2. Система місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування

Система місцевих рад будується у повній відповідності з існуючим в Україні адміністративно-територіальним устроєм.

Адміністративно-територіальний устрій України — це обу­мовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня те­риторіальна організація Української держави з поділом її на складові частини — адміністративно-територіальні одиниці, від­повідно до яких будується система державних органів і система місцевого самоврядування.

Згідно із Законом України «Про адміністративно-терито­ріальний устрій України» систему адміністративного устрою складають адміністративні одиниці: області, райони, міста (ра­йонного, республіканського, обласного значення і міста, що мають спеціальний статус), райони в містах, селища і села.

Отже, адміністративно-територіальний поділ — необхідна умова організації представницької влади на місцях. Іншими сло­вами, ради повинні бути «прив'язані» до певної адміністративно-територіальної одиниці.

Під адміністративно-територіальною одиницею розуміється частина території України, що є просторовою основою для орга­нізації та діяльності місцевих органів виконавчої влади та орга­нів місцевого самоврядування. Таким чином, саме адміністратив­ні одиниці є просторовою основою відповідних територіальних громад, а звідси, і їх представницьких органів — рад, які утво­рюються з метою зручності управління на місцях.

У свою чергу, за соціально-територіальними ознаками адмі­ністративно-територіальні одиниці поділяються на населені пункти (села, селища, міста) та регіони (райони і області).

Такий поділ є підставою для виділення в системі представ­ницьких органів місцевого самоврядування двох підсистем: базо­вої та регіональної.

Для визначення елементів базової підсистеми потрібно з'ясу­вати сутність такої категорії, як населений пункт.

Згідно зі ст. 7 Закону «Про адміністративно-територіальний устрій України», населений пункт — це частина комплексно за­селеної території, яка склалася внаслідок господарської та іншої соціальної діяльності, має сталий склад населення, власну назву, зареєстровану в порядку, що передбачений Законом.

Населені пункти поділяються на сільські та міські.

До категорії сільських населених пунктів належать села, до міських — селища і міста.

До базового рівня місцевого самоврядування згідно зі ст. 2 Закону про місцеве самоврядування та статтями 21 і 22 Закону про адміністративно-територіальний устрій відносяться також інші територіальні утворення — сільський, селищний округ; сіль­ський, селищний та міський округ.

Таким чином, до категорії сільських населених пунктів як елементів базової підсистеми територіальної організації системи рад місцевого самоврядування відносяться села; сільські, селищ­ні округи; сільські округи.

Села — це населені пункти зі сталим складом населення, пе­реважна частина якого зайнята в сільському господарстві.

Сільський, селищний округ є адміністративно-територіальним утворенням, яке склалося у кількох сусідніх сіл, селищ і діє під юрисдикцією єдиної територіальної громади та відповідних орга­нів місцевого самоврядування, в першу чергу, представницьких.

Сільський округ утворюється на основі добровільного об'єд­нання територіальних громад кількох сусідніх сіл в одну терито­ріальну громаду з єдиним представницьким органом.

До категорії міських населених пунктів як елементів базової підсистеми територіальної організації системи представницьких органів місцевого самоврядування відносяться селища, міста, а також на підставі ст. 5 Закону про місцеве самоврядування в Ук­раїні, райони в місті.

На відміну від сіл, селища — це населені пункти, розташовані при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах по виробництву і пере­робці сільськогосподарської продукції, та інші населені пункти, які мають комунальну і соціальну інфраструктуру та переважна частина населення яких зайнята у промисловому виробництві чи соціально-культурній сфері.

У свою чергу міста поділяються на такі види: міста районно­го значення; міста республіканського (Автономної Республіки Крим) значення; міста обласного значення; міста, що мають спе­ціальний статус відповідно до Конституції України (Київ та Се­вастополь), райони в містах та міські округи.

Спеціальною ознакою міст є не лише те, що вони виступають територіальною основою для формування представницьких орга­нів місцевого самоврядування, а й те, що Законом про адмініст­ративно-територіальний устрій України визначається кількість населення, яка мешкає в перелічених містах (статті 10—11).

Це є підставою для подальшого визначення кількісного скла­ду рад місцевого самоврядування в Законі України «Про вибори Депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 14 січня 1998 року.

