УДК 314.9(075.8) ББК 60.7я73 Т35

ВСЕРОССИЙСКИЙ ЗАОЧНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Ректор — акад. А.Н. Романов Председатель научно-методического совета — проф. Д.М. Дайитбегов

Коллектив авторов:

канд. экон. наук, доцент СМ. Борзое (глава 9);

канд. экон. наук, доцент Г. 10. Семикина (глава 4);

канд. геогр. наук, профессор С.С. Шишов(глава 3);

канд. экон. наук, доцент Л.В. Шубцова (главы 5 — 6);

д-р экон. наук, профессор Е.Г. Чистяков (введение, главы 1—2, 7—8)

Рецензенты:

Ка((>сдра «Государственное управление и менеджмент» РЭА им. Г.В. Пле­ханова и д-р экон. паук, профессор И.А. Ильин

Территориальная организация населения: Учеб. пособие/ Т35 Под ред. проф. Е.Г. Чистякова. — М.: Вузовский учебник, 2005.- J 88 с.

ISBN 5-9558-0015-8

В учебном пособии рассматриваются теоретические и методо­логические основы курса «Территориальная организация населения». Раскрываются основные современные тенденции развития струк­турных и организационных процессов расселения, выделяются региональные различия в формах территориальной организации населения. Показана роль населения как фактора и ресурса эконо­мического и социального развития регионов, его влияние на терри­ториальную структуру хозяйства.

Для студентов вузов экономических и географических специаль­ностей, а также преподавателей, практических работников и науч­ных сотрудников.

ББК60.7я73

ISBN 5-9558-0015-8

© ВЗФЭИ, 2005

ВВЕДЕНИЕ

«Территориальная организация населения» (ТОН) является общепрофессиональной дисциплиной государственного образо­вательного стандарта высшего образования по специальности 06.10.00 «Государственное и муниципальное управление». Объек­тивная необходимость включения данной дисциплины в учебные программы вузов обусловлена рядом причин. Среди них необ­ходимо отметить главную, связанную с усилением значения со­циального фактора в развитии общества в условиях его глоба­лизации. На современном этапе повышается роль интеллекту­ального, профессионального и организационного потенциала в развитии общества. Эти ресурсы не могут быть реализованы в отрыве от конкретной территории, от рациональной ТОН, явля­ющейся социальной и духовной базой любых инноваций. Все вос­производственные процессы на территории фокусируются в цен­трах трудовой деятельности. Поэтому необходимо выявление в региональных системах подобных центров, являющихся генера­торами распространения инновационных изменений в хозяй­ственной и общественной жизни. Под влиянием этих центров в настоящее время происходит переориентация моделей управле­ния общественным производством с экономических на решение социальных проблем.

Главной целью управления становится рациональная органи­зация социального пространства страны и ее региональных зве­ньев, систем расселения населения и обслуживания его жизнедея­тельности. Социальное пространство в данном случае понимается как форма общественной жизни, организация, обеспечивающая условия жизнедеятельности социума, пространство его самовы­ражения. Создание указанных условий не может осуществляться стихийно, должно регулироваться и подчиняться соответству­ющим воздействиям со стороны системы управления. Поэтому преподавание и изучение данной дисциплины должны быть ори­ентированы на кардинальное совершенствование современной системы государственного и муниципального управления в Рос­сии и ее регионах. Недостатки этой системы общеизвестны. Важ­нейшие из них - «непрозрачность», неподконтрольность, слабая адаптированность к изменениям, непредсказуемость, коррумпи­рованность, неэффективность. Эти и другие негативные момен­ты в значительной мере обусловлены недостаточным вниманием государственных и муниципальных органов власти к накоплению организационного опыта и его использованию в процессе уп-

3

равления социально-экономическим развитием экономики Рос­сии и ее регионов.

До последнего времени законодательная и исполнительная власть главное внимание в организации системы образования и подготовки управленческих кадров уделяла решению проблем и задач совершенствования управления отраслями материального производства. Организации процессов управления воспроизвод­ством населения, созданию необходимых условий для его жизне­деятельности, обеспечению достойного уровня жизни, преумно­жению интеллектуального, духовного и культурного потенциала, накоплению и использованию организационного опыта в процес­се управления страной при этом не придавалось должного зна­чения. Считалось, что решение этих проблем должно осущест­вляться само по себе, без выработки и реализации каких-либо управляющих воздействий со стороны федеральных, региональ­ных и муниципальных органов.

В отечественной экономической литературе рассмотрение проблем территориального развития, как правило, осуществля­лось также односторонне. Они, в частности, исследовались либо в связи с размещением производительных сил, либо в связи с процессами урбанизации и развития территориальных систем расселения. В первом случае основной акцент делался на ре­шении вопросов территориальной организации производства, на процессах углубления общественного разделения труда, спе­циализации, концентрации, кооперации и комбинирования про­изводства, рационализации межрегиональных производственно-экономических связей, а вопросы социального развития регио­нов отодвигались на второй план. При этом часто неосознанно вносились дезорганизационные аспекты в процесс управления общественным производством.

