ТЕМА: Миграционная ситуация в Украине (1990-1999)
С 1990 г. в Украине происходит существенное изменение характера миграционных процессов. В частности, претерпевают изменения интенсивность, направленность миграции. ее причины. Если рассматривать развитие миграционных процессов в Украине во временном масштабе, то надо отметить, что с 1990 по 1992г можно отметить нарасгающую тенденцию к иммиграции в Украину (так, в 1990г. сальдо миграции было положительным и составляло 79,3 тыс. человек, а 1992 г. достигло 288.1 тыс.). Во многом данный процесс объяснялся теми глубинными трансформациями политических, экономических, национальных, социальных интересов, повлекших за собой распад СССР- В это время начинается процесс разъезда бывших граждан Советского Союза по своим "национальным квартирам". Так, в 1990г. было отмечено снижение числа украинцев, приезжающих в другие республике и увеличение числа мигрантов-украинцев, возвращающихся в Украину. По данным статистики, в 1990г. 76,9% (150,8 тыс. чел.) миграционного прироста городского населения нашей страны обеспечили украинцы. Кроме того, нарастающий характер иммиграционных процессов в Украине был обусловлен событиями на Кавказе и в Средней Азии. Межнациональные конфликты и гражданские войны в этих оегиона.к вызвали обвальную миграцию русскоязычного населения, в том числе и украинцев. Именно в это время происходит изменение миграционных приоритетов, появляются новые, ранее не наблюдавшиеся в нашей стране виды миграционного движения.
Начиная с 1993г. намечается спад иммиграционных потоков. В 1994 г. Сальдо миграции становится отрицательным и составляет -143.2 тыс. чел. Хотя с 1994 г. произошло некоторое снижение оттока населения из Украины, однако, сальдо миграции по- прежнему остается отрицательным. Так, за 1995-199бг. Украина в миграционном обмене со странами СНГ и дальнего зарубежья потеряла 209,8 тыс. чел. При этом, объем миграции в дальнее зарубежье оставался практически на одном и том же уровне (53,0 - 54,0 тыс. чел ежегодно). И хотя выезд жителей Украины в страны СНГ уменьшился с 206.1тыс. чел. в 1995г. до 193,0 тыс. чел, в 1996г., миграционные потери Украины увеличились за счет уменьшения миграционного притока жителей СНГ в Украину с 157.4 тыс. до 122 0 тыс чел В целом по стране с 1993 по 1996 г. г. происходит сокращение населения Украины почти на 1 млн. чел.
Безусловно, изменение характера миграционных процессов является свидетельством и отражением тех общественно-политических процессов, которые имели место s Украине в последнее время. Именно их действие обусловило изменение структуры миграционных процессов в Украине. Так, к основным миграционным процессам в Украине в период с 1990 по 1999 гг можно отнести репатриацию депортированных из Украины в 40-х годах народов - крымских татар, немцев, греков, болгар, армян, экологическую миграции, вызванную Чернобыльской катастрофой в 1986г.; эмиграцию ученых из Украины (''утечку мозгов"); транзитную миграцию, проблему беженцев. Довольно значительную часть в общем объеме миграционных процессов занимает трудовая миграция. Кроме того, для нынешней миграционной ситуации в Украине свойственно изменение характера внутренних миграционных процессов (впервые за послевоенные годы в сельской местности Украины регистрируется положительное сальдо миграции).
Значительная часть специалистов ставит в этом списки процессы трудовой миграции на первое место. Действительно, важность экономического фактора в принятии решения о миграции возросла в начале 90-х годов вследствие глубокого системного кризиса. Падение реальных доходов населения, мизерные зарплаты, рост цен, инфляция вынуждали украинских граждан к переселению или поиску источников дополнительных заработков в других странах. Кроме того, рост официальной и скрытой безработицы, освобождение вследствие кризиса значительного количества рабочей силы в сфере общественного производства обусловили возникновение и постепенное развитие трудовой минрации.
Так, по данным выборочного социологического исследования (1996г) за границей постоянно работают 5% трудоспособного населения нашей страны, время от времени пополняют свой бюджет поездками на заработки за границу до 20% трудоспособных и до 50% трудоспособного населения имеют желание работать за границей. Наибольшее желание работать за границей выявляет молодежь до 30 лет (60% опрошенных), по профессиональному статусу - это группы студентов, специалисты инженерно-технического профиля, управленцы, научные работники, работники культуры.
По данным службы занятости, в конце 1991г. поступило около 400 заявлений от граждан, желающих выехать на временную работу за границу, большинство из них - от представителей рабочих профессий, остальные - от служащих и специалистов В территориальном плане, наибольшее количество заявлений поступает из Винницкой, Львовской, Киевской и Одесской областей.
По данным статистики, уже сейчас 7 млн. жителей Украины с большей или меньшей периодичностью работают за границей, а 14 млн, связывают свои ориентиры с рынками труда дальнего и ближнего зарубежья. В то же время, на территории России работает около 1,2 млн. граждан Украины ( долгосрочных мигрантов и вахтовиков) Количество же трудовых мигрантов с Украины, которые работают нелегально в России и других, прежде) всего приграничных странах, оценивается в несколько миллионов человек.
