Глава 9. Государство как политический институт

были созданы законодательные ассамблеи, взявшие на себя часть полномочий центральной власти (сельское хозяйство, образование, туризм). После долгих лет прямого правления правительства Вели­кобритании усилиями лейбористов и нынешнего премьера Т. Блэ­ра формируется трехуровневая структура управления, разграничи­вающая полномочия центра и Северной Ирландии (создание зако­нодательной ассамблеи) и регулирующая взаимоотношения между Северной Ирландией, Республикой Ирландия и Великобританией (создание исполнительного органа власти Северной Ирландии — Министерского совета Севера и Юга, состоящего из представите­лей как Северо-Ирландской ассамблеи, так и парламента Ирландии и подотчетного, таким образом, парламентам и в Белфасте, и в Дуб­лине; создание Совета островов — надгосударственного образова­ния, в который наряду с представителями суверенных Великобри­тании и Ирландии на полных правах входят Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия, и призванного решать вопросы, касающиеся внутренней жизни Британских островов). Однако осуществление этой реформы было сорвано экстримистами из Ирландской респуб­ликанской армии.

Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В обоих случаях федерализм выражался в объединении независимых городов-полисов перед лицом внешней военной угро­зы. Известно, что Рим сначала был просто центром Латинской фе­дерации и лишь со временем, благодаря военной мощи, превратился в политическое средоточие огромной централизованной империи.

Сегодня примерно девятая часть государств мира является фе­дерациями, это США, Российская Федерация, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др. Для федера­тивного государства характерны следующие признаки:

S федерацию составляют государственные образования (штаты в США и Австралии, земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и Бельгии, республики в Югославии и бывшем СССР и др.), являющиеся ее субъектами и имеющие собственный круг властных полномочий;

S субъекты федерации не обладают полным суверенитетом не­смотря на его формальное провозглашение в некоторых федераци­ях (Российская Федерация);

280

S наряду с общефедеральной конституцией и законами действуют конституции и законы субъектов федерации при верховенстве об­щефедеральных;

9.2. Формы государственного устройства и правления

проводится (по-разному) разграничение компетенции в сфере зако­нодательства и управления между федерацией и ее субъектами;

J в федеральном парламенте обеспечивается в разных формах представительство субъектов федерации (как правило, палата пред­ставительства субъектов);

S еще один возможный признак — наличие двойного гражданства.

Взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти — один из ключевых элементов федерализма. Именно фе­дерализм призван препятствовать установлению неограниченного суверенитета одного из уровней сложной системы власти. Не слу­чайно федеративную форму государственного устройства жестко связывают с демократией. «Федеративное государство и субъекты федерации основываются на двух разных типах легитимности, при этом в основе обоих лежит принцип народного суверенитета, одна­ко он относится к разным "народам": соответственно — к народу федерации в целом и народам отдельных субъектов федерации», — пишут Т. Фляйнер и J1. Баста.

Определяемый таким образом суверенитет в федеративном го­сударстве разделен между разными уровнями власти. Основными системообразующими элементами суверенитета в федеративном государстве являются следующие:

S государственный характер субъектов федерации;

S автономия и финансовый суверенитет субъектов федерации;

■S децентрализация процесса принятия решений;

S участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений;

S ответственность субъектов федерации перед федеральным центром.

281

Обычно федеральная конституция разграничивает властные пол­номочия между центром и субъектами федерации. Так, в Конститу­ции США особо оговариваются некоторые права центра, например выпуск денег, объявление войны, регулирование торговли между штатами и с другими государствами, внешняя политика. Другие права, например вводить налоги, переданы национальному прави­тельству в порядке параллельной юрисдикции, т.е. ими обладают как федеральные, так и штатные власти. В Конституции также ого­ворены права, которыми не обладают центральные власти, и те, кото­рых не имеют правительства штатов; указаны сферы, в которые запрещено вмешиваться и тем и другим. Полномочия властей шта­тов в Конституции не перечислены. Они считаются «зарезервиро­ванными» ы pnrnarun 10-й nnnnanve ofe пппипмлииа ип папопаиииа

порядок ее реализации. Законы каждого штата должны соответ­ствовать его конституции, а конституции всех штатов не должны противоречить Конституции США. Для такой сложной системы необходим механизм разрешения споров не только между штатом и национальным правительством, но и между штатами. Его роль выполняет федеральная судебная система, и прежде всего Верхов­ный суд США.

