Глава 9 государство как политический институт

9.1. Особенности становления национального государства

Важнейшим институтом политической системы, от нормального функционирования которого в решающей степени зависят ее само­сохранение и адаптация, является государство. Понятие «государ­ство» появляется в период итальянского Ренессанса и до XIX в. распространяется в Европе.

История европейской государственности начинается со време­ни падения Западной Римской империи, когда в Европе складыва­ются феодальные отношения. Средневековое общество первоначаль­но делится не по государственным границам, которые были неопре­деленны, а по сословиям. Высшие сословия — духовенство и рыцарство — по всей Европе разделяли общие духовные и право­вые ценности, представлявшие собой соединение унаследованных племенных и новых христианских, полученных от Рима и Римской церкви (хотя и находились в отношениях постоянной конкуренции за территории и возможность сбора дани с населения). Духовная империя Римской церкви — Священная Римская империя — охва­тывала все христианские народы Европы, и церковь выступала тем авторитетом, который придавал легитимность власти светских пра­вителей, а также была арбитром в конфликтах между ними, претен­дуя, таким образом, на верховную власть.

Система феодальной верности, основанная на ленничестве, была тогда важнее государственных границ, и нередко феодалы в отно­шении иазных частей своего имущества находились в вассальных

Следующий этап эволюции европейской государственности свя­зан с XI—XII вв. (этот этап некоторые исследователи называют «антипапской революцией») и характеризуется эмансипацией пап­ства от королевской власти, постепенным разграничением духов­ной и светской властей, укреплением королевской власти и зако­нодательства, созданием (с заимствованием опыта управления Римской католической церкви) системы государственного тер­риториального управления, что заложило фундамент принципи­ально нового типа государственности — территориального го­сударства.

В перекройке государственных границ и этнической дифферен­циации и консолидации в период перехода от территориального государства к национальному (XV—XVII вв.) все более важную роль стал играть династический фактор. Целые народы и обшир­ные территории в результате династических браков и законов на­следования оказывались объединенными в общие государства, иногда территориально разбросанные. Так, в империю Карла V, короля Ис­пании и императора Священной Римской империи, одновременно входили Испания, германские княжества, Нидерланды, Италия и вла­дения за океаном. Произвольное распоряжение судьбами народов способствовало постепенному осознанию народами их права на распоряжение собственной судьбой. С другой стороны, и династи­ческие правители были заинтересованы в консолидации населения их государств, формировании чувства патриотизма. Личность мо­нарха играла в данном случае, в зависимости от ситуации, положи­тельную или отрицательную роль.

Параллельно происходило падение роли таких универсалист­ских политических образований, как Священная Римская империя германской нации и Римская католическая церковь. Этому способ­ствовали династические войны, реформация и контрреформация церкви и связанные с ними религиозные войны. Религиозная Ре­формация была одновременно строительством национальных церк­вей и религиозно-идеологической формой выработки национально­го самосознания, выражающей независимость народов от иностран­ного духовного и политического господства. Монархи в целях укрепления своей территориальной власти поддерживали борьбу за независимость церквей от римского первосвященника. Борьба за свободу вероисповедания имела существенное значение для эт­нических перегруппировок и миграций населения. Например, эмиг-

Становление национальной государственности сопровождалось глубоким проникновением государства в различные сферы обще­ства. Сформировавшиеся в ряде стран Европы абсолютные монар­хии разрушали сословные корпорации, внедряли общие государствен­ные стандарты, превращая все население в подданных одного влас­тителя. Через унификацию государственной жизни происходила и экономическая и культурная консолидация, формировался нацио­нальный рынок, внедрялись единый литературный язык и единая религия. Показательно господство в этот период принципа «под­данный обязан следовать религии своего государя», что зачастую приводило к насильственной религиозной ассимиляции (резня гу­генотов во время Варфоломеевской ночи во Франции и др.), но что а конечном счете способствовало национальной консолидации.