Государство старается как-то влиять на процесс трудовой миграции Так, Министерство труда Украины заключило двусторонние договоры о взаимном трудоустройстве и социальной защите граждан, работающих за пределами своих государств, с Россией, Молдовой, Беларусью, Литвой, Латвией, Арменией, Чехией, Словакией, Польшей. Однако, заключением таких соглашений еще не гарантирует четких механизмов их реализации. К примеру, Украина и Чехия договорились о трудоустройстве на чешские предприятия 60 тыс. человек. Позднее выяснилось, что 42 тыс. украинцев, в основном из Западной Украины, уже трудятся в различных секторах экономики Чехии - сельском хозяйстве, строительстве, текстильной промышленности. Аналогичная ситуация с трудоустройством украинцев и в Словакии
Одной из разновидностей трудовой миграции являются, так называемые "торговые" поездки. Стремительное сокращение объемов производства, а особенно товаров народного потребления, и как следствие, сокращение обеспеченности этими товарами внутреннего рынка, вынуждали граждан к выезду за границу с целью покупки данного вида товаров как для собственного пользования, так и на продажу.
Характерно, что хотя все регионы Украины имеют свои специфические черты в плане экономического, политического, социального, культурного развития, именно действие экономических факторов, прежде всего, обусловливает существенные различия миграционных процессов в зависимости от особенностей развития региональной экономики, уровня занятости, уровней доходов и т.д. Динамика спада производства в Украине была неодинаковой. Например, начиная с 1990г. для западно-украинского региона (менее индустриализованного и урбанизированного) влияние кризиса было более разрушительным, что сказалось на росте числа миграционных потоков в плане трудовой миграции. Кроме того, значительное влияние на характер, направление миграционных потоков оказывают: географическое положение регионов, состояние транспортных коммуникаций в них, исторические традиции миграции. К примеру, развитие практики коммерческих поездок среди жителей западного региона происходило под воздействием наблюдения переездов через области региона польских граждан, особенно массовых в 80-е годы, которые осуществляли коммерческие поездки в Турцию главным образом через Украину. Для жителей сельской местности западного региона выезд за рубеж, в основном в Польшу и Россию стал продолжением традиционных поездок на заработки, которые издавна предпринимались жителями относительно бедного земельными ресурсами региона. В то же время, для жителей столицы возрастание мобильности связывается с размещением в городе самого большого в Украине транспортного узла.
Однако, приведенные цифры иллюстрируют только ситуацию легальной трудовой миграции. По оценкам специалистов ФМС РФ и независимых экспертов численность нелегальных трудовых мигрантов приблизительно втрое больше тех, кто работает за границей легально. На основании такого соотношения можно говорить о том, что численность трудовых мигрантов из Украины в Российской Федерации в 1994-1996 годах составляла 200-400 тыс. человек ежегодно. Поданным центра "Демократических инициатив" более 200 тыс. украинцев нелегально работают в Польше, от 500 до 700 мигрантов из СНГ. среди которых граждане Украины составляют значительную часть, нелегально трудоустроились в Греции, Турции.
Это представляет существенную проблему для Украины, поскольку нерегламентированная трудовая миграция свидетельствует о неспособности обеспечить собственных граждан рабочими местами. Подобная ситуация, помимо этого, ведет к усилению напряженности в межгосударственных отношениях, а также подрывает экономический потенциал страны, поскольку теряются не только высококвалифицированные кадры, но и возможность реально пополнить бюджет валютными пополнениями от организованной трудовой миграции.
Тесно связанным с процессами трудовой миграции и обусловленным действие экономических факторов, является и процесс "утечки умов" Прогрессирующая социальная и экономическая дезорганизация сузила возможности для реализации национальной интеллигенцией своих функций. С начала 90-х годов начинается миграционный процесс среди ученых: в 1991г. из Украины выехало 39 докторов наук, в 1992 - 57, в 1993 - 68, а в 1994 -90. В 1996г. из Украины выехало 83 доктора наук, что на 40,7% превысило уровень 1995г. и вдвое больше по сравнению с 1991г. Наиболее часто выезжали специалисты в области математического анализа, физики твердого тела, физики полупроводников, механики твердого тела, хирургии.
Миграция докторов наук разделяется практически поровну между странами близкого и дальнего зарубежья: половина их числа выехала в страны СНГ и Балтии, остальные - в Израиль, США, Германию, Канаду, Францию. Наибольшее число докторов наук (42,2%) выехали в Российскую Федерацию. Подобные пропорции сохраняются в миграционных потоках, выезжающих из Украины кандидатов наук: половина выехала в Россию, Беларусь, Молдову, Литву, остальные - в Израиль, США, Германию, Канаду, Финляндию и Австралию. Среди стран Центральной Европы выбор делается в пользу Венгрии, Польши, Чехии.
В тоже время, число приезжающих в Украину ученых значительно меньше. Из тех, кто приехал в Украину для постоянного проживания в 1996г. - 26 докторов наук. 19 кандидатов, прибывших из Российской Федерации и еще 5- из других стран СНГ. В результате миграционных процессов среди ученых за последние годы научный потенциал Украины сократился на 202 человек.
Приведенные данные позволяют сделать вывод о том, что в 90-е годы сложилась тенденция оттока украинских специалистов прежде всего в Российскую Федерацию, что сказалось на значительном сокращении научного потенциала нашей страны.
Помимо факторов экономического порядка, среди основных причин миграционных перемещений в Украине, необходимо отметить следующие: семейные обстоятельства, смена места работы, обучение. Структура миграционных потоков характеризуется разными параметрами для различных направлений миграционного обмена. Среди иммигрантов из стран дальнего зарубежья по абсолютным и относительным показателям преобладают прибывшие на обучение (45,3%), далее те, кто переехал "по семейным обстоятельствам" (38,4%), и, наконец, те, кто был вынужден сменить место работы (8,7%).
Среди эмигрантов, выехавших из Украины в страны дальнего зарубежья, преобладают те, кто мигрировал "по семейным обстоятельствам" ( в 1996г. их число составило 64,6%). Далее по абсолютным и относительным показателям лидируют дети, выехавшие с родителями (18,2%).
Если рассматривать процессы внутренней миграции в Украине, то необходимо отметить, что с 1992 г. в миграционном обмене между городом и селом происходят радикальные изменения. В этом году впервые было зафиксировано положительное сальдо миграции 78,7 тыс. чел. В последующие годы эта тенденция сохраняется. Если ранее (в период с 1988 по 1991 из села в город на постоянное место жительства мигрировало около 550 тыс. человек) фиксировался процесс перетока сельского населения в город, то в настоящее время можно говорить об обратном процессе За 1997г в села из городов прибыло на 8,5 тыс. человек больше, чем в обратном направлении. Среди тех, кто мигрирует в город, преобладают юноши в возрасте оті 5 до 21 года и девушки 15-18 лет. Их, как правило, привлекает перспектива получения образования с дальнейшим возвращением домой.'
Ситуации изменения направленности миграционных потоков между городом и селом объясняется, как правило, отсутствием стабильности и безопасности проживания в городе. В городе происходит сужение пространства возможностей, а поскольку большая часть населения городов происходит из крестьян , то возвращение в сельскую местность не является удивительным.
В то же время в городах Украины с 1992 г. начинается депопуляция. В 1994 г. отрицательное сальдо миграции наблюдается практически во всех городах Украины за исключением городских поселений Тернопольской области.
Если говорить о внешней миграции, то здесь можно выделить два процесса, имеющих свою специфику. Это миграционный обмен между Украиной и бывшими республиками СССР и между Украиной и странами дальнего зарубежья. Возможность международной миграции практически впервые возникла в конце 80-х годов одновременно с процессами разрушения советской системы. Либерализация выезда дала возможность эмигрировать или совершить временную зарубежную поездку значительному количеству людей Поскольку к эмигрантам больше не относились как предателям родины, когда сам факт выезда лишал людей гражданских и имущественных прав, люди стали более свободны в выборе страны проживания. С одной стороны, это способствовало возрастанию числа выезжающих из страны, а с другой, возможность вернуться, воспользоваться оставленным имуществом создала альтернативу временной миграции выезду на постоянное проживание.
В конце 80-х годов, после того как были сняты частичные ограничения на пути воссоединения семей, численность эмигрантов стала возрастать практически в геометрической прогрессии. Если в 1987г. разрешение на выезд получили 6.8 тыс. граждан Украины, то в 1990г. - 95,4 тыс. В 1991г. этот показатель снизился до 50 тыс. Стабилизация и сокращение численности выезжающих на постоянное проживание за рубеж говорит о постепенное исчерпывание ресурсов этнической миграции и проведении более жесткой иммиграционной политики странами приема.
Среди факторов, влияющих на принятие решений о миграционном поведении межгосударственной мобильности украинской граждан является политическая ситуация и миграционная политика в зарубежных странах. Эти факторы являются решающими для направления и объемов миграционных потоков между Украиной и другими странами. Интенсивность поездок украинских граждан зависит, главным образом, от степени либеральности системы контроля над въездом, выдачи виз в той или иной стране. Естественно, что в данной ситуации наиболее массовые перемещения осуществляются в те страны, в которых сохраняется безвизовый режим переезда, т.е. страны СНГ и Вост&чной Европы, Наравне с этим, серьезным фактором, влияющим на выбор страны выезда, является внутриполитическая ситуация. Так, после событий в Югославии в 1991г. было зафиксировано практически полное прекращение поездок украинских граждан в эту страну, хотя, в предыдущие годы они были довольно многочисленны.
Не менее важным фактором, определяющим направление миграционного движения, являются экономические условия. Поскольку экономические условия являются одним из важнейших выталкивающих факторов, то чем больше разница в уровне жизни соседних стран и Украины, тем более привлекательной представляется страна.
В целом для международных миграционных обменов Украины с другими странами характерен ряд трудностей. Во-первых, трудности становления украинского государства, правовой вакуум, возникший в определенных сферах государственного регулирования, в том числе и в сфере миграции оказали свое негативное влияние на характер миграции из Украины. Отсутствие на протяжении значительного периода четко сформулированной государственной политики, необходимой законодательной базы, соответствующих административных органов, привели к стихийному развитию миграционных процессов Кроме того, неурегулированность вопросов передвижения населения на межгосударственном уровне, отсутствие необходимых договоренностей между Украиной и соседними государствами, недостаточное участие Украины в международной системе регулирования миграции привели к возникновению полулегальных и нелегальных форм международной мобильности.
