Программный и открытый бюджет. Интервью Первого заместителя руководителя Департамента финансов города Москвы Валерия Валерьевича Сидоренко

Стратегически госпрограммы Москвы верные, они сделаны так, как они должны быть сделаны. Внутри программ есть крупные, довольно независимые блоки, они укладываются в программу, но как этими блоками будут управлять ответственные исполнители, покажет время. Нужно найти механизм управления программами. У нас программы межотраслевые, и проблема – в управляемости. Сейчас продумываются механизмы управления. Если мы выдержим, сможем управлять такими программами, они останутся. Разделение программ на более мелкие возможно только в том случае, если ответственный исполнитель не справится с управлением программой. Органы власти, и федеральные, и региональные, боятся именно этого. Если программа не равна бюджету одного ведомства, то возникает вопрос взаимодействия. Вот этого все боятся и делают отраслевые по сути программы, в которых один орган власти отвечает за свой «кусок». Но это не правильно, потому что задачи – межотраслевые. Другое дело, что нужно научить органы власти взаимодействовать и получать синергетический эффект от совместной реализации мероприятий, а не делать каждому свое. Это правильнее, но намного тяжелее.

У ряда субъектов Российской Федерации и даже муниципалитетов расходы на реализацию программ в бюджете составляют довольно значительную долю. Только программы – долгосрочные или ведомственные. На ваш взгляд, в чем преимущества нового инструмента в виде государственных программ?

Преимущество не в программах, преимущество в том, что бюджет сформирован по программному принципу. Программный бюджет – это отражение финансового обеспечения программ, это не распределение по ведомствам, а распределение именно по программам. Соответственно, управление бюджетом, управление деятельностью органов власти идет в проектном ключе. Если до этого программы существовали отдельно от бюджета, осуществлялось управление портфелем ведомства, то сейчас будет осуществляться управление программами. В этом смысле реализован совсем другой приоритет. Все приложения к бюджету по расходам носят программный характер. Даже ведомственная структура расходов, которая должна быть в составе закона о бюджете, сделана следующим образом: пишется ведомство и под ним – те программы, в реализации которых оно участвует. То есть, даже ведомственная структура бюджета – программная. Вся деятельность органов власти будет направлена на реализацию программ, в том числе с точки зрения финансового обеспечения и отчетности. В этом ключевое отличие от традиционных программ, которые обозначались в бюджете, как правило, несколькими строчками, расшифровывались отдельными документами, регулировались и управлялись отдельно от бюджета. Теперь бюджет и программы - это единые документы, других (кроме программных) расходов в бюджете практически нет.

В составе госпрограмм утверждены показатели, характеризующие достижение поставленных целей и задач. При осуществлении в полном объеме финансирования госпрограммы следует ожидать достижения этих показателей. А что планируется делать, если показатели достигнуты не будут?

Конечно, есть механизмы, которые предполагают изменение параметров программы по результатам их исполнения. Эти механизмы встроены в процесс управления программой. Что касается новых цифр бюджета, то для уточнения объемов финансирования программы будут рассматриваться достигнутые результаты. Такова логика корректировки объемов финансирования.

То есть результаты будут оцениваться в следующем бюджетном цикле?

Да. Кроме того, механизм управления программой предусматривает периодическую отчетность, поэтому на исполнение программ можно оказывать постоянное воздействие. Результаты исполнения программ будут регулярно мониториться, публиковаться на портале «Открытый бюджет», докладываться руководству. Мы, например, как финансовый орган, будем докладывать об исполнении бюджета не в традиционном стиле, а будем говорить о реализации программ.

Возможности корректировки программ внутри года планируются очень широкие. Проектом закона о бюджете предусмотрено, что внесение изменений в программы является основанием для изменения бюджетной росписи без внесения изменений в закон о бюджете. Соответственно, Правительство Москвы получает возможность проводить все необходимые изменения программ, которые позволят быстро реагировать на невыполнение каких-то факторов или необходимость выполнить что-то еще. Это должно улучшить администрирование программ.

Методология формирование федеральных госпрограмм предусматривает такую схему, когда есть вариант финансирования программы, предусмотренный бюджетом, и еще один, более дорогостоящий вариант. Почему в Москве от такой схемы отказались? И каким будет механизм распределения дополнительных ресурсов в процессе исполнения бюджета?