Тем не менее, династический фактор не мог играть решающего значения в формировании национального государства. Династиче­ское государство должно было в конечном счете либо превратиться в национальное, либо распасться. Уже в середине XVI в. династиче- скнй принцип потерпел крах при попытке Карла V завоевать Англию, поскольку вместо осознания себя частями универсального единства, обеспечиваемого до поры общей верой, народы стали чувствовать себя суверенными. Попытки испанского короля Филиппа II продол­жить династическую политику в Нидерландах способствовали нача­лу первой в Европе буржуазной революции. «Затвердение» государ­ственных границ по Вестфальскому миру 1648 г. было решающим шагом в становлении национальных государств в Европе, .г В Западной Европе переход от территориального к националь­ному государству был и переходом от сословного государства к классовому. Династические правители организовывали сословное нредставительство (парламент, генеральные штаты и др.) от разных частей своего государства, нередко не связанных общим языком. Это политическое представительство служило целям более эффек­тивного политического контроля и легитимации новых налогов с |»селения. По мере роста экономической, культурной, языковой однородности государства сословное представительство стало про­тивостоять принципу династической власти и суверенитета монар­ху как того требовал формирующийся национальный интерес. По­степенно из территориального и сословного сложился национальный патриотизм.

Определяющей для завершения оформления национальной го­сударственности в Западной Европе была победа принципа сувере- тизма этой борьбы.

Формирование национального государства в Западной Европе сопровождалось глубоким изменением господствовавших представ­лений о природе и сущности государства. Идея суверенитета наро­да развивалась еще в недрах Средневековья. Важное идеологиче­ское и практическое значение для политического развития Европы имели усвоение и осмысление заново опыта римской государствен­ности и прежде всего идеи республики. Эта идея не совмещалась с персонификацией государства и власти, она работала на осознание населением себя как политического сообщества и на формирова­ние представления о государстве как объединении всех граждан, а не собственности монархов.

Начиная с XVII в. понятие «государство» обозначает государ­ственное учреждение (аппарат, администрация), господство и, нако­нец, общность — государственный народ (нацию).

В годы Великой французской революции впервые нация была интерпретирована как сообщество людей, подчиняющееся общим законам, т.е. в чисто политическом смысле. Государство здесь вы­ступает как политическая организованная нация, как нация-госу- дарство. Государство является в данном случае политической фор­мой только одной нации и в этом смысле — мононациональным. Отсюда, например, определение государства из современного фран­цузского толкового словаря: «Государство есть организованная на­ция, управляемая правительством».

Исторически менялось не только понятие «государство», но и понятие «нация». В древности оно обозначало «общее происхожде­ние» и было синонимом понятия «gens» — племя. В средние века нацией начали называть местные сообщества, объединенные языко­вой общностью, а во времена Лютера термин «нация» иногда упо­треблялся для обозначения сообщества всех сословий в государ­стве. Только со времен Французской революции нация стала пони­маться чисто политически как общность граждан государства, подчиняющихся общим законам. Ныне распространено как этни­ческое, так и политическое понимание нации и нет единства мне­ний об их содержании и соотношении.

В данном случае речь идет об эволюции понятия «государство» в Европе. Государство— это «шествие Бога в мире» (Гегель). Го­сударственное образование, куда вплоть до 1806 г. входила Герма­ния, так и называлось «Священная Римская империя немецкой на­ции». «"Священная" здесь не украшение; слово показывает, что

Отсюда немецкий культ государства: оно имеет преимущество пе­ред индивидом постольку, поскольку государство вечно, тогда как индивид преходящ, и т.д.

В других регионах мира, например в Китае, где государство в течение многих веков выступало в роли регулятора социальных отношений, главного страхователя от стихийных бедствий, органи­затора общественных работ, обладателя огромной армии, необходи­мой для внешней обороны, где оно строило и содержало пути сооб­щения, связывающие разобщенные части страны в единое целое, и безраздельно господствовало над всеми социальными институтами, имея поэтому сакральный статус, понятие «государство», пройдя иную эволюцию, приобрело несколько другой смысл, нашедший выраже­ние в категории «китайская деспотия».

Это касается и России, в русском языке понятие «государство» производно от слова «государь», т.е. хозяин, владелец русской зем­ли. Многие западные исследователи отмечают особый характер российского государства. Так, Р. Пайпс пишет: «Россия принадле­жит к той категории государств, которые... обычно определяют как "ротчинные". В таких государствах политическая власть мыслится В»Отправляется как продолжение права собственности и власти- тель (властители) является одновременно сувереном государства и егособственником». Р. Пайпс считает, что самобытность правового развития России, его черта «правовой нигилизм», обусловливалась 'таким фактором, как неразвитость основных институтов феодализ­ма, что «хроническое российское беззаконие, особенно в отношени­ях между стоящими у власти и их подчиненными, проистекает из-за отсутствия какой-либо договорной традиции, вроде той, что была Заложена Западной Европе вассалитетом». Подданные московско­го царя, равные в бесправии, «стремились не к защите своих прав, которых у них не было, а к получению обязанностей, за несение которых полагалось государево жалование». Как замечал Н.Н. Алек- сое*— русский правовед, "евразиец": «...В ходячем прознании на­рода идея государства сливалась с лицом государя, как в частном Общежитии домохозяин юридически сливается со своим домом». Российская государственная власть и соответственно представле­ния о ней постепенно перестают быть патримониальными лишь в ходе пореформенной эволюции российского общества. Однако и к 1914 г. власть еще далеко не окончательно потеряла свое вотчин­ное измерение. Ибо «...не был превзойден старомосковский прин­цип верховной собственности на землю» (В. Леонтович).

ся в том, что народ России еще не сумел к 1917 г. превратиться в нацию. А это означает, что не успело "состояться" и государство, которое есть политико-правовое оформление нации. ...Чем более "зрела", чем более "завершена", "готова" Нация, тем крепче она связана со своим оформлением. Чем сознательнее жизнь Нации, т.е. чем больше людей, образующих ее, втянуто в процесс нацио­нального становления, тем живее их участие в "политике". ... Рос­сия была... "неготовым" национальным образованием, самым "него­товым", наименее "законченным" в Европе».

В свою очередь, по мнению Р. Брубейкера и многих других ис­следователей, СССР ни в теории, ни на практике и не был задуман как национальное государство. Появившаяся в 1970-е гг. формула «новая историческая и интернациональная общность — советский народ», официально закрепляющая полную гармонию в области эт­нических отношений, была наднациональной. Понятие «нация» за­креплялось за общностями более низкого иерархического уровня (союзными и автономными республиками).

«Метаэтническая общность» (Ю.В. Бромлей) уже предполагала наднациональную «советскую» идентичность. Национальный воп­рос в СССР «в той форме, в которой он достался нам от прошлого», объявлялся в связи с этим окончательно решенным. Любые прояв­ления межэтнической розни замалчиваются и решительно пресека­ются.

Однако столь странный, по сути, тип самоопределения, «совет­ское» самосознание, «советская» идентичность вовсе не были ми­фом. Реальность этого феномена была закреплена в презрительном образе «совка», созданном усилиями диссидентов. Внимательные наблюдатели с Запада также отмечали: «Советские граждане гор­дятся своим строем, могуществом, которого он достиг, и склонны отождествлять режим с Родиной».

В первую очередь это касается русских и граждан РСФСР: «... они считали себя гражданами Советского Союза, и, когда было необхо­димо подчеркнуть различие между собой и жителями Запада, они говорили: "Мы — советские люди", или "русские", но не россияне или российские граждане. Советский Союз в целом воспринимался жителями и народами РСФСР в качестве своей "большой Роди­ны"».

Рассматривая в наши дни, постфактум, причины гибели СССР, американский профессор В. Шляпентох пришел к выводу, что это были отнюдь не межнациональные противоречия и конфликты.

стирания этнических различий и добившись в этом определенных успехов, она в то же время ускоряла процессы становления нацио­нального самосознания, «навязывая этничность», и тем самым под­готавливала переход к суверенному национально-государственно­му строительству. О данном «дефекте» национального строитель­ства предупреждал еще «евразиец» Н.Н. Алексеев, который писал в статье «Советский федерализм»: «Создав в пределах Союза боль­шое количество национальных республик, ...коммунисты... способ­ствовали пробуждению местного национализма, который не может не угрожать превращением в самостоятельную силу... Это чрезвы­чайно грозное явление, быть может, одно из самых опасных для судеб не только Советского правительства, но и будущей России».

Таким образом, само советское государство бюрократическими приемами (паспортная система, привилегии для представителей ■Дульных наций и неофициальные ограничения для евреев и «рус­скоязычных» в национальных республиках, организованные госу­дарством и не всегда оправданные массовые миграции населения и др:) создало не существовавшие ранее барьеры между разными национальностями и привязало индивидов к их этническим груп­пам, насаждало этническую идентичность и готовило предпосылки дЛЯ своего распада.

Во всех союзных республиках возникли такие предпосылки для ^зависимого существования, как:

⁽ V- собственные административные территории, населенные ко­ренными народами;

^н V- собственные политические элиты и образованный средний кЙасс;

^У использование местных языков в сфере культуры. ' Можно сказать, что первый этап этнополйтической мобилиза­ции народы нынешнего «постсоветского пространства» прошли еще ДО «перестройки». Территория — закреплена, национальные язы­ки — созданы, история народов — написана, традиции — «подобра­ны», «образ врага» — существовал (до поры в латентной форме), к К началу 1980-х гг.. общий кризис социалистической системы становится очевидным, само бездействие руководства правящей Пвртии, неспособность предпринять какие-либо меры по его преодо­лению были дополнительным свидетельством приближающегося коллапса системы. Кризис свидетельствовал об исчерпании воз­можностей саморазвития общества в данном его качестве.

из элементов которого влиял на остальные и приближал конец режима: «Кризис политической легитимности советской системы переплелся с кризисом экономического производства и социально­го обеспечения, а оба они усугубились кризисом этнических и куль­турных взаимоотношений. Результатом стало неодолимое смеше­ние проблем».

Причем в легитимности было отказано и СССР как политиче­ской независимой единице, и существующей политической системе, и официальной коммунистической идеологии, и представителям правящей элиты во главе с М.С. Горбачевым. Правда, этот выбор был сделан не народом страны, а республиканскими политически­ми элитами.

Классическое описание важнейших свойств государства в совре­менных обществах было дано М. Вебером: «Исходные формальные характеристики государства таковы. Оно обладает административным и правовым порядком, изменяемым посредством законодательства, в соответствии с которым осуществляется организованная корпора­тивная деятельность административного персонала, также регулиру­емая законом. Эта система порядка претендует на принудительную власть не только над членами государства, гражданами, большинство которых обрели свое членство по рождению, но и в весьма значи­тельной степени над всеми действиями, происходящими на контро­лируемой ею территории. Таким образом, это — обязательная ассо­циация с территориальной основой. Более того, в настоящее время применение насилия считается легитимным, только пока дозволено государством или предписано им... Претензия современного госу­дарства на монополию применения насилия столь же сущностно важна для него, как и свойства принудительной юрисдикции и непрерывно­сти организации».

В целом можно вычленить два основных подхода к пониманию государства:

S гоббсовское властное государство (К. Маркс и др.), которое есть прежде всего монополия аппарата на разрешение социальных конфликтов и применение легитимного насилия. В XX в. этот под­ход развивал М. Вебер и его последователи: «Принудительная по­литическая ассоциация может быть названа государством в той степени, в которой ее административный штаб успешно осуществ­ляет монополию легитимного насилия». Этот подход фиксирует политический аспект современного государства;

S либеральное конституционное государство (Дж. Локк, И. Кант); его цель — в ограничении, обуздании властного государ- лизованный правопорядок». Этот подход фиксирует правовой ас­пект современного государства.

Понятие правового государства сводится к возможности и спо­собности противопоставления права государству, при которых до­пустимо «самобязывание и самоограничение государства». По мне­нию Г. Кельзена, «традиционная доктрина государства и права не может отказаться от теории самообязывания государства с прису­щим ей дуализмом государства и права. Государство должно быть представлено как сущность, отличная от права, для того, чтобы пра­во оправдывало создавшее его и "подчиняющееся" ему государ­ство. А право может оправдывать государство лишь в том случае, если оно мыслится как некий порядок, противоположный исходной природе государства, то есть власти, и потому в каком-то смысле правильный и справедливый. Таким образом, государство из про­стого инструмента власти-насилия превращается в правовое госу­дарство, которое оправдано тем, что оно создает право (идея сувере­нитета права). По мере того, как религиозно-метафизическая леги­тимация государства оказывается неубедительной, эта теория правового государства должна стать единственно возможной и оп­равданной».