Внутриполитическая ситуация переходного периода, трансформация приграничной, таможенной, налоговой служб, правоохранительных органов на фоне недостаточной дееспособности всего государственного организма способствовали превращению части зарубежных поездок в форму функционирования "теневой экономики", канал несанкционированного, нерегулируемого перетока через государственную границу людей, товаров, капитала. Возможность фактически полулегальных поездок как способа быстрого обогащения обусловила их широкое распространение. Кроме того, распространению и, фактически, упорядочению данного процесса способствовала заинтересованность части служебных лиц в получении взяток с тех, кто перевозил через государственную границу товары, валюту.
Развитию нелегальных форм международной мобильности способствовал и характер налоговой политики, крайне неблагоприятной для развития мелкого предпринимательства и торговли. В результате, мелкие торговцы, осуществлявшие поездки за границу за товаром, для получения прибыли, были вынуждены, с одной стороны, стараться обойти закон, ас другой - постоянно увеличивать число поездок и объемы перевозок:
Миграционный обмен со странами дальнего зарубежья характеризуется потерей населения для Украины. Традиционными странами миграционного выбора остаются Израиль, США, Германия. В 1994г. в обмене с Израилем Украина потеряла 20,6 тыс. чел.( а в целом, с 1993г., когда в Киеве было открыто посольство Израиля, из Украины в Израиль „ выехало для проживания 118377 человек.), с США - 17,1 тыс. чел. , с Германией - 6,1 тыс. По данным Госкомстата, если в 1993г. количество эмигрантов из Украины, прибывших в Германию, едва достигало 8тыс., то в 1997 их было уже почти 10 тыс. А по данным посольства ФРГ в Киеве, разрешение на ПМЖ в Германии за период с января по октябрь 1998г. получили около 8 тыс. украинских граждан.
В то же время происходит увеличение эмиграционных потоков в Канаду. Изменилась "география" украинских регионов, пополняющих численность населения Канады. В то время как исторически большинство украинцев, проживающих в этой стране, являются прямыми потомками эмигрантов из Западной Украины, в настоящее время в Канаду стремятся попасть люди, населяющие Юго-Восток Украины.
За период 1996-1997гг. посольством Канады выдано 3493 визы на въезд в страну на постоянное проживание. Еще 1570 оформлено в течение января-октября 1997г Австралию, Венгрию, Словакию, Польшу. Начинается отток населения и в страны Африки. Среди эмигрантов преобладают евреи, русские, украинцы, немцы, греки, армяне.
Правила «переселения народов» О государственной политике в сфере международной миграции
По данным миграционной службы ООН, на незаконном ввозе эмигрантов преступные организации зарабатывают около 7 млрд. долларов ежегодно (по более пессимистичным прогнозам — до 12 млрд. долларов)
Более 100 миллионов человек проживает в настоящее время вне стран своего гражданства. В мире, пожалуй, не осталось ни одной страны, которая не была бы втянута в большей или меньшей степени во всемирный миграционный обмен. Кажется, весь мир пришел в движение. Миграция стала одной из главных движущих сил и проявлений глобализации.
Наиболее массовый характер имеют миграционные процессы, вызванные военными и политическими конфликтами, а также экономическая (трудовая) миграция. Жители более бедных стран в поисках работы и лучшей жизни стремятся переехать в регионы с более высоким жизненным уровнем. Процесс этот объективен, и его интенсивность возрастает год от года. А нелегальная миграция стала выгодным криминальным бизнесом. По данным международной миграционной службы ООН на незаконном ввозе иммигрантов преступные организации зарабатывают до 7 млрд. долларов ежегодно (по более пессимистичным оценкам - до 12 млрд. долларов). Усиливающийся поток иммигрантов, особенно нелегальных, порождает немало социальных проблем (от роста преступности до распространения опасных инфекционных заболеваний), усиливает этнополитическое напряжение, приводит к вспышкам ксенофобии в развитых странах. Как следствие -все более жестким становится иммиграционное законодательство. Япония абсолютно закрыла страну от въезда иммигрантов. К политике резкого ограничения и усиления контроля за иммиграцией переходит Европейский Союз. Звучат даже такие радикальные «рекомендации» как создание в качестве границ богатого мира «проволочных оград с током высокого напряжения».
Миграционная проблема стала одним из главных приоритетов в международных отношениях, а для многих стран - и внутренней политики. Все более актуальной эта проблема становится и для Украины. Проблемам миграционной политики уделено особое внимание в Послании Президента к Верховной Раде Украины «О внутреннем и внешнем положении Украины в 2002 г.».
И в социально-экономическом и в географическом смысле наша страна вошла в буферную зону между развитыми странами Европы и развивающимися странами. После завершения новой и наиболее масштабной волны расширения Европейского Союза Украина оказывается на его границах. И эти границы закрываются, становятся своеобразным санитарным кордоном.
В этих условиях наша страна не только рискует стать «миграционным отстойником», но уже в значительной мере выполняет эту функцию. Только за прошлый год на государственных границах задержано 2,5 тысячи человек. Но еще совсем недавно - в 1999 г. - количество задержанных на государственной границе Украины составляло 14,5 тыс. человек.
