплексного подхода при использовании природных ресурсов и объектов и охране окружающей среды;

• устойчивости природопользования;

• платности природопользования.

Среди принципов, относящихся к особенной части экологического права, выделяются следующие:

• приоритетности земель сельскохозяйственного назначения;

• приоритетности вод питьевого и бытового назначения;

• приоритетности использования недр для разработки полезных ископаемых;

• приоритетности условий существования животных в состоянии естественной свободы;

• приоритетности лесов защитного значения и др.

Содержание отношений в области природопользования и охраны окружающей среды определяется нормами права. Для закона характерны, прежде всего:

• запретительные нормы, содержащие запрет на какие-либо действия, причиняющие ущерб природным ресурсам и окружающей среде;

• обязывающие нормы, определяющие экологические требования к хозяйственной и иной деятельности, уполномочивающие нормы;

• предоставляющие полномочия соответствующим органам в части ограничения, приостановления, прекращения деятельности, привлечения к ответственности и взыскания причиненного вреда (ущерба);

• компенсационные, устанавливающие порядок возмещения причиненного вреда (ущерба);

• поощрительные, регламентирующие порядок стимулирования природоохранной деятельности.

Система экологического законодательства Российской Федерации состоит из двух подсистем - природоресурсного и природоохранного зако­нодательства. Природоресурсное законодательство посвящается охране и рациональному использованию природных ресурсов, а природоохранное - охране компонентов окружающей среды, экосистем и природных объектов.

Отдельные аспекты охраны окружающей среды отражены в общем, отраслевом, специальном или "объектовом" законодательстве (ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ, законодательство РФ о здравоохранении, градостроительстве, транспорте, производству и применению различных товаров, услуг и др.).

В России приняты такие федеральные законы, как: Водный, Лесной, Земельный, Градостроительный, Налоговый, Бюджетный, Уголовный, Жилищный и Административный кодексы, "Об охране окружающей среды", "О недрах", "О защите населения и территорий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера", "О животном мире", "Об обращении с радиоактивными отходами", "Об экологической экспертизе", "О геодезии и картографии", "О радиационной безопасности населения", "*О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местнос­тях и курортах", "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации", "Об охране атмосферного воздуха", "Об отходах производства и потребления", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О территориях традиционного природопользования малочисленных народов", "О плате за пользование водными объектами", "О гидрометеорологической службе", "О лицензировании отдельных видов деятельности" и др.

В настоящее время в основном определены ограничения и запреты, виды правонарушений, влекущие за собой применение мер ответственности.

Система нормативных документов подразделяется на: государственные федеральные; субъектов Федерации; производственно-отраслевые, субъектов хозяйственной деятельности. В составе Системы разрабатываются следующие документы:

• федеральные нормативные документы - строительные нормы и правила Российской Федерации (СНиП), государственные стандарты Рос­сийской Федерации (ГОСТ Р), свод правил по проектированию и строительству (СП), руководящие документы Системы (РДС);

• нормативные документы субъектов Российской Федерации -территориальные строительные нормы (ТСН);

• производственно-отраслевые нормативные документы – стандарты предприятий (объединений) строительного комплекса и стандарты обще­ственных объединений (СТП и СТО).

Согласно Федеральному закону "Об охране окружающей среды" государственные стандарты в области охраны окружающей среды обязательны для выполнения и определяют понятия и термины, режим использования и охраны природных ресурсов, методы контроля за состоянием окружающей среды, требования по предотвращению вредного воздействия загряз­нения окружающей среды на здоровье людей.

Система экологических нормативов подразделяется на три группы:

• санитарно-гигиенические нормативы. К ним относятся нормативы предельно допустимых концентраций вредных (загрязняющих) веществ в окружающей среде, предельно допустимые уровни акустического, электромагнитного, радиационного и другого вредного физического воздейс­твия на окружающую среду, предельно допустимое содержание вредных веществ в продуктах питания, а также нормативы санитарных и защитных зон.

Цель таких нормативов - определение показателей качества окружающей среды для человека;

• экологические нормативы. Это - предельно допустимые выбросы и/или сбросы в окружающую среду загрязняющих химических веществ (ПДВ, ПДС), уровни вредного воздействия физических и биологических факторов. К ним также относятся строительные, градостроительные, технологические правила, в которых есть экологические требования;

• вспомогательные нормы и правила, содержащие нормативы тер­минологии, организационные и правовые. Их цель - обеспечение единства в терминологии, в деятельности организационных структур и в правовом регулировании экологических отношений.