Государство здесь представляет собой особое юридическое лицо, субъект прав и обязанностей во многих внутригосударственных свя­зях и международном общении. В гражданско-правовых отношениях, в финансовом праве оно выступает в виде казны, оно может быть ответчиком (например, по искам граждан к президенту страны, при материальной ответственности правительства за вред, причиненный гражданам в случае нарушения закона), является стороной в консти­туционно-правовых отношениях и т.д. Однако конструкция государ­ства как совокупности правоотношений имеет формализованный ха­рактер. Как писал французский исследователь Ж. Жоржель: «Хотя право иногда успешно сопротивляется и даже одерживает верх над политикой, но ему всегда в итоге достается роль "вечного побежден­ного", ибо "политические императивы" обычно оказываются более мо­гущественными, чем юридические соображения».

С точки зрения И. Канта, люди в условиях государственного существования постоянно сталкиваются с альтернативой: личная автономия или гетерономия (подчинение извне приходящим нор­мам). Автономии соответствует правовое государство, гетерономии — патерналистское. Кант противопоставляет модель правового госу­дарства, граждане которого «совершеннолетние» и ответственные сударство термином «государство благосостояния», который в XX в. используется в совсем ином контексте. По Канту, главная цель та­кого государства — счастье людей. Однако эта принципиальная установка на счастье неизбежно приводит к государственному дес­потизму, поскольку лишь властителям дано знать, в чем истинное благо подданных. А потому к нему можно и принуждать, в том числе и с помощью гильотины.

С точки зрения права необходимыми признаками государства служат три элемента: государственная территория, государствен­ный народ, государственная власть. В юридическом и политическом смысле понятие «государство», как правило, используется в узком смысле слова: как институт господства, носитель государственной власти (права на легитимное принуждение). Государство противо­поставляется обществу и выступает по отношению к нему как ору­дие руководства и управления.

От других политических институтов государство отличается: во-первых, наличием особой группы людей, занятых исключительно управлением обществом и охраной его экономической и социаль­ной структуры;

во-вторых, монополией на принудительную власть; в-третьих, правом и возможностью осуществления внутренней и внешней политики от имени всего общества;

в-четвертых, суверенным правом издания законов и правил, обя­зательных для всего населения;

в-пятых, монопольным правом на взимание налогов и сборов с населения, на формирование национального бюджета;

в-шестых, организацией власти по территориальному признаку.

9.2. Формы государственного устройства и правления

Государство обладает сложной структурой. Обычно выделяют три группы государственных учреждений: высшие органы государ­ственной власти и управления, государственный аппарат (публич­ная администрация), карательный механизм государства.

Структура и полномочия указанных учреждений зависят от фор­мы государства, а функциональная сторона во многом определяется существующим политическим режимом. Понятие «форма государ­ства» раскрывается через категории «форма правления» и «форма государственного устройства».

государственных органов (институциональный дизайн) и принципы их взаимоотношений. Две основные формы правления — это мо­нархия и республика и их разновидности.

Монархия (классическая) характеризуется тем, что власть гла­вы государства — монарха — передается по наследству и не счита­ется производной от какой-либо другой власти, органа или избира­телей. Она неизбежно сакрализуется, ибо это условие легитимации власти монарха. Есть несколько разновидностей монархической формы правления: абсолютная монархия обозначает всевластие главы государства и отсутствие конституционного строя; консти­туционная монархия предполагает ограничение полномочий гла­вы государства более или менее развитыми чертами конституцион­ного строя. В зависимости от степени ограничения власти главы государства различают дуалистическую и парламентарную консти­туционные монархии.

; В дуалистической монархии полномочия монарха ограничены в сфере законодательства, но широки в сфере исполнительной вла­сти. Кроме того, он сохраняет контроль над представительной вла­стью, поскольку наделяется правом полного вето на решения парла­мента и правом его досрочного роспуска. (Германия по конститу­ции 1871 г., Япония по конституции 1889 г., Россия после 17 октября 1905 г. — «конституционная монархия под самодержавным царем»). Сегодня это Саудовская Аравия и ряд небольших арабских госу­дарств.