По данным Государственного комитета по делам национальностей и миграции официальный статус беженца имеют примерно три тысячи граждан других стран, проживающих на территории Украины. Еще 4 тысячи заявлений на получение соответствующего статуса находятся на рассмотрении в Государственном комитете.
Среди беженцев, легальных и нелегальных иммигрантов особо следует выделить тех, кто вынужден был покинуть свой дом из-за военных конфликтов, возникших на территории бывшего Советского Союза в процессе образования новых независимых государств (Абхазия, Карабах, Приднестровье, Чечня и др.). Многие из них имеют родственников, либо близких знакомых на территории Украины. В отличие от мигрантов из стран дальнего зарубежья им легче адаптироваться в новой, но имеющей много общего с их родиной, социальной среде. Для значительной части этих людей Украина стала не просто временным пристанищем, а новым домом.
Еще одна большая категория беженцев и нелегальных мигрантов — выходцы из различных азиатских государств — Афганистана, Вьетнама, Ирака, Ирана, Бангладеш, Пакистана. Все больше пребывает в Украину (как легально, так и нелегально) выходцев из Китая. По различным оценкам на территории Украины иммигрантов из стран Азии насчитывается около 40 — 50 тысяч человек (по официальным данным - примерно 25 тыс. человек). Эта группа мигрантов теснее всего связана с теневой экономикой. Для них Украина, скорее всего, является лишь промежуточным этапом для последующего передвижения на Запад.
Часть беженцев и нелегальных иммигрантов оседают на территории Украины. Некоторые специалисты полагают, что число нелегальных мигрантов в нашей стране приближается к 1 млн. человек. Возможно, эти оценки завышены и носят излишне драматичный характер. Но даже если число нелегальных мигрантов в несколько раз меньше, проблема приобретает действительно острый характер. По официальным данным (всеукраинская перепись населения в декабре 2001 года) граждан других стран насчитывается в Украине 168 тыс. человек, в том числе граждан стран СНГ -151 тыс., лиц без гражданства в Украине - около 83 тысяч, а тех, кто не указал гражданства — 40 тыс. человек. В соответствии с мировыми нормами и квотами, число мигрантов в стране не должно превышать 0,1% от всего населения страны (за исключением тех случаев, когда страна сознательно развивается за чет иммиграции). Исходя из этого показателя, Украина может принять не более 50 тысяч иностранцев. Даже число легально проживающих в нашей стране иностранцев в три с лишним раза больше.
Наконец, говоря о миграционных проблемах, не следует забывать о возвращении на территорию Украины ранее депортированных народов, прежде всего крымских татар. Большая их часть (более 250 тысяч человек) уже вернулась на свою историческую родину, однако до сих пор не решены многие социальные и правовые вопросы, связанные с их статусом.
Таким образом, миграционная ситуация в Украине достаточно сложная. С каждым годом увеличивается число проблем в этой сфере, усиливается их острота и сложность. Что можно и нужно сделать для их решения? Насколько адекватно и оперативно реагирует на миграционные вызовы государство?
Если оценивать состояние законодательной базы, регулирующей миграционные процессы, то ситуация выглядит достаточно удовлетворительной. За последние годы приняты и вступили в действие Законы Украины «О гражданстве Украины» (в новой редакции), «О беженцах», «Об иммиграции». Однако с их реализацией возникли проблемы, в том числе с принятием целого ряда подзаконных актов, позволяющих ввести в действие нормы вышеупомянутых законов, а также с их исполнением. Одной из главных причин такого положения дел стало отсутствие должной координации в деятельности различных органов исполнительной власти. Прямо или косвенно за регулирование миграционных процессов отвечали, в соответствие с законом, около десятка ведомств, начиная с МВД и МИД и заканчивая Министерством здравоохранения и Министерством образования. А вот единый координирующий центр отсутствовал. Словом, как в пословице — «У семи нянек дитя без глазу».
В сентябре 2001 года с целью усиления эффективности государственной политики в сфере межнациональных отношений и миграции был восстановлен Государственный комитет по делам национальностей и миграции. Однако достаточно скоро стало понятно, что ресурсов и статуса Госкомитета для проведения эффективной миграционной политики недостаточно. Возникла новая идея - создание специального ведомства - Государственной миграционной службы. Соответствующий законопроект подготовлен рядом народных депутатов. Следует особо подчеркнуть, что среди авторов законопроекта есть представители различных фракций и депутатских групп, в том числе и оппозиционных. Данное обстоятельство показывает, что речь идет не о политической конъюнктуре, а о национальных интересах.
С другой стороны, вызывает определенное удивление то, что законопроект, предусматривающий создание нового центрального органа исполнительной власти, подается не от Кабинета Министров либо Президента Украины, к компетенции которых относится решение подобных вопросов. В подобных случаях требуется максимально возможное взаимодействие между правительством и профильными комитетами Верховной Рады. И логичнее, чтобы инициатива исходила от высшего органа исполнительной власти.