Система экологических нормативов должна отвечать требованиям охраны окружающей среды и здоровья людей от вредного воздействия. Нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в окружающей среде и уровни вредных физических воздействий па нее едины для всей территории России. Здесь важно отметить все возрастающее значение в последнее время местных нормативных актов, принимаемых администрациями и надзорными органами территорий.

В случае необходимости для курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных и других отдельных районов могут устанавливаться более строгие нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ и других вредных воздействий на окружающую среду. Санитар­но-гигиенические и экологические нормативы разрабатываются и вводятся в действие уполномоченными на то государственными органами в соответствии с законодательством.

Экологическая политика для любого государства является неотъемлемой частью общей политики. Поскольку экологические проблемы по­рождены социально-экономическим развитием и связаны практически со всеми аспектами жизни современного общества, экологическая политика должна тесно координироваться с политикой в социальной, демографической, экономической, научно-технической и культурной сферах.

Государственная экологическая политика базируется на Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "Об охране окружающей среды", Основных положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому раз­витию, Экологической доктрине Российской Федерации, планах действий Правительства Российской Федерации и региональных планах действий по охране окружающей среды и других нормативных правовых актах фе­дерального и регионального уровней.

Инструмент осуществления этой политики - система государственных органов по охране окружающей среды. Хотя частные задачи, связанные с экологией, решают различные ведомства, осуществление государственной экологической политики и координационные функции в данной сфере возложены на Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России).

В соответствии с действующим законодательством к объектам охраны окружающей среды относятся все природные объекты - естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, земля, ее недра, подземные и поверхностные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты.

Эффективность использования природных ресурсов обеспечивается организационными (деятельность людей, органов власти и управления, юридических лиц), правовыми (принятие законодательных и других нормативных актов, их исполнение и применение), экономическими (мобилизация необходимых материально-технических средств, инвестиций, различных экономических стимулов) и воспитательными мерами. Все это направлено на достижение такого экологического правопорядка, который обеспечивает экологическую безопасность.

Говоря об охране окружающей среды, имеется в виду сохранение именно здоровой, качественной среды, благоприятной для жизни челове­ка. Конституцией Российской Федерации предусматривается право каждого на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, охрану здоровья и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Выполнение экологических требований контролируется органами государственной власти, управления и контроля. В случае их нарушения природопользователь несет ответственность в судебном порядке. При этом каждый природопользователь должен вносить установленные законодательством налоги, сборы и другие платежи за природопользование.

Природоохранное законодательство устанавливает пределы компетен­ции Правительства Российской Федерации, специально уполномоченных государственных органов РФ (МНР, МЧС, Минсельхоза, Госкомрыболовства, ФПС и Госатомнадзора России, Росземкадастра, Росгидромета, Роскартографии), субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Действующее природоохранное законодательство направлено на обеспечение: приоритета охраны жизни и здоровья человека; благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества, реально гарантирующих права человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду; рационального использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей среды и здоровья человека; гласности в работе и тесной связи с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач.

Основным предметом системы стандартов ИСО 14 000 является сис­тема экологического менеджмента (система управления окружающей средой). Она ориентирована, в отличие от других систем природоохранных стандартов, не на количественные параметры и требования к уровню воздействия хозяйствующих субъектов на состояние окружающей природной среды - концентрации веществ, объемы выбросов, сбросов и т. д., и не на конкретные технологии (производственные и природоохранные), а на оптимизацию природоохранной деятельности предприятий в целом.

В настоящее время приняты следующие стандарты в этой сфере:

• ГОСТ Р ИСО 14 001-98 "Система управления окружающей средой. Требования и руководство по применению";

• ГОСТ Р ИСО 14 004-98 "Система управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обес­печения функционирования";

• ГОСТ Р ИСО 14 010-98 "Руководящие указания по экологическому аудиту. Основные принципы";

• ГОСТ Р ИСО 14011-98 "Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружа­ющей средой";

• ГОСТ Р ИСО 14020-99 "Экологические этикетки и декларации. Основные принципы";

ГОСТ Р ИСО 14040-99 "Управление окружающей средой. Оценка-жизненного цикла. Принципы и структура";

• ГОСТ Р ИСО 14050-99 "Управление окружающей средой. Словарь";

• ГОСТ Р ИСО 14041-00 "Управление окружающей средой. Определение целей, области исследования и инвентаризационный анализ";

ГОСТ Р ИСО 14024-00 "Экологические этикетки и декларации. Экологическая маркировка типа I. Принципы и процедуры";

ГОСТ Р ИСО 14021-00 "Экологические этикетки и декларации. Самодекларируемые экологические заявления. Экологическая маркировка типа П";

ГОСТ Р ИСО 14031-00 "Управление окружающей средой. Оценка экологической эффективности. Руководящие указания".