Так, стремление к обеспечению более углубленной специали­зации производства и разделению труда «не могло не уменьшить взаимного понимания между людьми, на котором основывается точная координация действий»*. Однако этот аспект не прини­мался во внимание. При другом подходе недоучитывалась важ­ность решения проблем эффективной организации производства в территориальных системах, совершенствования организации и управления процессами трудовой деятельности. Таким образом, не в полной мере соблюдался принцип системного, целостного

* Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. 2. — М.: Экономика, 1989. С. 27.

4

подхода к организации территориального сообщества людей, удовлетворению их потребностей и интересов.

При этом оба указанных подхода имели общий недостаток, заключающийся в том, что в них неоправданно мало внимания уделялось вопросам организации и управления системами со­ циального обслуживания населения, обеспечивающих его рас­ ширенное воспроизводство и способствующих преумножению демографического и интеллектуального потенциала общества. В истории развития России известно много примеров неправиль­ но принятых и реализованных решений как на федеральном, так и на региональном и местном уровне управления. Достаточно привести примеры неоправданного с экологической точки зрения размещения целлюлозно-бумажного комбината на озере Байкал, развития и размещения химических производств в зонах рекреа­ ции, чрезмерной концентрации финансовых ресурсов в столич­ ном регионе и др. -

Регулирование урбанизационных процессов, ориентированное на приоритетную поддержку слаборазвитых районов и городов с целью создания достойных условий проживания населения, — одна из центральных тем стратегических деклараций ООН, Совета Европы о городах нового тысячелетия, в которых неиз­менно подчеркивается актуальность «территориального измере­ния прав человека и демократии». В большинстве стран созданы ответственные за реализацию территориального развития специ­альные государственные структуры: Министерство организации территории и градостроительства в Германии, Комитет по плани­рованию и использованию территории во Франции, Министер­ство жилищного строительства, планирования и охраны среды в Голландии и др. Россия при ее масштабах и сложности проблем территориального развития подобной структуры не имеет.

Обязательным условием организации научно обоснованного управления территориальным социально-экономическим разви­тием страны, ее регионов, субъектов Федерации, городов и му­ниципалитетов является разработка концепции совершенствова­ния территориальной организации населения, рассматриваемая как фактор стабильного и устойчивого развития национальной экономики. Концепция ТОН должна ориентироваться на устра­нение недостатков в системе управления ее развитием с целью повышения уровня и качества жизни населения. Известный рус­ский ученый А.Л. Богданов еще в 1899 г. в книге «Основные эле­менты исторического взгляда на природу» писал: «У человека нет иной деятельности, кроме организационной, нет иных задач, кроме организационных... И если это еще не сознается, то толь-

5

ко потому, что мышление людей до сих пор не выбилось вполне из оболочек фетишизма, опутавших его на пути развития»*.

Все вышеизложенное предопределило структуру настоящего учебного пособия, которая соответствует требованиям государ­ственного образовательного стандарта по специальности «Госу­дарственное и муниципальное управление». Наряду с рассмотре­нием тем учебной программы вузов в данной работе сделана попытка раскрыть проблемные и дискуссионные вопросы терри­ториальной организации населения, связанные с трактовкой и раскрытием предмета дисциплины, ее методологии, особенно­стей, тенденций и закономерностей развития, методов научного обоснования и выработки управляющих воздействий субъектов организации и управления территориальными процессами вос­производства людей, вещей и идей, учета и контроля степени их реализации и эффективности.

Учебное пособие состоит из трех разделов. В разделе I рас­крывается предмет и методология курса. При этом авторы рассмат­ривают территориальную организацию населения в трех аспектах: воспроизводственном (как воспроизводство людей, вещей и идей), расселенческом (как систему, состоящую из различных форм и типов населенных пунктов разного масштаба) и производствен­ном (как совокупность различных форм организации обществен­ного производства). В разделе И рассматриваются особенно­сти территориальной организации населения с позиций произ­водственно-технологической специализации, кооперирования, комбинирования и размещения промышленного и сельско­хозяйственного производства, а также транспорта. Раздел III посвящен рассмотрению тенденций развития территориальной организации населения в условиях глобализации и процессов, происходящих на постсоветском пространстве.

Раздел I

основы дисциплины

«ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ»

* Пит. по: Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. I. - М: Экономика, 1989. С. 71.