В процессе исполнения бюджета Правительство дополнительные ассигнования будет направлять на какие-то новые мероприятия путем внесения изменений в программы. Заранее утвержденных в программах ассигнований сверх бюджета и автоматическое направление дополнительных доходов на эти цели - такого нет, поскольку это не соответствует принципу сбалансированности бюджета и программ. В федерации и раньше этот способ присутствовал, но мы считаем его неправильным. Исполнитель программы должен четко понимать, какие у него есть ресурсы, и какие результаты он должен достигнуть. В случае, если появятся дополнительные ресурсы, Правительство будет принимать решения о выделении дополнительных средств на реализацию тех или иных мероприятий, соответственно, изменятся  количественно и качественно параметры этих мероприятий, будут определены результаты, которые нужно достичь. Понятно, что за дополнительные объемы ресурсов должны быть выполнены дополнительные объемы работ. Наличие каких-то сослагательных вещей в программе размывает ответственность и дает возможность исполнителю потом рассказывать, что «программа не выполнена, потому что не полностью профинансирована». Это недопустимо в принципе.

Валерий Валерьевич, Вы использовали нетрадиционный подход к формированию целевых статей. В коде целевой статьи значится буква. Для чего это сделано? И нет ли каких-то претензий в связи с этим со стороны Минфина России?

Когда мы начали предметно работать с бюджетом и пытаться уложить все мероприятия программ в семизначный код целевой статьи (а изменить количество знаков целевой статьи не в нашей власти), мы поняли, что нам не хватает знаков для кодификации мероприятий. Нам необходимо было сделать код основного мероприятия и код мероприятия 2-го уровня. В одноуровневую систему мероприятий мы не смогли уложить все необходимые действия, нам потребовались мероприятия 1-го уровня (основные) и вложенные мероприятия 2-го уровня, такой каскадный метод. Мы высвобождали 4 знака под мероприятия. У нас два первых знака – это код программы, третий знак – код подпрограммы, и четыре знака – коды мероприятий, их них два первых знака – это код основного мероприятия, и оставшиеся два знака – это код мероприятия второго уровня. Так получилось, что только один символ мы смогли позволить себе на подпрограмму. А подпрограмм в ряде случаев оказалось больше 9. Таких случаев всего два, но они есть. Поэтому мы приняли решение о том, что будет буква.

Если Министерство финансов Российской Федерации решит, что код целевой статьи будет состоять из 8 знаков, мы добавим цифру, и у нас будет двухзначный код подпрограммы. Пока Министерство финансов, глядя на наши усилия, размышляет на эту тему. Никаких от Министерства финансов возражений нет, они, скорее, изучают этот опыт, изучают возможность использования семизначного кода или увеличения кода до 8 знаков. На то мы и «пилоты», чтобы на нашем примере можно было уже не умозрительно, а предметно этот процесс изучить, поскольку федерация к кодировке реальных программ пока не приступила.

Какие расходы не вошли в госпрограммы?

Расходы на управление или содержание органов власти, межбюджетные трансферты (наверное, это особенность Москвы, поскольку у нас пока специфические муниципальные образования с особенными полномочиями; мы сочли возможным пока не включать эти ресурсы в госпрограммы), управление долгом и резервный фонд. Резервный фонд у нас большой, в том числе, он будет использоваться в качестве ресурса для внесения изменений в госпрограммы. Всего у нас непрограммных расходов 10 процентов.

Москва сделала еще одну интересную вещь - запущен портал «Открытый бюджет Москвы». Насколько востребованным оказался ресурс в первые дни его работы?

Да, ресурс востребован. Десятки тысяч человек зашли за первую неделю его работы. Очень востребованным оказался раздел о предложениях наших граждан об экономии бюджетных средств. В ближайшее время мы доработаем портал, и на нем будет возможность размещения ответов на поступившие вопросы и возможность обсуждения каких-то тем. Гражданам интересно. Я думаю, что еще больший интерес к порталу будет, когда мы начнем размещать информацию об исполнении бюджета по программам: что выполнено, что не выполнено. Это будет живой, интерактивный ресурс. Сейчас информация об исполнении бюджета там есть, но в режиме on-line – всего лишь общие цифры по доходам и расходам. Но и это – впервые, нигде этого нет, и граждане могут увидеть, на каждый день, в каком объеме исполнен бюджет города Москвы по доходам и по расходам. В дальнейшем мы планируем сделать интерактивным исполнение по программам, в разрезе мероприятий. Это будет еще более интересно. Также мы планируем доработать огромный блок по управлению бюджетной сетью. Тогда можно будет увидеть, какие задания выданы бюджетным учреждениям, на оказание каких услуг, за какие средства, как эти задания будут выполнены. Сейчас портал запущен, в ближайшее время он будет динамично развиваться, будет наращиваться его функционал.