Обсуждение законопроекта показало, что при единстве взглядов по вопросу о необходимости создания Государственной миграционной службы, существуют противоположные подходы относительно ее статуса, функций и характера деятельности. В соответствии с предложенным законопроектом Государственная миграционная служба становится еще одной силовой структурой. В частности, служебные лица органов государственной миграционной службы получают право на хранение, ношение и использование оружия в случаях, предусмотренных законом. Между тем, европейский опыт говорит о том, что миграционные службы, как правило, являются гражданскими (цивильными) ведомствами.
Законопроект предполагает, что Государственная миграционная служба будет регулировать практически весь комплекс вопросов, связанных с миграционными процеса-ми. Вряд ли это целесообразно. К примеру, к задачам миграционной службы отнесено обеспечение прав наших соотечественников, которые трудятся за рубежом. Однако, более логичным представляется выполнение этих функций дипломатическими органами.
Думается, главная задача Государственной миграционной службы — обеспечение четкого учета и контроля в сфере миграционных процессов, предотвращение нелегальной миграции и прочих правонарушений в данной сфере, а также координация деятельности различных ведомств, связанных с решением миграционных проблем. В законопроекте поставлена достаточно масштабная задача — формирование и ведение Единой государственной автоматизированной регистрационно-паспортной системы, Единой государственной автоматизированной системы «Миграция».
Неоправданное расширение функций Государственной миграционной службы приведет к их распылению, раздуванию штатов, а следовательно и к увеличению бюджетных затрат. Уже сейчас, на начальной стадии работы по созданию нового ведомства, особое внимание следует уделить разработке его организационной структуры (исходя из объема выполняемых функций), ее финансово-экономическому обоснованию. Одной из главных задач нового ведомства должно стать расширение и укрепление сотрудничества с международными организациями -Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Международной организацией миграции, соответствующими службами Европейского союза и соседних с Украиной государств. Речь идет в первую очередь о согласовании миграционной политики на межгосударственном уровне. Без этого не добиться эффективного решения большей части проблем, связанных с процессами международной миграции.
Миграционные проблемы необходимо решать не только административным путем. Особого внимания требуют социальные вопросы (трудоустройство иммигрантов и беженцев, их жилищное обеспечение, медицинская помощь). В Послании Президента к Верховной Раде Украины «О внутреннем и внешнем положении Украины в 2002 г.» говорится о необходимости «внедрения интеграционных программ для разных категорий иммигрантов», «формировании в обществе толерантного отношения к мигрантам».И здесь свою роль могут сыграть общественные организации. Есть уже и первые положительные примеры. Осенью прошлого года Ассоциация национально-культурных объединений Украины при содействии УВКБ ООН создала в Харькове Центр социальной адаптации беженцев. На базе Центра беженцы изучают украинский язык, знакомятся с основами конституционного строя Украины, при желании получают дополнительные профессиональные навыки. Кроме того, в Центре беженцы могут получить консультации юриста и психолога. При поддержке со стороны международных организаций и государственных структур (местных властей, миграционных служб) подобные центры могли бы действовать и в других крупных городах страны.
Проблемы международной миграции требуют комплексного подхода. Создание Государственной миграционной службы — необходимый и своевременный шаг на этом пути. Новое ведомство должно стать основным разработчиком, исполнителем и координатором государственной миграционной политики, оперативно и гибко реагировать на новые вызовы и проблемы.
Правовое регулирование миграции в Украине
Г.Андреева, Т.Титова
В начале 90-х годов в результате значительных геополитических изменений на просторах бывшего СССР и экономического кризиса Украина столкнулась с массовыми перемещениями населения. При этом мигрантов в литературе условно подразделяют на следующие категории:
а) внутренние мигранты:
естественные мигранты;
экологические мигранты (в основном это "чернобыльцы");
б) внешние мигранты:
выходцы из Украины, возвращающиеся на родину из ближнего зарубежья (репатрианты);
лица, ранее незаконно депортированные по национальному признаку;
мигранты из ближнего зарубежья, вынужденно покинувшие страну проживания;
беженцы из дальнего зарубежья;
незаконные мигранты в Украину из дальнего зарубежья (включая незаконных транзитных мигрантов).
Перемещение больших масс населения имеет ряд отрицательных последствий. В частности, это влечет увеличение числа граждан других государств и одновременно удельного веса собственных граждан. В результате миграции усиливается зависимость от трудовых ресурсов чужих государств, влияние на внешнеполитические ориентации граждан, их образ жизни, национальные традиции. В результате может возникнуть определенная угроза политической и экономической безопасности Украины. Данные процессы не могут оставаться вне поля зрения государственной политики. Понимание этой аксиомы приводит к необходимости в системе государственной внутренней и внешней политики такого структурного элемента как миграционная политика. Ее целью является упорядочение миграционных потоков, ликвидация негативных последствий неорганизованной и неконтролируемой миграции, обеспечение условий для реализации прав мигрантов, беженцев, интеграция тех, кто прибывает в Украину, в национальную, социально-культурную и экономическую среду (Мозоль А. Характеристика i аналiз мiграцiйного законодавства та мiграцiйных процесiв в Украiнi //Право Украiни, 2001, №4, С.119).