Глава 1

ПРЕДМЕТ И МЕТОДОЛОГИЯ ДИСЦИПЛИНЫ «ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ»

1.1. Предмет дисциплины «территориальная организация населения»

Приступая к изучению дисциплины «Территориальная орга­низация населения» (ТОН), прежде всего необходимо уяснить содержание терминов, образующих это понятие, а именно: «тер­ритория», «население» и «организация». В современной эконо­мической географии понятие «территория» не отождествляется со всей земной поверхностью, а понимается как часть последней. Являясь пространственным ресурсом, территория в то же вре­мя служит «вместилищем» множества других ресурсов. Земля и труд — источники богатства любого общества. Вся история раз­вития жизни на Земле связана с борьбой за жизненное простран­ство, за владение конкретной территорией и находящимися на ней ресурсами. В основе этой борьбы — стремление всего живо­го к развитию и совершенствованию.

Учет и ориентация на систематизацию и распространение организующих начал жизнедеятельности общества является исторической необходимостью и условием его развития. В соот­ветствии с известной мотивационной моделью общественных потребностей (пирамида Маслоу) наиболее выраженными явля­ются их следующие виды: физиологические (пища, жилье, одежда и др.), уверенность в завтрашнем дне (долгосрочные доходы), социальные контакты (признание), уважение к себе (компетент­ность, самостоятельность), достижение цели в жизни (увеличе­ние знаний, расширение полномочий). Все виды потребностей общества, коллектива и индивида безграничны. Они развивают­ся и эволюционируют вместе с развитием общества, с ростом населения на Земле, с ускорением научно-технического и соци­ального прогресса, с достижениями в области генетики, биоло­гии, медицины, образования и культуры. Однако возможности удовлетворения этих потребностей, как правило, всегда ограни­чены и имеют определенные пределы использования в каждый конкретный момент времени. Эти пределы обусловлены, с одной стороны, площадью соответствующей территории, объемами раз­веданных ресурсов, а с другой — имеющимися у людей возмож­ностями освоения территорий и находящихся На них ресурсов, включая самый основной из них — население.

9

Население как понятие, входящее в предмет данной науки, следует рассматривать в его различных многообразных состояни­ях и аспектах, включающих, с одной стороны, целевую ориен­тацию управления ТОН, а с другой — ресурсную. Население — это ресурс, организация управления которым в каждый опреде­ленный исторический период должна быть подчинена решению конкретных проблемных задач данного этапа развития страны. Численность населения России в настоящее время и в обозримом будущем недостаточна для постановки и решения задачи рацио­нального использования природно-ресурсного потенциала стра­ны. В ближайшие десятилетия она должна быть увеличена по крайней мере в 2 раза. Поэтому необходимо так строить систему организации управления обществом, чтобы обеспечить расши­ренное воспроизводство населения, улучшать организацию здра­воохранения, образования, воспитания подрастающего поколе­ния.

Таким образом, рассматривая ТОН как научную дисциплину, следует в ней выделить население, проживающее на определен­ной территории и формирующее определенный круг потребно­стей и интересов, и территорию с имеющимися на ней ресурса­ми, использование которых может обеспечить соответствующий уровень удовлетворения потребностей (общественных, коллек­тивных и личных). Однако, чтобы обеспечить процесс удовлет­ворения потребностей, необходимо его организовать. Самое абстрактное представление об организации может быть охаракте­ризовано словом «порядок». «По своей природе организация иерархична и адекватна структуре власти, ориентирующей ее на достижение определенных целей»*. При этом порядок устанав­ливается на основе интуитивного, логического мышления, на­копления, обобщения и трансформации исторического опыта, на основе самоорганизации. Это порядок первого типа. Сущест­вует и другой, более высший порядок, который нельзя отнести ни к естественному, ни к искусственному, — это «продукт деятель­ности многих людей», но не «результат человеческого замысла». Наиболее представительным вариантом спонтанного порядка яв­ляется общество, так как «оно состоит из индивидов и таких орга­низаций, как семья, ферма, завод, фирма, корпорация, разнооб­разные ассоциации и все государственные институты, включая правительство».

• Шаванс Б. Типы и уровни правил в организациях, институтах и сис­темах // Вопросы экономики. № 3. 2003.

Организованная система определяется на основе принципа «целое больше суммы своих частей». При этом, чем больше це­лое отличается от суммы своих частей, тем более оно организо­ванно. В неорганизованных комплексах целое меньше суммы своих частей. И наконец, в нейтральных комплексах цеяое рав­но сумме своих частей*. Среди множества организационных форм систем один из создателей тектологии, или науки об организа­ции систем, русский ученый А.А. Богданов выделял два их уни­версальных типа — централистический (эгрессия) и скелетный (дегрессия). «Для систем первого типа (эгрессия — от лат. «вы-хождение из ряда») характерно наличие центрального, более вы­сокоорганизованного комплекса, по отношению к которому все остальные комплексы играют роль периферии. Системы второго типа, напротив, образуются за счет организационно низших груп­пировок, выделяемых сложноорганизационными пластичными комплексами»**.