Парламентарная монархия существует в Бельгии, Велико­британии, Дании, Испании, Люксембурге, Монако, Нидерландах, Нор­вегии, Швеции, т.е. в восьми из восемнадцати стран Западной Евро­пы. Власть монарха не распространяется на сферу законодатель­ства и значительно ограничена в управлении. Законы принимаются парламентом, право вето фактически (в ряде стран и формально) монарх не реализует. Правительство формируется на основе пар­ламентского большинства и несет ответственность перед парла­ментом. Фактическое управление страной осуществляет правитель­ство. Любой акт монарха требует утверждения главы правитель­ства или соответствующего министра. Таким образом, монархия сегодня — слабое политическое учреждение, однако она, по мне- Вию М. Вебера, обеспечивает дополнительную легитимацию власти, так как монарх — носитель традиции, символ единства нации, не­зыблемости политической системы. Кроме того, конституционная монархия «дает нейтрального руководителя государства и делает

>«-9618

Республика имеет две основные формы: президентскую и пар­ламентскую.

Президентская республика характеризуется особой ролью пре­зидента: он одновременно и глава государства, и глава правитель­ства. Пост премьер-министра отсутствует, правительство формиру­ется внепарламентским путем, президент назначает его членов или независимо от парламента, или «с согласия сената» (практика США). Министры обязаны проводить политику, определяемую президен­том, и несут ответственность перед ним. Парламент не вправе вы­разить правительству вотум недоверия, а порицание министров пар­ламентом не влечет за собой их автоматической отставки. Глава государства избирается независимо от парламента: либо коллегией выборщиков, избираемых населением (США), либо прямым голосо­ванием граждан. Такой порядок выборов дает возможность прези­денту и его правительству действовать по своему усмотрению, не­взирая на парламент. Президент, кроме того, наделяется правом отлагательного вето на законы, принимаемые парламентом, и актив­но им пользуется. Президентом становится лидер партии, победив­шей на президентских выборах, парламентское же большинство может принадлежать другой партии (в 1980-е гг. в США президен­том являлся республиканец, а большинство в конгрессе было за демократами). Такое несовпадение невозможно в парламентской республике.

Важнейшая отличительная черта президентской республики — жесткое разделение властей. Все ветви власти обладают значи­тельной самостоятельностью по отношению друг к другу. При этом существует развитая система сдержек и противовесов, сохраня­ющая относительное равновесие властей. Так, парламент не впра­ве вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе досрочно распустить парламент. В то же время парламент облада­ет правом на импичмент, т.е. правом привлечения к ответственно­сти и судебного рассмотрения дел о преступлениях высших долж­ностных лиц, в том числе и президента. Однако у главы государства есть право отлагательного вето на решения парламента. Независи­мая судебная власть, формируемая президентом при участии парла­мента, обладает правом конституционного контроля и правом на толкование «Буквы и Духа Конституции» (право на дискрецию).

С одной стороны, в президентской республике создаются благо­приятные предпосылки для концентрации властных полномочий в руках президента, с другой — при соблюдении конституционных г ' ^{1 1} Г

ной системой. Классический пример президентской республики — США, где впервые и была установлена эта форма правления, возро­дившая в свою очередь многие принципы римской смешанной по­литической системы.

Парламентскую республику отличают формирование правитель­ства на парламентской основе и его формальная ответственность перед парламентом. Глава государства занимает в системе власт­ных органов скромное место. Парламент наряду с изданием зако­нов и вотированием бюджета имеет право контроля за деятельно­стью правительства. Назначает правительство глава государства, но не по своему усмотрению, а из числа представителей партии (коалиции партий), располагающих большинством мест в парламенте (его нижней палате). Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства, либо рос­пуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов, либо то и другое.

Правительство, формируемое из представителей партии (партий) парламентского большинства, получив вотум доверия, при помощи партийной дисциплины направляет деятельность этого большин­ства и тем самым приобретает контроль над парламентом в целом. Таким образом, правительство — главный орган управления стра- и^й, а глава правительства является фактически первым лицом в структуре власти, оттесняя главу государства на второй план. Сте­пень полновластия главы правительства зависит от конкретной расстановки политических сил в стране, сложившихся правил взаи­моотношения между парламентом и правительством и др. Премьер- министр Великобритании, будучи лидером партии, контролирующей большинство в парламенте, обладает гораздо большей свободой дей­ствий, нежели председатель совета министров Италии, вынужден­ный учитывать точку зрения представителей партий — партнеров во правящей коалиции и фактор «доминирующего парламента». Президент парламентской республики избирается или парламен­том (Греция), или парламентом при участии представителей адми­нистративно-территориальных (автономных) единиц (Италия), или особой коллегией выборщиков, включающей депутатов парламента «представителей субъектов федерации на паритетной основе (ФРГ), реже — всеобщим голосованием избирателей (Австрия).