Миграционное законодательство в Украине только начинает развиваться и находится в стадии становления. Существующие правовые институты можно условно разделить на конституционно-правовые (право – гражданства, убежища, свободы передвижения) и отраслевые (права беженцев, работников мигрантов и др.). На сегодня вопросы миграции относятся к двум основным отраслям публичного права – конституционному и административному. Правовые нормы, регулирующие вопросы миграции, содержаться в нормативно-правовых актах различной юридической силы. По традиции, сложившейся в Украине, большая их часть относится к подзаконным актам.
Начало разработки миграционного законодательства было положено Декларацией о государственном суверенитете Украины. В ней провозглашался принцип государственного регулирования миграционных процессов. Первым из пакета нормативных актов, связанных с вопросами миграции, стал Закон “О гражданстве Украины” от 8 октября 1991 г. В соответствии с новой редакцией репатрианты и беженцы получили право приобретать гражданство Украины, которое раньше отсутствовало.
В июле 1992 г. Верховная Рада Украины приняла Закон “О национальных меньшинствах в Украине”, ставший продолжением формирующегося миграционного законодательства. Указом Президента от 26 апреля 1993 г. создано Министерство, на которое возложены функции разработки и обеспечения государственной политики в сфере национальных отношений и миграции. Одна из основных задач Министерства – подготовка совместно с другими органами исполнительной власти предложений по формированию государственной политики в сфере национальных отношений и миграции населения и организация работы по ее реализации. 22 июля 1994 г. Кабинет Министров Украины принял постановление “О создании органов миграционной службы в Украине”.
С принятием в декабре 1993 г. Закона “О беженцах” (см. Приложение), который стал первым из пакета чисто миграционных нормативно-правовых актов, полномочия Министерства были конкретизированы и расширены. Оговорив, что центральным органом государственной исполнительной власти, координирующим взаимодействие других органов при решении всех вопросов, связанных с проблемами беженцев, является Министерство Украины по делам национальностей и миграции, Закон также определил полномочия иных органов власти в отношении беженцев.
Так, Государственный комитет Украины по делам охраны государственной границы, пограничные войска Украины предотвращают незаконное пересечение государственной границы Украины, в установленном порядке задерживают лиц, незаконно ее пересекших, а также организуют прием заявлений о получении статуса беженцев. МВД Украины регистрирует беженцев, в границах своей компетенции принимает необходимые меры для выявления лиц, не имеющим права на получение статуса беженцев. Министерство труда Украины оказывает, по возможности, содействие во временном трудоустройстве беженцев. Хотя закон вступил в силу в 1993 г., статус беженцев стал присваиваться позднее – с 1996 г.
Особенно остро для Украины стоит сегодня проблема нелегальной миграции. Известно, что ее восточные границы “прозрачны”, там практически отсутствует миграционный контроль, осуществляется безвизовый въезд, что позволяет въезжать на территорию Украины большому количеству нелегалов не только из соседних государств, но и иностранцам, лицам без гражданства, которые находятся на территории сопредельных держав. По данным западноевропейских аналитиков, 60—70% нелегальных мигрантов рассматривают Украину как промежуточное звено на пути в Центральную и Западную Европу. Только в прошлом году и за первый квартал нынешнего СБУ совместно с Госкомграницы и МВД Украины перекрыла 90 каналов. И все же нелегальная миграция прогрессирует. Накопителями острых проблем, чреватых социальным взрывом, являются также компактные этнические общины. По различным сведениям, в Украине живет около 100 тыс. граждан беднейших стран Азии и Африки. В Одесской области существуют индийская (более 1000 человек), вьетнамская (более 700 чел.), китайская (почти 500 чел.) колонии. В Харькове обжились двухтысячное вьетнамское землячество и нигерийская община из тысячи человек.
Въезд иностранцев и лиц без гражданства в Украину регулируется Законом “О правовом статусе иностранцев” и Правилами въезда иностранцев в Украину, их выезда из Украины и транзитного проезда через ее территорию, утвержденными постановлением Кабинета министров Украины от 29 декабря 1995 г. № 1074. Впервые в украинском законодательстве было закреплено право иностранцев в установленном порядке иммигрировать в Украину на постоянное жительство или для трудоустройства на определенный срок, а также временно пребывать на ее территории.
Соответствующий раздел Закона определяет срок решения вопросов, связанных с въездом (выездом) иностранных граждан в Украину. Исходя из практики повседневной деятельности пограничной и таможенной служб, органов внутренних дел и медицинских ограничений, Закон определяет случаи, когда отдельным иностранцам не разрешается въезд в Украину.
Законом установлена ответственность иностранцев за нарушение порядка пребывания в Украине, транзитного проезда через ее территорию и ответственность за правонарушения. Предусмотрен порядок выдворения иностранцев из Украины.
Процесс формировании нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы миграции, не завершен. Действующие сейчас законодательные акты требуют приведения в соответствие с Конституцией Украины, международными нормами и стандартами, поскольку принятое до 1996 года миграционное законодательство устарело. Так, Конституция Украины предусматривает, что Украина может предоставлять политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства. Однако закон о предоставлении политического убежища иностранцам до сих пор не разработан.
Или, к примеру, закон Украины “О правовом статусе иностранцев” содержит отсылочные нормы к закону “Об иммиграции”, которого на сегодня не существует.