Организация подразумевает управление, выработку и реализа­цию управляющих воздействий на управляемый объект (в данном случае население), создание определенной структуры управления (совокупность взаимосвязанных звеньев), или субъекта управле­ния. В данном случае это субъект управления жизнедеятельностью населения, который подчиняется законам самоорганизации и самоуправления (в вопросах жизнеобеспечения, семьи и т.п.), организации трудовой и производственной деятельности в си­стемах производства, общественной деятельности, расселения.

Таким образом, можно говорить о трех параметрах ТОН — потенциале территории, потенциале населения и потенциале организации. В общей форме критерий оптимизации территори­альной организации населения предполагает соответствие по­требностей общества и ресурсного потенциала их удовлетворения. Его можно выразить соотношением

и

О = — -> Оптимум,

где //- потребности населения; Т— потенциал территории; О — организация, уровень ее развития. В данном случае организация должна рассматриваться не только как производственная систе­ма, объединяющая коллектив совместно работающих людей для

• Шаванс Б. Указ. соч.

•• Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Т. 1. — М.: Экономика, 1989.

10

11

достижения общих целей, но также и как социоэкономическая и эколого-экономическая система, обеспечивающая удовлетворение многообразных общественных, коллективных и личных потреб­ностей сообщества людей, проживающих на данной территории. Потребности населения являются движущим мотивом и фак­тором социально-экономического развития, их удовлетворение зависит от потенциала территории и организации его использова­ния. Рассматривая предмет ТОН с этих позиций, можно дать следующее его определение: территориальная организация населе­ния изучает факторы, определяющие пространственно и организа­ционно оформленную среду обитания, на которой под влиянием тер­риториального разделения труда концентрируются необходимые и достаточные условия жизнедеятельности и воспроизводства насе­ления.

Следует различать понятия «территориальная организация» и «организация территории». Территориальная организация явля­ется более широким понятием по сравнению с организацией тер­ритории. Под организацией территории понимается упорядочен­ное развитие ее ландшафтной, инженерной, производственной, рекреационной и других структур, секторов и отраслей. Органи­зация территории требует рационального управления, построения такой системы управления, которая отвечает определенным нор­мам, стандартам, требованиям.

Под территориальной организацией следует понимать систе­му управления созданием необходимых и достаточных условий жизнедеятельности населения, обеспечивающих устойчивые тем­пы воспроизводства населения, экономического роста и интел­лектуального потенциала в территориальных (региональных) под­системах страны, рассматриваемых как части единой макроэко­номической системы. Территориальная организация как предмет исследования не может рассматриваться абстрактно. Она всегда должна быть «привязана» как к конкретному объекту, располага­ющемуся на данной территории, так и к целостной территориаль­ной структуре страны. В нашем случае речь идет о таком всеобъ­емлющем объекте, каковым является население, обеспечивающее и организующее производственно-технологическую и социально-экономическую деятельность общества.

Управление развитием различных подсистем ТОН предпола­гает анализ и гармонизацию экономических, производственных, социальных отношений различных групп населения, прожива­ющих на данной территории. Это обусловливает Необходимость рассмотрения ТОН с различных позиций. Первый аспект рас­смотрения ТОН связан с территориальным устройством государ-

12

ства, его административно-территориальным делением. В дан­ном случае возникает вопрос: можно ли говорить о ТОН на фе­деральном, региональном (субъекты Федерации), муниципаль­ном уровне? Ответ на этот вопрос утвердительный, ибо развитие ТОН должно координироваться и регулироваться на всех уров­нях управления, во всех административно-территориальных еди­ницах страны. Управляющие и регулирующие воздействия госу­дарства на федеральном уровне на развитие ТОН должны быть направлены на создание необходимых условий совершенствования этой системы на региональном и муниципальном уровне. На фе­деральном уровне разрабатываются и утверждаются социальные стандарты и нормы, определяющие деятельность систем ТОН на более низких уровнях управления.

На региональном уровне управление развитием ТОН осуще­ствляется на основе потребностей жителей данной территории.и нормативно-правовых актов субъекта Федерации. На этом уров­не, как правило, проявляются противоречия не только между цен­тром и субъектами Федерации, но также между последним и вхо­дящими в него территориальными подсистемами. Значительная дифференциация социально-экономических и природно-геогра-фических условий хозяйствования и проживания населения на разных территориях региона приводит к тому, что региональный подход не всегда адекватно отражает структуру потребностей на­селения и экономики того или иного населенного пункта. Рас­сматриваемый аспект регулирования ТОН позволяет учитывать в процессе управления ее развитием национальный, религиоз­ный, исторический, географический и другие признаки.

Второй аспект рассмотрения ТОН связан с выделением в составе признаков развития этой системы различных сфер жиз­недеятельности общества и территориальных сообществ. В част­ности, при данном подходе к ТОН в ее составе могут и должны быть выделены сфера производства и социальная сфера. Органи­зация сферы производства во многом предопределяется обще­ственным разделением труда, специализацией, концентрацией, кооперированием производства, размещением производительных сил, характером производственно-экономических отношений в конкретной территориальной системе, ее производственно-хозяйственными связями с другими территориальными система­ми. Этот аспект позволяет полностью охватывать деятельность территориальных сообществ, а также всего населения страны, все функции государства. В рамках этого подхода можно рассмот­реть такие элементы ТОН, как организация социальной защиты

13

населения, организация здравоохранения, организация культуры, организация транспорта и т.д.