Федерация не служит средством решения национального вопро­са (опыт Запада), это скорее один из способов разделения власти, и потому субъекты ее, как правило, создавались не по национально- территориальному признаку, а по физико-географическому (США, Австралия) или историческому (Швейцария, Австрия, ФРГ). Феде­рации исторически создавались, как правило, не на добровольной основе, и поэтому за субъектами федерации не признается право выхода (сецессии). Исключение в этом вопросе составляли только «социалистические» федерации (СССР, ЧССР, СФРЮ и др.), ныне распавшиеся.

Чрезвычайно сложным федеративным образованием, включа­ющим около ста разнородных субъектов (это и республики, и обла­сти, и округа, и города федерального значения) и фактически нерав­ноправных, является современная Россия.

Существуют различные классификации федеративных государств:

• федерации, основанные на союзе и автономии составных час­тей;

• договорные или конституционные федерации;

• централизованные или относительно децентрализованные фе­дерации.

Данные классификации не утратили полностью своего значения, хотя из числа федераций, созданных в XX в. на основе союза, сохра­нилась лишь Танзания (результат союзного договора 1964 г. между Танганьикой и Занзибаром), но и этот союз исключает важный при­знак такого типа федерации — право на сецессию. Остальные раз­личия весьма условны. Так, возникновение Российской Федерации в ее современном виде как объединения 89 субъектов на деле свя­зано с тремя федеративными договорами 1992 г., однако оконча­тельно она утвердилась в результате принятия Конституции РФ 1993 г.; процессы централизации и децентрализации в России тоже тесно переплетаются. Поэтому на первый план вышло деление фе­дераций на симметричные и асимметричные (хотя оно тоже дос­таточно условно).

Асимметричная федерация имеет три разновидности: У перваямодель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа (в США — федеральный округ Колумбия), а в некоторых случаях еще и «ассоциированные государства» (так, в составе США это «свобод­на присоединившиеся» Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федераль­ные Штаты Микронезии). Это структурно асимметричная федера­ций, неравенство заложено в ее составе существованием субъектов и несубъектов с усеченными правами последних (США — 50 и 7, Канада — 10 и 2 — Юкон и Северо-Западная территория); .ин¹/ вторая модель включает только субъекты, но они фактичес- 1Ш неравны и неодинаковы. Так, в соответствии со статьей 5 части |>К»йСтитуции РФ 1993 г. «все субъекты равны», но на практике Изучается, что некоторые «равны больше, чем другие». Например, до&ублики названы государствами, имеют свою конституцию и граж­данство, другие субъекты РФ не обладают этими признаками; ей '^ третья модель — «скрытая асимметрия». Такая федерация ЦДОет состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, ФРГ, Швей- ВДрия), но они в каких-то отношениях не во всем равны (в частно- ИфВ, у них неодинаковое представительство в верхней палате парла­мента, зависящее от численности населения субъектов). УТ</Федерализм— сложное и противоречивое явление, для него ха­рактерно взаимодействие двух противоположных тенденций: к боль- йДО централизации и к децентрализации и даже сепаратизму. По- врву его можно рассматривать и как предпосылку формирования Р^кударства с централизованной системой управления, и как ре- вультат дезинтеграционных процессов в централизованном госу­дарстве, теряющем контроль над частью своих территорий. Истори- ЧИй&й практика дает примеры того и другого. Попыткой преодоле­ем противоречия между центробежными и центростремительными ФМДбнциями в государстве является концепция «кооперативного федерализма», предполагающая развитие тесных взаимосвязей не ОДяько между властями федерации и ее субъектами (вертикальная ®®©йерация), но и между властями членов федерации (горизонталь­ней кооперация). Причем власти федерации и ее субъектов долж- «шрассматриваться как равноправные партнеры. ^Q Если эта концепция на практике нигде полностью не реализова- "То концепция О. Бауэра и К. Реннера нашла определенное фактическое применение. В противовес обычному территориаль- ципа. Согласно ему каждый гражданин многонациональной стра­ны получал право заявить, к какой национальности он хочет при­надлежать, а сами национальности становились автономными (культурными) общностями. О. Бауэр проводил параллель между предполагаемыми культурными общностями (их концепция была теоретической попыткой решения проблемы сохранения государ­ственной целостности Австро-Венгерской империи) и часто сосу­ществующими в рамках одного государства общинами католиков, протестантов и иудеев, независимыми только в ведении дел, каса­ющихся религии.