На федеральном уровне ведется работа по созданию и развитию государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Концепцией предусматривается  внедрение этой системы на всех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном.  Есть ли взаимосвязь между федеральной системой «Электронный бюджет» и  порталом «Открытый бюджет Москвы»?  

Связь, безусловно, есть. Москва является «пилотным» регионом в проекте по созданию «Электронного бюджета». Все наши наработки будут учитываться. По данному вопросу мы находимся в постоянном взаимодействии с Министерство финансов Российской Федерации. Опять же, глядя на наши усилия, федерация сейчас может понять, что получается, что не получается, как-то скорректировать выбранную стратегию.

Что касается темы открытости бюджета, на мой взгляд, это здорово, что планируется сделать общероссийский ресурс. Минимально необходимая информация на этом ресурсе будет представлена. Но это глобальный ресурс. Наличие собственного ресурса Москвы – это нормально, Москва может себе это позволить. Технически он будет полностью интегрироваться с федеральной системой, такая задача ставилась изначально. На собственном ресурсе мы более полно, более детально раскроем информацию, с аналитикой, обратной связью, форумом, новостями. Наш ресурс - он  более насыщенный. А базовые вещи, конечно же, будут и на общероссийском ресурсе. 

«ЗА» И «ПРОТИВ» программного бюджета

Отметим, что аналитическое представление расходов в виде госпрограмм – это ни к чему не обязывающий документ. Реальный переход к госпрограммам сопряжен с реальными проблемами. Правительство утвердило План мероприятий по реализации Программы, направленный на внедрение программного бюджета, при реализации которого Минфин испытывает противодействие других органов власти, прежде всего Минэкономразвития. Реализация плана осуществляется с запаздыванием на один-два квартала ввиду длительных процедур согласования и отсутствия единой позиции ведомств. При современном порядке планирования бюджетных расходов Минэкономразвития отвечает за подготовку ФЦП, содержащих основную часть бюджетных инвестиций и составляющих более 10% бюджетных расходов. В настоящее время ФЦП и отражают применение программного подхода при построении федерального бюджета. Соотношение между ФЦП (действующим – в ряде случаев достаточно эффективным инструментом, в других случаях – не очень) и госпрограммами до сих пор четко не определено. По нашему мнению, позиция Минфина заключается в постепенном отказе от ФЦП: госпрограммы должны поглотить ФЦП, соответственно, Минэкономразвития лишается полномочий по планированию значительной части бюджетных расходов.

Кроме того, многие специалисты считают, что резкое расширение программного подхода при бюджетном планировании не приведет к повышению эффективности бюджетных расходов. Напротив, федеральные министерства и ведомства при переходе к программному бюджету обязаны всю свою деятельность (или большую ее часть) представить в виде программ с целями и критериями их достижения. Эта большая аналитическая работа во многих случаях с большой вероятностью может превратиться в профанацию. Министерства создадут специальные подразделения, которым будет поручено разрабатывать требуемые Минфином документы, при этом вся реальная работа будет вестись по прежнему. Более того, работа министерств будет оцениваться по ими же предложенным, достаточно формальным, критериям, к тому же министерства не хотят брать на себя дополнительные обязательства, по которым придется отчитываться.

Возможно, что в искаженной системе координат, возникшей из-за предложенных министерствами критериев, Правительство будет делать неверные оценки и принимать неверные решения. По нашему мнению, предусмотренное Программой по повышению эффективности бюджетных расходов резкое расширение программного подхода практически на все виды бюджетных расходов совершенно не оправдано – оно может привести к снижению качества бюджетного планирования. Министерства и ведомства придумывают совершенно немыслимые критерии успешности исполнения своих программ (оправдания бюджетных расходов).

К выше перечисленным проблемам институционального и бюрократического характера при переходе на программный бюджет можно добавить следующие:

- госпрограммы внутри себя содержат большую и сложную иерархию: по сути, они объединяют все действующие федеральные целевые программы и подпрограммы, а последние включают в себя ведомственные целевые программы и основные мероприятия, что усложняет их согласование;

- на межведомственное согласование проекта каждой госпрограммы уходит до 9 месяцев ввиду большого количества соисполнителей (не менее 5 ведомств). В частности, на согласование документа у одного ведомства уходит до 30 дней, а возникающие замечания или разногласия не исключают повторного согласования. При внесении в Правительство госпрограммы (в среднем около 500 страниц) она должна быть согласована в соответствии с регламентом в течение 10 дней;