Оба изложенных подхода предполагают производственно-расселснческий и организационно-управленческий подходы к анализу ТОН. Таким образом, ТОН следует рассматривать как науку и сферу практической деятельности, функционирование которых должно быть нацелено на обеспечение приемлемых условий жизнедеятельности населения в масштабе всего государ­ства и на конкретных территориях в различных системах рассе­ления.

1.2. ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ

Как уже отмечалось, главная цель ТОН заключается в созда­нии необходимых условий для преумножения социально-демо­графического, интеллектуального, производственно-технологи­ческого и природно-ресурсного потенциала данной территории, повышения уровня жизни населения, усиления воздействия со­циально-экономического потенциала данной территории на со­стояние общего социально-экономического пространства страны. Достижение этой цели предполагает решение соответствующих практических задач в области управления территориальным раз­витием на федеральном, региональном и местном уровне.

Для России в настоящее время наиболее значительными яв­ляются проблемы в области преумножения ее демографического потенциала, улучшения использования производственно-техно­логического и природно-ресурсного потенциала. Эти проблемы вытекают из негативных тенденций, которые сложились в наци­ональном масштабе и в региональных системах страны. Так, на­пример, главное в демографической политике страны — обеспе­чение прироста населения, поддержание превышения рождаемо­сти над смертностью. Это объясняется следующими прогнозными оценками. В настоящее время россияне составляют 2% от всех жителей планеты. По прогнозам, через 15 —25 лет они составят только \%. Одному проценту населения Земли, проживающему на ¹/₈ ее территории, будет практически невозможно защитить ее от притязаний жителей других государств с более высокой плот­ностью населения, условия проживания которых толкают их на поиск «места под солнцем». И никакие международные системы безопасности и договоры положение не спасут.

14

Демографическая безопасность России требует определения и осознания национальных интересов и немедленного принятия ре­шений поданной проблеме прежде всего федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Причем необходимые меры и мероприятия в этой области — улучшение условий про­живания населения, повышение уровня жизни и доходов, ликви­дация бедности, стимулирование деторождаемости должны быть привязаны и дифференцированы по конкретным территориальным системам расселения.

Не менее важную роль в преумножении демографического потенциала России играет образование. В современном мире од­ним из главных факторов социально-экономического прогресса является развитие и применение знаний. Это означает, что си­стема образования должна быть соответствующим образом орга­низована. Государство на федеральном уровне должно осущест­влять мероприятия, способствующие повышению общего уровня образования. Опыт индустриальных стран свидетельствует, что общий уровень инвестиций в образование должен составлять от 4 до 6% ВВП*. Достаточный уровень развития системы образо­вания в той или иной системе расселения обеспечивает соответ­ствующую квалификационную составляющую ее трудового по­тенциала.

Цель управления трудовым потенциалом — социальная акти­визация населения и решение бытовых, семейных, культурных, экологических, экономических проблем. В трудовой процесс долж­на вовлекаться большая часть человеческих ресурсов. Трудовые ресурсы — это совокупные способности к труду всего общества, значительная часть которых пока еще (способности домашних хозяек, студентов и т.д.) недостаточно используется в общест­венном производстве.

Большое значение для повышения уровня и качества жизни населения России имеет преодоление негативных тенденций в области использования производственно-технологического по­тенциала, обеспечивающего создание необходимых ресурсов ва­лового внутреннего продукта для потребления. В настоящее вре­мя Россия производит только 1,1% мирового ВВП (в текущих ценах это составляет примерно 400 млрд долл. США). Это при­мерно в 7 раз меньше тех возможностей, которые имеются в стра­не. Основные причины недоиспользования имеющегося потенциа-

* Доклад Всемирного банка «Формирование общества, основанного на знаниях: ноиые задачи пыешей школы // Независимая газета. 4 апре­ля 2003. С. 8.

15

ла обусловлены, главным образом, неконкурентностью россий­ской промышленности, ее ориентацией на развитие добывающих отраслей, производящих сырьевые товары. Переориентация промышленного производства на создание национальной высо­котехнологичной продукции, способной конкурировать с зару­бежными аналогами, может быть осуществлена только на основе рационализации системы ТОН, прежде всего в городах и систе­мах расселения, концентрирующих научно-интеллектуальный потенциал страны по определенным отраслям науки.