Одним из важнейших инструментов управления окружающей средой является эффективно применяемый в экономически развитых странах экологический аудит, позволяющий реализовать такие принципы охраны окружающей среды, как обеспечение в пределах экологических требований наиболее низкого уровня воздействия на окружающую среду, который может быть достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

По определению ИСО экологический аудит - это систематически проводимый и документированный процесс проверки, заключающийся в объективном получении и оценке информации с целью определения соответствия конкретных экологических мероприятий, условий, систем управления или информации о них критериям аудита, а также передачи результатов этого процесса заказчику.

В Российской Федерации, как и в других странах мира, существует приоритет международного права перед национальным правом. Так, если международным договором России установлены иные нормы, чем те, ко­торые содержатся в российском законодательстве, то применяются нормы международного договора.

А. Важнейшим направлением государственной политики в сфере обеспечения экологической и санитарно-гигиенической безопасности развития жилищного строительства является формирование эффективных финансового и экономического механизмов рационального природопользования, обеспечивающих создание источников покрытия затрат на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

Стратегия формирования таких механизмов учитывает тенденции структурной перестройки экономики страны и направлена на:

• реализацию полномочий государства как собственника природных ресурсов, формирование системы платежей за природопользование на ос­нове объективных экономических отношении природопользования;

• стимулирование рационального использования природных ресурсов и применение ресурсо- и энергосберегающих технологий;

создание необходимых финансово-экономических условий для эффективного функционирования природно-ресурсного комплекса и воспроизводства возобновляемых природных ресурсов;

• привлечение инвестиций в экономику страны;

• проведение эффективной внешнеторговой политики в сфере экспорта (импорта) природных ресурсов и продукции из них.

Принцип "загрязнитель платит" является одним из основополагающих в мировой практике регулирования природопользования. В России с 1991 г. он реализуется в виде платежей за загрязнение окружающей среды - основного экономического инструмента из применяемых в настоящее время в стране в сфере охраны окружающей среды.

Положительными последствиями внедрения этого механизма являются:

• повышение внимания к вопросам борьбы с загрязнением на предприятиях;

• улучшение инвентаризации источников загрязнения и мониторинга загрязнения;

• освоение предприятиями методологии последовательного среднесрочного планирования сокращения выбросов и методов проведения согласования с контролирующими природоохранными ор­ганами;

• введение основ контрактного права в сфере природопользования в виде разрешений на выбросы;

• стимулирование поиска наиболее дешевых природоохранных мероприятий;

• появление нового существенного источника внебюджетного финансирования природоохранных мероприятий.

• Б. Экологическое страхование. Одним из экономических механизмов обеспечения экологической безопасности страны, защиты интересов граждан в их праве на экологически безопасную среду проживания является экологическое страхование как механизм по формированию денежных фондов или резервов за счет уплачиваемых страхователем страховых взносов для компенсации потерь и предупреждения загрязнения окружающей среды. Развитие экологического страхования в России является своевременным и актуальным в связи с тем, что в условиях ухудшающейся экологической ситуации практически во всех регионах России сохраня­ется высокая степень вероятности аварийного загрязнения окружающей среды.

Развитие экологического страхования обеспечит гарантию возмещения ущерба, причиняемого аварийным загрязнением окружающей среды, обусловленным деятельностью страхователя, а также создаст условия экономического стимулирования предотвращения аварийного загрязнения окружающей среды.

В процессе экологического страхования реализуется взаимная заинтересованность страховщика и страхователя в предупреждении аварий и предотвращении ущерба от загрязнения окружающей среды, так как интересы страховщика и страхователя направлены на снижение риска аварийного загрязнения окружающей среды.

Величина страховой суммы при экологическом страховании рассчитывается, исходя из затрат на предупреждение аварийного загрязнения и убытков, образующихся у реципиентов в результате воздействия поступивших в окружающую среду вредных веществ. Тарифные ставки взносов дифференцируются, исходя из степени риска аварийного загрязнения того или иного предприятия и проведения превентивных природоохранных мероприятий, а собранная страховая премия в определенном размере направляется на превентивные природоохранные мероприятия.

Экологическое страхование по экспертным оценкам способно гарантировать возмещение до 40% убытков, причиняемых третьим лицам экологическими авариями, вовлекая финансовые средства страховых компаний, тем самым снижая нагрузку на местный и федеральный бюджеты.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.11.1996 № 1387 предусмотрено включение страховых взносов по страхованию гражданской ответственности источников повышенной опасности в себестоимость продукции (работ, услуг) в размере 1 % объема реализуемой продукции (работ, услуг).