В ряде европейских демократических государств, там, где этни­ческие или языковые сегменты не были территориально разделены, их автономия устанавливалась на основе именно личностного прин­ципа. Так было в Нидерландах, Австрии и Бельгии. Последняя из упомянутых стран, по мнению специалистов, «...может служить об­разцом процесса федерализации унитарного государства, которое может в конечном итоге превратиться в новый тип федерации, объе­диняющей национальные "сообщества" (сегменты) и "районы" на основе равенства, избежав при этом гражданских войн и других коллизий между различными национальностями. Конфликтное раз­межевание валлонов и фламандцев в Бельгии не выходило за рам­ки политическрй борьбы и парламентских компромиссов и никогда не приводило к сопряженным с насилием столкновениям между двумя общностями» (А. Моммен).

Со времен Великой французской революции, с тех пор как были известны две основные теории государственного устройства, идут споры о преимуществах и недостатках федерализма и унитаризма. В глазах французских революционеров — защитников республики как формы национального государства — республика должна быть единой и неделимой, поскольку федерализм якобы служит интере­сам богатых и дворян и в конечном счете закрепляет привилегии. Однако в ту же историческую эпоху тезис о том, что федерализм способствует развитию демократии, а централизм ей опасен, защи­щался «отцами-основателями» Соединенных Штатов Америки. Для них неприемлемо сильно централизованное государство, поскольку только федерализм и местная автономия способны предотвратить тиранию и содействовать демократическим процессам на низовом уровне. Действительно, усложненность федеративной системы спо­собна создать определенные трудности на пути тех политических лидеров, которые в стремлении к диктатуре готовы нарушить кон- торому демократия может осуществляться только на локальном уровне, «в низах». На деле во многих случаях местная автономия не всегда способствует развитию демократического процесса, осо­бенно когда граждане объединяются вокруг недемократических идей. Так, в начале 60-х гг. XX в. движению за гражданские права в США противостояли власти южных штатов, отстаивающие идею полити­ческой автономии. Кантрны Швейцарии долгое время отвергали идею религиозной терпимости.

,,, Сторонники унитарного государства настаивают на том, что за­щита прав и свобод человека проще обеспечивается в унитарном лэдударстве, поскольку в федерациях местные властные структуры ||ргут подвергать обструкции позитивные изменения, идущие из цен- jga, либо оказывать давление на движения, выступающие за боль- Шую демократичность в управлении государством. • Аргументы здесь следующие: в сильно децентрализованном го- jjj^ipipcTBe, таком как Швейцария, власти многих кантонов до сих

§£мр не предоставляют женщинам политические права, так как боль­шинство мужчин выступают против их участия в выборах. Есть нУние, что федеративная система громоздка и неэффективна, что иУшственные ей споры о разграничении функций замедляют осу­ществление многих необходимых политических и социальных про- амм. Кроме того, политологи отмечают, что некоторые государ- ва, имеющие федеративную структуру, на деле таковыми не явля­ется. Это касается всех «социалистических федераций», фактически «^Акционировавших как унитарные государства, и не только. Бра- 1ЙуЙгя, например, по своей административной структуре похожа на Соединенные Штаты. Однако в зависимости от того, какое прави­тельство находилось у власти, реальный характер государственного Устройства менялся от федеративного до фактически унитарного, JWlfta' центральное правительство отбирало у штатов большинство £Ш*тных полномочий.

Однако очевидно, что в условиях угрозы распада государства ф&ёрализм является наиболее практичным способом урегулирова­ния конфликтов. Он предоставляет землям возможность выбора формы внутреннего управления и оставляет за центром только те Функции, которые не под силу местам, т.е. функции общего, коорди­нирующего характера.

$ На деле же лишь учет конкретно-исторической ситуации, поли­тических традиций страны может облегчить поиски адекватных форм государственного устройства, поскольку каждая модель име­ет свои достоинства и недостатки. Любая модель государственно-