Задачи ТОН вытекают из сущностных объективно обусловлен­ных отношений человека к Земле и, как это ни покажется пара­доксальным, Земли к человеку. Отношение «человек—Земля» с каждым десятилетием приобретает все большее значение, так как развитие цивилизации во многом зависит от состояния первоис­точника существования человека — продуктивной земли. Утверж­дения о неограниченных возможностях человека становятся не­уместными, как только его деятельность доводит землю до исто­щения. История развития человечества — неоднократный этому свидетель. В настоящее время непродуманная деятельность чело­века, приводящая к истощению и уничтожению продуктивных земель, приобрела глобальный характер. Общая численность на­селения мира с 1000 по 2002 г. увеличилась в 21 раз, причем если для увеличения населения на 1 млрд человек начиная с 1000 г. понадобилось 850 лет, то прирост населения еще на 1 млрд про­изошел уже примерно за 150 лет, а с 1940 по 2002 г. (т.е. пример­но за 50 лет) число жителей Земли возросло сразу более чем на 4 млрд человек.

Таким образом, основные задачи ТОН, имеющие важное практическое значение, заключаются в следующем:

• совершенствование системы государственного, регионально­го и муниципального управления процессами территориаль­ной организации производства и населения;

• обеспечение рационального природо- и землепользования;

• повышение уровня и качества жизни населения страны и ре­гионов, улучшение условий жизнедеятельности населения в каждом муниципальном образовании;

• развитие и преумножение демографического и интеллектуаль- vj ного потенциала страны и регионов, создание нормальных

жилищных условий, охрана здоровья, организация медицин­ской помощи, обеспечение доступности образования;

• выравнивание уровней экономического и социального разви­ тия регионов;

16

• обеспечение стабильных и устойчивых темпов экономического развития страны и регионов;

• развитие демократических начал, осуществление охраны об­щественного порядка;

• эффективное управление муниципальной собственностью.

В решении указанных и других задач ТОН в настоящее время в России существуют проблемы. Они, как уже отмечалось, обу­словлены прежде всего недостаточным вниманием федеральных органов управления к решению задач улучшения уровня жизни местного населения. Так, продолжаются дискуссии относитель­но четкого разграничения полномочий между органами власти и органами местного самоуправления, не разработана система го­сударственных минимальных социальных стандартов, без кото­рой не могут быть сформированы минимальные местные бюдже­ты, остается нерешенным вопрос о гарантированной передаче местному самоуправлению финансовых ресурсов, необходимых для выполнения делегированных им государственных манда­тов, отсутствует система правовой защиты органов местного са­моуправления, и, таким образом, нарушается право населения по формированию местных структур управления, гарантированное Конституцией РФ (ст. 131) и Европейской хартией местного са­моуправления (ст. 4 и 6) и т. д.

Основной и главной задачей ТОН является построение такой системы управления, которая обеспечивала бы своевременное предоставление всех необходимых услуг населению в процес­се его воспроизводства. Формально это закреплено в Конститу­ции РФ и Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с Конституцией РФ государство взяло на себя обязательства по за­креплению за гражданами прав на жилье (ст. 40), бесплатную медицинскую помощь в муниципальных учреждениях здраво­охранения (ст. 41), на общедоступность и бесплатность дополни­тельного, основного общего и среднего профессионального образования (ст. 43). Органы местного самоуправления самостоя­тельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ст. 130), уста­навливают охрану общественного порядка и решают вопросы местного значения.

Однако возможности местных организаций по обеспечению достойных условий жизнедеятельности населения на определен­ной территории крайне ограниченны. Главная причина этой огра­ниченности — слабая финансовая и экономическая самостоятель-

17

пость систем ТОН, низкое их организационно-технологическое и кадровое обеспечение. По имеющимся оценкам, собственные и иные доходы органон местного самоуправления составляют в на­стоящее время 10 — 20% их бюджетов. Для сравнения удельный вес этих доходов в городских бюджетах США составляет 60 — 75%*. В США, Канаде, странах ОЭСР широко практикуются и по­стоянно совершенствуются новые формы и механизмы органи­зации финансирования сферы обслуживания населения, включая: распространение контрактной формы предоставления услуг, заключаемой муниципалитетами с частными и неприбыльными организациями (по утилизации отходов, разработке и реализации проектов зонирования и градостроительства); создание объеди­нений местных домовладельцев (по содержанию улиц, систем водоснабжения и канализации, служб спасения и рекреации и т.д.); создание систем измерения экономической эффектив­ности и чистых социальных выгод деятельности органов управ­ления ТОН на основе введения критериев степени удовлет­воренности населения работой муниципальных администра­ций и т.д.

Одной из первоочередных задач рациональной организации управления жизнедеятельностью населения является обоснование системы показателей и критериев оценки условий проживания, труда, отдыха и интеллектуального развития сообщества людей, объединенных данной территориальной системой. В настоящее время существующие системы статистического учета и оценки состояния ТОН не вполне адекватно отражают реальное состояние дел в этой сфере. Так, в США в статистику социальной сферы, отображаемую на уровне штатов, входят здравоохранение, соци­альное обеспечение, образование, занятость, доходы, жилищные условия, свободное время, развлечения, демографические харак­теристики.