- перечень соисполнителей госпрограммы (в соответствии с распоряжением Правительства №1950-р) может быть уточнен в процессе исполнения программы, а это диктат ответственного исполнителя. Причем ответственный исполнитель не заинтересован в большом количестве соисполнителей ввиду проблем с согласованием и сложностью в управлении, что в последующем приводит к возникновению рисков межведомственного характера при реализации программы;

- сложность в управлении каждой госпрограммой: в частности, не разработаны механизмы их координации – например, создавать дирекцию или наблюдательный совет;

- не осуществляется согласование госпрограмм с регионами, хотя при этом планируется, что субъекты будут участвовать в их реализации. Существует несколько вариантов развития событий с подготовкой программного бюджета в 2012-м и последующих годах.

Вариант первый заключается в том, что Минфин согласится с тем, что 23% бюджетных расходов не будут «упакованы» в госпрограммы, по крайней мере на первом этапе внедрения программного бюджета. При таком варианте в 2012 году появится аналитическое представление 77% расходов бюджета в виде госпрограмм, а с 2013 года будет осуществлен реальный переход к программному бюджету с примерно такими же пропорциями между программной и непрограммной частями. Во втором варианте Минфин сможет существенно сократить непрограммную часть расходов и в 2013 году также перейдет на бюджетное планирование по новым принципам. В третьем варианте сопротивление министерств переходу к программному бюджету будет нарастать и реальный переход к планированию госрасходов в виде госпрограмм затянется на неопределенный период. (Нам кажется, что расстраиваться в случае реализации такого варианта не следует.) Возможен, правда, и четвертый вариант. Минфин может пересмотреть свои планы по построению программного бюджета и принять более рациональную позицию.

Такая позиция заключается в применении программного подхода не повсеместно, а там, где это действительно оправдано, пусть это будет 25–30% от общей величины бюджетных расходов.

Виталий Дементьев, Андрей Чернявский

НОВАЯ СТАТЬЯ http://fz-83.ru/публикации/программный-бюджет-государственные-программы

Согласно Постановлению Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

      Государственные программы будут включать в себя федеральные целевые программы (долгосрочные целевые программы) и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Большая часть расходов бюджета будет охвачена государственными программами, что позволит ведомствам планировать свою деятельность, руководствуясь данными программами.

     Разработка государственных программ должна исходить из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения. В случае если государственная программа направлена на достижение целей и решение задач по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ, в рамках госпрограммы может быть предусмотрено предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.

     В разработанных Методических рекомендациях для субъектов РФ и муниципальных образований предложены основные направления реализации программ:

• обеспечение сбалансированности и устойчивости региональных и местных бюджетов,

• внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления

• развитие новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг (реструктуризация бюджетного сектора),

• повышение эффективности распределения бюджетных средств,

• оптимизация функций государственного и муниципального управления,

• повышение эффективности их обеспечения,

• реализация мероприятий по сокращению бюджетных расходов на исполнение отдельных расходных обязательств и т.д.

В программы могут быть включены положения, предусматривающие реализацию мероприятий по иным направлениям, способствующим повышению эффективности бюджетных расходов. Конкретные направления реализации программ рекомендуется формировать исходя из программных целей и задач, приоритетности отдельных направлений для субъекта РФ и муниципальных образований с учетом необходимости реализации соответствующих мероприятий.В соответствии с бюджетной реформой переход на государственные программы должен сопровождаться ужесточением бюджетной политики. Предполагается отказ от обязательной индексации расходных обязательств по уровню инфляции и принятие новых расходных обязательств только при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения.

Ссылки на источник:

1.      Постановление Правительства России от 2 августа 2010 г. N 588 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ российской федерации»,

2.      Приказ Минфина России и Минэкономразвития России от 29 декабря 2010 г. N 194н/701 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке и реализации региональных и муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов»

3.      Интервью Нестеренко Т.Г. – заместитель министра финансов

Вид документа Кем выпущен Дата Номер Документ

Проект НПА Правительство Российской Федерации 23.11.2011 - О государственном стратегическом планировании

Приказ Министерство финансов Российской Федерации 10.06.2011 219 О предоставлении субъектам Российской Федерации субсидий на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов

Распоряжение Правительство Российской Федерации 03.06.2011 970-р

Распоряжение Правительства РФ от 03.06.2011 N 970-р "О внесении изменений в Перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 N 1950-р"

Вносится Правительством

Российской Федерации

Проект