Предпринимая шаги в данном направлении, группа народных депутатов из комитета Верховной Рады Украины по вопросам прав человека, национальных меньшинств и межнациональных отношений внесла на рассмотрение украинского парламента законопроекты, касающиеся миграционного законодательства. Новое законодательство строится таким образом, чтобы, с одной стороны, соответствовать нормам и стандартам международного права, с другой - учитывать национальные интересы нашего государства.
В новом пакете миграционного законодательства слабые стороны действующих законов скорректированы с учетом более полной реализации конституционных прав. Так, например, предусматривается упрощенная процедура получения гражданства Украины для определенной категории лиц без гражданства. К этой категории относятся лица или их родственники, потомки, которые родились или постоянно проживали на территории Украины, если они не имеют иного гражданства. Лицам этой категории для получения гражданства не обязателен 5-летний срок проживания в Украине. В то время как лица без гражданства иных категорий могут получить гражданство только после 5-летнего проживания на ее территории.
В проекте нового законодательства усовершенствована и процедура получения статуса беженца в Украине. Сегодня иностранный гражданин, получив статус беженца, вынужден проходить процедуру переоформления каждые три месяца - при наличии на то оснований. Это создает дополнительные проблемы - как для самого гражданина, так и для органов исполнительной власти. Практика показала, что условия, при которых лицо приобретает статус беженца, не меняются годами. Поэтому в проекте предусматривается, что статус беженца гражданин получает на весь период, пока существуют условия, вынудившие его покинуть свою страну, ежегодно проходя процедуру перерегистрации. На весь период пребывания Украина предоставляет ему убежище и защиту.
Системность обсуждаемой проблемы пока не находит должного понимания на государственном уровне. В Украине отсутствует комплексная государственная программа регулирования миграции, основанная на концепции, учитывающей внутреннюю и внешнюю миграцию, иммиграцию и эмиграцию, а также характер демографических процессов в стране. На уровне государственных структур каждое ведомство действует, исходя из своих интересов и представлений о происходящих процессах, не имея общей картины миграции. Ситуацию усугубляют постоянная реорганизация органов управления, ответственных за осуществление миграционной политики.
Так, неоднократные за период 1994-1997гг. реорганизации Министерства Украины по делам национальностей и миграции привели к ухудшению его деятельности. Распространение управленческих функций Министерства на сферу религии и церкви в 1994 г. изменило приоритеты его деятельности, значительно ослабив возможности развития миграционной службы. В 1996 г. состоялась очередная реорганизация Министерства: оно было ликвидировано, а вместо него создан Государственный комитет Украины по делам национальностей и миграции. Создание данного комитета еще больше ограничило возможности влияния государственных органов на регулирование миграционных процессов. Вместо планомерного, основанного на концепции развития Департамента миграции в единую миграционную службу произошла его ликвидация и распыление функций управления миграционными процессами.
4 сентября 2000г. постановлением Кабинета Министров Украины №1236 было утверждено Положение о Государственном департаменте по делам национальностей и миграции. Как отмечено в его ст.1, Государственный департамент является правительственным органом государственного управления, который действует в составе Минюста и подчиняется ему. В сентябре 2001 г. Президент Украины Леонид Кучма подписал Указ “О государственном комитете Украины по делам национальностей и миграции”. Комитет создан на базе Госдепартамента по делам национальностей и миграции, который работал в составе Министерства юстиции. Реорганизация осуществляется с целью повышения эффективности осуществления государственной политики в сфере межнациональных отношений, миграции, обеспечения прав национальных меньшинств Украины, представителей депортированных народов, вернувшихся в Украину, и беженцев.
Анализ миграционной ситуации в Украине показывает, что она развивается намного быстрее, нежели органы, которые должны ее регулировать. В результате реорганизаций сфера регулирования миграции перешла в ведение более десяти ведомств при отсутствии четкой координации между ними. Не завершено начатое в 1994 г. формирование законодательной базы регулирования миграции и соответствующих административных органов.
Украинские аналитики выделяют следующие ключевые проблемы, связанные с регулированием миграционных и постмиграционных процессов в Украине:
государственные органы не имеют сколько-нибудь длительного опыта работы с внешними мигрантами;
Украина не имеет завершенного законодательства в этой области;
украинское законодательство не согласовано с законодательством других стран СНГ, откуда идет основной поток внешней миграции в Украину;
в Украине ни в центре, ни на местах не создана самостоятельная миграционная служба;
Украина, переживающая смену социально-экономического строя и разразившийся на этом фоне тяжелый экономический кризис, практически не имеет средств для решения миграционных проблем;
справедливое разрешение текущих проблем беженцев, депортированных, других видов мигрантов в Украине порождает всплеск проблем в этой сфере, не решенных в предыдущие десятилетия (интернирование 50 тысяч венгров Закарпатья, компенсации депортированным полякам, требование компенсаций от государства евреям, цыганам за потери во время войны и др.);
наложение друг на друга проблем экологических мигрантов и возвращающихся депортированных;
в Украине еще не сформировалась система неправительственных организаций, целью которых является помощь беженцам и мигрантам, формирование по этим вопросам общественного мнения (Н.Шульга Адаптация и интеграция: необходимость дифференцированного подхода в отношении мигрантов, беженцев, репатриантов и насильственно перемещенных лиц.
Приложение
http://ccssu/ccssu/crimes.ua