Статистика показателей ООН включает разделы: население, социальная структура общества, семья и быт, доходы и семейные сбережения, уровень жизни, здравоохранение, потребление про­дуктов питания, жилищные условия, образование и культура, условия труда и занятость, условия жизни сельского населе­ния, социальное обеспечение, содержание и воспитание детей, инвалиды, престарелые и пенсионеры, моральная статистика, об­щественные фонды. Система статистического учета в России не охватывает такие подразделы, как семья и быт, социальная струк-

• Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: пробле­мы России и опыт США // МЭиМО, 2002. № 6. С. 48. 18

тура общества, условия жизни сельского населения, содержание и воспитание детей и др.

Социальные потребности населения должны ощущаться людь­ми как органическая цель реформы. Только при таком условии эти потребности могут превратиться в мощнейший стимул раз­вития производительных сил и будут способны генерировать рост социально-экономической активности и эффективности функци­онирования территориальной системы. К сожалению, до послед­него времени этот важный принцип осуществления экономи­ческих преобразований в России не соблюдался повсеместно, он был предан забвению. В этой связи целесообразно обратиться к опыту реформ, проводившихся в других странах. В частности, экономическая наука Китая исходит их положения, что в рефор­мах должно преобладать не разрушительное, а созидательное на­чало. Критерием эффективности реформирования национальной и региональных систем должна быть не степень популярности принятой модели, а процесс развития экономики и общества.

При реформировании необходимо исходить из обстановки в собственной стране, а не слепо копировать опыт и модели дру­гих стран. В ходе реформ нельзя выдвигать задачи масштабнее, нежели их способен принять и «переварить» народ. Социальная, политическая, психологическая стабильность является важней­шим условием их успешного осуществления. Территориальная организация населения как наука и область хозяйственной прак­тики людей должна учитывать эти принципы и на основе объек­тивного научного анализа обосновывать стратегию и тактику ре­гиональной социально-экономической политики, обеспечивать рост доходов и потребления, социальную защиту и социальную поддержку граждан страны в целом, ее регионов, городов и по­селков.

Достижение этих и других целей и задач должно обеспечивать­ся соответствующими организационными структурами — субъек­тами управления — лицами и организациями, принимающими решения и реализующими их. В составе субъектов управления ТОН выделяются органы и структуры федерального, региональ­ного, муниципального управления и самоуправления, а также хозяйственные и общественные организации. Субъектами управ­ления ТОН являются:

• государство, законодательная, исполнительная и судебная власть, государственные учреждения и ведомства;

• органы управления федеральными округами РФ;

• региональные органы государственной власти (в субъектах Фе­дерации);

19

• органы местного самоуправления;

• общественные, религиозные, благотворительные, иные него­сударственные организации и объединения;

• внебюджетные фонды;

• коммерческие структуры и бизнес;

• граждане;

• средства массовой информации.

Субъекты управления в данном случае одновременно являются носителями собственных интересов и проводниками реализации потребностей граждан. Кроме того, часть субъектов управления ТОН являются и выразителями интересов населения. Таким об­разом, в процессе управления развитием ТОН объективно возни­кает определенное противоречие. Субъекты управления ТОН при выполнении возложенных на них функций всегда будут стре­миться удовлетворить в первоочередном порядке свои запросы, а потом уже потребности населения. Поэтому необходима орга­низация, предусматривающая правильное разграничение функ­ций управления между структурами и внутри них (планирование, финансирование, координация, учет, контроль и др.). Особое место в составе этих функций принадлежит учету и контролю, которым до сих пор уделяется недостаточное внимание.

1.3. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КУРСА

Объективной основой ТОН, предпосылкой ее развития и со­вершенствования региональных систем является общественное территориальное разделение труда, которое способствует удовлет­ворению материальных потребностей общества и ведет к повы­шению производительности общественного труда. И отраслевое, и территориальное разделение труда характеризуется экономиче­ской системой, производящей и обменивающей различную продукцию. Территориальное разделение труда осуществляется между промышленными и сельскохозяйственными районами и предприятиями, индустриальными центрами и узлами, сель­скохозяйственными зонами, населенными пунктами, транс­портной сетью, территориально-производственными комплекса­ми и др.

Общественное территориальное разделение труда, закрепля­ющее определенные отрасли производства за определенными районами, проявляется как в размещении отдельных отраслей хо­зяйства, формировании их производственных и сбытовых зон. так и в специализации стран, экономических и административных

20

районов и других региональных единиц, особом сочетании их отраслей, а также в межгосударственных, межрайонных и внут­рирайонных хозяйственных связях. Таким образом, террито­риальное разделение труда выступает в различных неразрывно связанных между собой формах — размещенческо-отраслевой, районно-комплексной, пространственно-расселенческой, рыночно-географической и др. Под влиянием территориального разделе­ния труда формируется и развивается совокупность потребно­стей общества.

