Тема 3. Місцеве самоврядування та державна влада в Україні

1. Поняття місцевого самоврядування.

2. Основні теорії походження місцевого самоврядування.

3. Система місцевого самоврядування.

4. Органи держави та самоврядування: їх співвідношення.

5. Повноваження органів державної влади у сфері місцевого самоврядування.

6. Основні сучасні проблеми розвитку місцевого самоврядування.

Питання 1. Поняття місцевого самоврядування

Держава, якщо вона демократична, не може функціонувати без місцевого самоврядування. Принцип місцевого самоврядування, зазначається у Хартії, повинен бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в її конституції (ст. 2). В нашій країні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України).

Що ж являє собою місцеве самоврядування, як його слід розуміти й визначати?

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування, передусім, доцільно провести порівняльний аналіз тих його визначень, які наводяться в Конституції України, Законі та Хартії.

Місцеве самоврядування, зазначається в Основному Законі України, "є правом територіальної громади — жителів села, чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" (ч. 1 ст. 140).

Конституційне визначення місцевого самоврядування отримало свій розвиток у Законі, який визначає його як "гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади — жителів села, чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" (ч. 1 ст. 2).

Ці відмінності в законодавчому визначенні місцевого самоврядування виникли, безумовно, під впливом Хартії, яка визначає місцеве самоврядування як "право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення (ч. 1 ст. 3).

Які ж висновки можна зробити на основі порівняльного аналізу наведених вище визначень місцевого самоврядування?

Передусім звертає на себе увагу та обставина, що як основний носій функцій і повноважень місцевого самоврядування Конституція України та Закон називають територіальні громади, тоді як Хартія — органи місцевого самоврядування.

Що стосується визначення Конституцією України саме територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування і основного носія функцій і повноважень останнього, то такий підхід має глибокі історичні корені. На цьому акцентують увагу прихильники громадської концепції місцевого самоврядування, проте водночас не зовсім послідовно запроваджуючи ці положення на практиці.

Іншою проблемою, яка випливає з наведених вище визначень місцевого самоврядування, є положення про те, що місцеве самоврядування є не просто правом, а й реальною здатністю, спроможністю його здійснення. Що це означає?

Це означає, що для здійснення місцевого самоврядування необхідні певні умови, які можна звести до таких основних моментів: по-перше, чітке визначення кола тих питань, вирішення яких доцільне й можливе власними силами відповідних територіальних громад і створених ними органів місцевого самоврядування; по-друге, наявність досконалих організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, які б гарантували можливість та ефективність здійснення місцевого самоврядування; по-третє, відповідні географічні, кадрові та фінансово-бюджетні можливості територіальної основи місцевого самоврядування; по-четверте, здатність і бажання самих територіальних громад, створюваних ними органів місцевого самоврядування, його посадових осіб самостійно та відповідально вирішувати питання, віднесені до повноважень місцевого самоврядування.

Важливою проблемою муніципального права є та обставина, що в наведених визначеннях місцевого самоврядування як гарантованого державою права, реальної здатності, спроможності самостійно вирішувати питання місцевого значення йдеться лише про потенційні можливості цього важливого суспільно-політичного інституту, тоді як місцеве самоврядування, рівно як і державне управління, — це процес, різновид корисної суспільної діяльності. Ось чому при визначенні місцевого самоврядування слід застосовувати так званий "діяльнісний" підхід, тобто поєднувати елементи статики та динаміки.

Отже, визначення місцевого самоврядування, на наш погляд, могло б мати такий вигляд: місцеве самоврядування в Україні — гарантоване державою право та реальна діяльність територіальних громад — жителів сіл, селищ, міст — які безпосередньо і через органи місцевого самоврядування самостійно вирішують питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Визначення в Конституції та законах України місцевого самоврядування, яке б досконале воно не було, далеко ще не вичерпує до кінця зміст цього суспільно-політичного явища. Ось чому постає нагальна необхідність ґрунтовно дослідити ще його основні принципи.

Питання 2. Основні теорії походження місцевого самоврядування.

Теоретичні основи місцевого самоврядування

Наука муніципального права являє собою передусім сукупність наукових ідей, теорій в галузі місцевого самоврядування. Формування науки про місцеве самоврядування — складний діалектичний процес. Досягненню мети найбільш повного охоплення історико-філософських і політико-юридичних аспектів феномена локальної демократії сприяє розгляд відповідних соціальних ідей і наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування. Ідея місцевого самоврядування виконує особливі пізнавальні функції. Вона дає первинні відомості про місцеве самоврядування, відображає те істотне, що притаманне цьому інституту в різні конкретно-історичні періоди, є характерним та особливим для країн, які його визнають. Тобто в ідеях віддзеркалюються загальні та особливі елементи будь-якої моделі місцевого самоврядування в їх динаміці.