Полномочия президента, кроме чисто представительских, осуще­ствляются только с согласия правительства. Акты президента нуж­даются в утверждении со стороны членов правительства, которые и it*

Среди форм правления есть такие, которые сочетают в себе при­знаки и президентской и парламентской республики. Например, «Пятая Французская Республика», возникшая в результате приня­тия конституции 1958 г. Данная смешанная форма получила на­именование премьер-президентской. Она характеризуется тем, что:

S президент избирается на прямых всеобщих выборах;

S президент наделен широкими властными полномочиями;

S одновременно с президентом существуют и выполняют функ­ции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответствен­ные перед законодательным собранием.

По мнению М. Дюверже, это система, в которой — в зависимо­сти от того, поддерживает ли парламентское большинство действу­ющего президента или нет, — чередуются президентские и парла­ментские фазы. На президентской фазе президент играет ключе­вую, доминирующую роль в системе высших органов государственной власти. На парламентской — вынужден делить властные полно­мочия с премьер-министром. Помимо Франции подобная форма правления существует в Португалии, Финляндии (до 1991 г.) и Ис­ландии.

Смешанная, президентско-парламентская форма правления, с еще большим доминированием президента, действует в ряде стран Латинской Америки (Перу, Эквадор), она же закреплена конститу­цией 1993 г. в России и новыми конституциями в ряде стран СНГ. Ее наиболее важные особенности:

S наличие всенародно избранного президента;

S президент назначает и смещает членов правительства;

•S члены правительства должны пользоваться доверием парла­мента;

S президент имеет право распустить парламент.

Особая форма правления сложилась в Швейцарии. Здесь функ­ции главы государства и правительства осуществляются «коллек­тивным президентом» — Федеральным советом, который избирается парламентом в составе семи человек на широкой коалиционной ос­нове. Председательствует в Федеральном совете президент, избирае­мый на один год из состава его членов и осуществляющий чисто представительские функции. Принцип парламентской ответственно­сти правительства отсутствует. М. С. Шугарт и Д. М. Кэри предло­жили называть такую систему ассамблейно-независимой. В этом наименовании, по их мнению, указывается как «источник исполни­тельной власти, так и отсутствие необходимости во взаимном дове­рии законодательной ассамблеи и исполнительной власти».

вовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений центральных и региональных государственных органов. Выделяют две основных формы государственного устройства: унитарную и федеративную.

Унитарное — это единое государство, которое подразделяется иа административно-территориальные единицы, не обладающие по­литической самостоятельностью.

Федеративное — союзное государство, состоящее из несколь­ких государственных образований, каждое из которых обладает соб­ственной компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов.

-<■ В прошлом существовала и такая близкая к федеративной фор­ма государственного устройства, как конфедерация. Различие между конфедерацией и федерацией заключается в том, что федерация предполагает наличие центра, уполномоченного принимать реше­ния от имени всех участников союза и осуществляющего по отно­шению к ним властные полномочия. Конфедерация же представля­ла собой более или менее гибко организованную, без какого-либо конституционного оформления федерацию независимых государств Моммен). Каждый ее член объединялся с другими в союз, в компетенцию которого передавалось ограниченное число вопросов (рборона и внешнее представительство). Конфедерациями были: Швейцария в 1291 — 1848 гг., США в 1776—1787 гг., Германский еоюз в 1815—1867 гг. Сегодня конфедераций нет, хотя в официаль­ном наименовании швейцарского и канадского государства упо­требляется это слово.

8 В то же время некоторые черты уже постконфедеративного ус­тройства приобретает Европейский союз (ЕС). После вступления в силу Маастрихского договора о Европейском союзе граждане лю­бого государства ЕС, проживающие на территории другой страны — члена Сообщества, имеют право голосовать на выборах местных органов власти этой страны и занимать в них выборные должности, а также выбирать и быть избранными в Европарламент. Граждане ЕС имеют право получать информацию из-за рубежа, направлять петиции в Европарламент и обращаться с претензиями к парламент­скому омбудсмену и в Европейский суд. Кроме того, путешествуя за рубежом, они пользуются полной дипломатической защитой лю­бого государства — члена ЕС. В то же время, несмотря на единую валюту (евро — 2000 г.) и «прозрачность» государственных границ между странами ЕС, члены данного наднационального объединения стью. Формирование бюджета ЕС осуществляется на основе обще­го решения государств — членов объединения.