Рассматривая экономические основы организации достойных условий жизнедеятельности населения в определенных системах расселения, следует иметь в виду, что в их состав включаются не только совокупные потребности населения данной территории и всей страны, формы и механизмы их удовлетворения, но также отношения собственности, обусловливающие их развитие и удов­летворение в процессах общественного производства, распределе­ния, обмена и потребления. Указанные отношения регулируются Гражданским кодексом РФ, в соответствии с которым выделяют­ся следующие формы собственности, разрешенные законом: а) частная собственность; б) собственность юридических лиц; в) собственность общественных объединений (организаций), граждан; г) государственная и муниципальная собственность; д) собственность совместных предприятий, иностранных граж­дан, организаций и государств.

При этом предусматриваются следующие объекты собственно­сти, сосредоточенные в территориальных системах расселения, у населения, хозяйствующих субъектов, общественных организа­ций и государства: земельные участки; жилые дома, кемпинги, садовые домики, гаражи, предметы домашнего хозяйства, пред­меты личного потребления; денежные средства; акции, облига­ции и другие ценные бумаги; средства массовой информации; предприятия, имущественные комплексы в сфере производства товаров, бытового обслуживания, торговли, в иной сфере пред­принимательской деятельности, здания, сооружения, транспорт­ные средства, иные средства производства; любое другое иму­щество производственного, потребительского, социального, культурного и иного назначения (за исключением отдельных товаров или изделий, предусмотренных в законодательных ак­тах, видов имущества, которое по соображениям государствен­ной или общественной безопасности либо в соответствии с меж­дународными обязательствами не Может принадлежать гражда­нину).

21

Таким образом, гражданское законодательство РФ регулирует права собственности, объекты собственности, формы и механиз­мы управления. Это обеспечивается системой законодательных актов и норм хозяйствования на всей территории России и в ре­гионах. На базе Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ в стране действуют закон о предприятиях и предпринимательской деятельности, закон о местном самоуправлении, закон о разгра­ничении предметов ведения между федеральным центром и субъ­ектами РФ, закон о фермерском (крестьянском) хозяйстве, зако­ны о кооперативах, земле, акционерных обществах, ценных бу­магах и др. Эти и другие законодательные акты позволяют разграничить формы собственности (государственной, муници­пальной, смешанной и др.), механизмы приватизации и разгосу­дарствления, степень и сферы участия владельцев собственности в различных областях жизнедеятельности российского общества и государства, их территориальных звеньев.

Гражданский кодекс РФ определяет и организационные фор­мы хозяйствования. Все юридические лица разделены на две груп­пы. Первая группа — предпринимательские структуры, в отношении которых их участники имеют обязательственные права:

• хозяйственные товарищества (полные товарищества и товари­щества на вере, т.е. коммандитные) и хозяйственные общества (открытые акционерные общества, закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, обще­ства с дополнительной ответственностью);

• производственные кооперативы (артели);

• потребительские кооперативы.

Вторая группа — юридические лица, на имущество кото­рых их учредители не могут иметь никаких имущественных прав (ни вещных, ни обязательственных):

• общественные и религиозные организации, благотворитель­ные и иные фонды;

• объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Гражданский кодекс РФ дает классификацию юридических

лиц в зависимости от целей предпринимательской деятельности и делит их на две группы: коммерческие и некоммерческие орга­низации. Коммерческие организации — юридические лица, пре­следующие в качестве основной цели своей деятельности извле­чение прибыли. Такие организации могут создаваться в форме хозяйственных обществ и товариществ, производственных ко­оперативов, государственных и муниципальных унитарных пред-

приятии. Некоммерческие организации — юридические лица, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности извле­чение прибыли и не распределяющие полученную прибыль меж­ду участниками. Они могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объ­единений), финансируемых собственниками учреждений, благо­творительных и иных фондов, а также организаций других форм, предусмотренных законом.

Гражданский кодекс РФ определяет правовой статус предпри­нимательской деятельности (ст. 2): «...предпринимательской яв­ляется самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятель­ность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг, лицами, зарегистрированными в этом каче­стве в установленном законом порядке». В соответствии с Граж­данским кодексом РФ коммерческие и некоммерческие органи­зации, осуществляющие различные виды предпринимательской деятельности, могут объединяться в ассоциации и союзы. Граж­данский кодекс РФ определяет также имущественные права и содержание предпринимательской деятельности создаваемых

ассоциаций и союзов.

В новой редакции Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» более четко прописаны принципы территориальной организации местного самоуправления, введены новые формы муниципальных образований: городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская терри­тория города федерального значения. Новая редакция закона су­щественно сокращает регулирующие функции субъектов Федера­ции, содержит перечень вопросов местного значения. При этом устанавливается, что он может расширяться только путем изме­нений в законе.