Науковий потенціал самоврядної ідеї розкривається в сукупності теоретичних конструкцій, базових юридичних понять і категорій, які саме і сприяють оформленню відповідних теорій походження місцевого самоврядування.

Ідейним джерелом місцевого самоврядування є вчення про природне право, яке з часів античності є важливою філософсько-ідеологічною течією. Еволюціонуючи від наївних уявлень до фундаментальної системи науково обґрунтованих поглядів і правових принципів, природне право, безсумнівно, мало суттєвий вплив на ідею місцевого самоврядування. Суть теорії природного права має вираз в уявленнях про справедливість, що втілені у загальнолюдських принципах свободи і рівності.

Думка про організацію влади в громадах та її співвідношення з державною владою почала розвиватися ще в середньовічній Європі. У полеміці з теорією абсолютизму, яка впродовж багатьох століть панувала в Європі, на початку XVII ст. німецький юрист і теоретик держави Йоганес Альтузіус розробив федеральну теорію народного суверенітету та сформулював принцип субсидіарпості. Союз індивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на його думку, створює громаду, союз громад — провінцію, союз провінцій і міст — державу. Суверенітет, право верховенства при цьому зберігає увесь народ. Уся ієрархія соціально-політичних структур — з низового рівня громад і міських комун, які добилися самоврядування, до всезагального союзу, держави осмислювалася И. Альтузіусом як система федеративних утворень, союзів, створених на договірних засадах3. Його теорія вимагала, аби децентралізовані політичні одиниці мали якомога більше автономії щодо реалізації права і управління. Тільки коли нижчі політичні одиниці були не в змозі виконати поставлені перед ними завдання, компетенція по реалізації права і управління переходила б до відповідного вищого політичного об'єднання4. Ідеї Й. Альтузіуса були прогресивними та революційними для свого часу, не втратили вони своєї актуальності й сьогодні.

Елементи концепції субсидіарпості тією чи іншою мірою притаманні всім теоріям, які сповідують принципи переміщення центра навантаження соціальної і політичної організації на первинні спільності, стверджуючи переваги самоврядування, цінності соціальної солідарності й відповідальності. По суті, сформульований ним принцип субсидіарності набув свого визнання лише в другій половині XX ст. у рамках Ради Європи.

Безпосередньо теорія місцевого самоврядування концентрувалася навколо формування правових відносин територіальної громади і держави. Вся наука про самоврядування бере свій початок зі спроби вирішити проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу; чи є вона незалежною від держави публічно-правною корпорацією, а чи міцно включеною в державний організм і виконує функції тільки органу держави3.

У процесі становлення і розвитку науки місцевого самоврядування сформувалося кілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин з державою.

Основні теорії

У XIX ст. місцеве самоврядування, яке передбачає певну автономію, уособленість громади в механізмі публічної влади, природно стає гаслом більшості політичних рухів і політичних реформ. Одним із перших, хто привернув увагу до цих проблем, був А. Токвіль, ідеалом якого було суспільство, що функціонує як сукупність багатьох вільних і самоврядних асоціацій і громад. Сформульована ним та його послідовниками теорія природних прав вільної громади виникла на початку XIX ст. як реакція на чиновницьке управління з усіма негативними сторонами, коли увага теоретиків філософії держави й права перемістилася з конституційної монархії на представницьку демократію як більш прогресивне втілення ідей правової держави, коли в політичній і філософсько-правовій думці відбулися суттєві зміни поглядів на проблеми демократії і суспільної свободи. Представниками цієї теорії були Г. Арене, Н. Гербер, О. Гірке, А. Токвіль, О. Лаванд, Мауренбрехер, Е. Мейєр, О. Ресслер, Шеффле, Б. М. Чичерін та ін. За цією теорією, окрім трьох загальновизнаних конституційних гілок влади (законодавчої, виконавчої та судової) повинна була стати визнаною й четверта — громадська (муніципальна) гілка влади. Громада має право на самостійне й незалежне від центральної влади існування за своєю природою, причому держава не утворює, а лише визнає її. За А. Токвілем, громада є тим "об'єднанням, яке найбільше відповідає самій природі людини, бо скрізь, де збиралися разом люди, громада виникає нібито сама собою. Є королівства та республіки, які створює людина; громада, здається, виходить просто з рук Господніх"1. У системах урядування, заснованих на принципах децентралізації та самоврядування, він убачав реальну альтернативу державній автократії.