Форма государственного устройства зависит от исторических условий образования и существования государства, традиций, сте­пени территориальной и этнической общности в государстве и т.д. В конечном счете форма государственного устройства отражает степень централизации или децентрализации государственного уп­равления, соотношение центра и мест.

Для унитарного государства характерны следующие признаки: единая конституция, единая правовая система, единая система выс­ших органов государственной власти и управления, единое граж­данство, единство судебной системы, деление на административно- территориальные единицы, статус органов управления в которых определяется общегосударственными правовыми нормами, подчи­нение этих органов центральным. В зависимости от степени цент­рализации можно выделить несколько разновидностей унитарных государств: 1) выборные местные органы отсутствуют, функции управления осуществляют назначаемые из центра чиновники; 2) есть местные выборные органы управления, но они поставлены под кон­троль назначаемых представителей центра; 3) выборные местные органы самоуправления косвенно контролируются центром; 4) в го­сударстве существует определенная автономия для отдельных тер­риторий, включающая внутреннее самоуправление и ограниченное право издания законодательных актов по вопросам местного значе­ния. Такая автономия не меняет унитарного характера государства, однако может рассматриваться либо как особая, переходная форма от унитаризма к федерализму, либо как попытка совмещения и урав­новешивания позитивных сторон унитаризма и федерализма.

Практическим выражением данных тенденций является регио­нализм, наиболее полно реализованный в развитии государствен­ного устройства Италии и Испании, где основы регионализма заложе­ны демократическими конституциями, принятыми в Италии в 1947 г. и в Испании в 1978 г. Но прошли годы, прежде чем положения конституций были осуществлены на практике. В отличие от госу­дарств, в которых отдельные автономные образования созданы по различным основаниям, в том числе с учетом компактно проживаю­щих национальных групп (Аланские острова в Финляндии), в Ита­лии и Испании автономия предоставлена всем административно- территориальным образованиям. В Италии таких областей 20, из них 5 обладают более широкими полномочиями и их статус утвер-

Страна Басков, Галисия, Каталония) тоже имеют более широкие полномочия.

Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит зако­нодательная и исполнительная власть (при сохранении единой, цент­рализованной судебной системы). Они формируют законодатель­ные собрания и коллегиальные исполнительные органы. В консти­туции содержится перечень вопросов, по которым регионы могут издавать местные законы, что напоминает размежевание компетен­ции между федерацией и ее субъектами. В областях есть особые акты-статуты, которыми определяется их организация. Это еще не конституции, но и не обычные правовые акты. Статуты разрабаты­ваются и принимаются органами законодательной власти облас­тей.

(, В то же время по ряду признаков регионализм близок к унита­ризму. Так, в областях отсутствуют конституции, а их статуты под­лежат утверждению конституционными законами. В регионы на­значается правительственный комиссар, который визирует акты законодательных органов регионов. Он может отказать в визе, что напоминает институт административной опеки в унитарном госу­дарстве. Правительство вправе при определенных условиях распус­тить законодательный орган региона. Изменение границ между автономными образованиями также осуществляется актами цент­ральной власти и т.д. Региональный подход имеет несомненные плюсы, обеспечивая, в частности, сочетание необходимой централи­зации в государстве с обширными правами территорий. Но есть и минусы, поскольку регионализм может выйти за пределы унитарно­го принципа, не превратившись в федерализм со свойственными ему институтами сохранения единства государства, т.е. он спосо­бен вызвать сепаратизм и чреват распадом государственности.

Значительная часть автономных образований создана по исто- рико-географическому признаку (большинство областей Италии, острова Мадейра и Азорские в Португалии и др.), а по националь­но-территориальному признаку— некоторые автономные образо­вания в Испании и бывшем СССР.

Историко-географические и национальные признаки сочетают автономии Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в рамках Ве­ликобритании. Согласно акту об унии 1707 г. Шотландия получила право на собственную правовую и судебную систему, свою (пресви­терианскую) церковь, специальное представительство в обеих пала­тах национального парламента. В 1980-е гг. в Шотландии и Уэльсе