Так, до категорії міст районного значення відносяться міста, на території яких розташовані промислові підприємства, кому­нальне господарство, житловий фонд, мережа соціально-культур­них закладів і підприємств з кількістю населення понад 10 тисяч жителів, переважна частина якого зайнята в промисловості чи соціально-культурній сфері.

До категорії міст республіканського (Автономної Республіки Крим) значення відносяться міста з кількістю населення понад 50 тисяч жителів, які є економічними і культурними центрами, мають розвинуту промисловість, комунальне господарство, знач­ний житловий фонд.

Такі ж вимоги ставляться і до категорії міст обласного значення. Однак треба зазначити, що із загальних вимог до згаданих міст є винятки. Зокрема, до категорії міст республіканського (Автономної Республіки Крим), а також до міст обласного значення можуть бути віднесені населені пункти з кількістю населення менше 50 тисяч жителів, якщо вони мають важливе промислове, соці­ально-культурне, історичне, оборонне значення, перспективу економічного розвитку, або населені пункти, які включені до ку­рортних зон і на територіях яких розташовані санаторії, стаціо­нарні лікувальні та оздоровчі заклади, туристичні бази, інші за­клади відпочинку.

До категорії міст, що мають спеціальний статус, відносяться міста Київ та Севастополь, чисельність населення яких переви­щує 1 мільйон жителів.

До категорії міст Закон про адміністративно-територіальний устрій України відносить також міський округ, який має свою специфіку.

Міський округ — це адміністративно-територіальне утворен­ня, яке сформувалося внаслідок об'єднання міста з навколишні­ми селами, селищами чи іншими містами зі збереженням їх ста­тусу як самостійних адміністративно-територіальних одиниць та їх органів місцевого самоврядування з метою ефективнішого соціально-економічного та культурного розвитку цих населених пунктів. Особливостями статусу місцевого округу є те, що, по-перше, він перебуває під юрисдикцією міської ради, яка оби­рається виборцями міського округу та представляє спільні інте­реси територіальних громад, сіл, селищ і міст, що входять до її складу, в межах повноважень, делегованих їй відповідними ра­дами.

По-друге, міська рада округу одночасно є представницьким органом місцевого самоврядування територіальної громади цент­ру міського округу.

До базового рівня місцевого самоврядування відносяться та­кож райони в містах.

Закон про адміністративно-територіальний устрій України (ст. 16), а також Закон про місцеве самоврядування в Україні (ст. 5) передбачають, що у містах з кількістю населення не менш як 300 тисяч жителів можуть утворюватись адміністративно-те­риторіальні одиниці — райони у місті. Закон про місцеве само­врядування в Україні уточнює це положення.

Згідно з п. 2 ст. 5 цього Закону, у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради від­повідно до Закону можуть утворюватися районні в місті ради.

Проте, на відміну від вищеперелічених категорій сіл, селищ, міст та інших територіальних утворень, в яких, згідно з Законом про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, мі­ ських голів, голови ради обираються окремо від депутатів пред­ ставницьких органів, райони в містах ради обирають голову ра­ ди, який одночасно є і головою виконавчого комітету.

Отже, до базового рівня місцевого самоврядування як територіальної основи підсистеми загальної системи місцевих рад відносяться: села; селища; сільські; сільські, селищні; селищні ок­руги; міста (районного, республіканського (Автономна Республі­ка Крим), обласного значення, міста, що мають спеціальний ста­тус відповідно до Конституції України (Київ та Севастополь), райони в міста та міські округи.

У системі місцевих рад виділяється окрема підсистема — обласних та районних рад, територіальною базою яких є регіо­нальний рівень системи місцевого самоврядування, до якого від­носяться області і райони.

Область є адміністративно-територіальною одиницею, яка; утворилася в межах території України та характеризується пев­ними історичними, економічними, екологічними, географічними та демографічними особливостями, складається з районів та міст обласного значення.

Район — це частина території області переважно з агропро­мисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншою соціальною інфраструктурою, спрямованою на забезпе­чення зв'язків між населеними пунктами, що знаходяться на його території.

Райони складаються з сіл, селищ, міст районного значення.

Проте наявність базового та регіонального рівнів не передба­чає підпорядкованості між ними та не ставить питання визначен­ня первинності чи вторинності у системі представницьких орга­нів місцевого самоврядування, оскільки первинним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада.