Статья 3. Бундестаг

Бундестаг – избираемое представительство немецкого народа. В техническом плане половина из 598 депутатских мандатов предоставляется в соответствии с результатами выборов по земельным партийным спискам (вторые голоса), другая половина – по результатам выборов конкретных кандидатов в 299 избирательных округах (первые голоса). Такое распределение ничего не меняет в ключевой роли партий в избирательной системе. Лишь те кандидаты в избирательных округах имеют шансы на успех, которые принадлежат к той или иной партии. Число депутатов от той или иной партии призвано отражать распределение голосов избирателей. Для того, чтобы не осложнять картину большинства из-за мелких и очень мелких партий, вводится так называемый пятипроцентный барьер, который не позволяет этим партиям пройти в парламент.

Бундестаг – это германский парламент. Его депутаты образуют фракции и выбирают из своих рядов председателя Бундестага. Перед Бундестагом стоит задача избрать федерального канцлера и поддерживать его затем на этом посту путем одобрения его политики. Бундестаг может сместить канцлера, отказав ему в доверии. В этом он схож с другими парламентами. Не играет также большой роли разница в том, что в Германии канцлер избирается, а в Великобритании или в других парламентских демократиях назначается главой государства. В других парламентских демократиях главой правительства, который может опираться на парламентское большинство, всегда назначается лидер той или иной партии.

Вторая большая задача, стоящая перед депутатами Бундестага, – выработка законодательства. Начиная с 1949 г. в парламент были внесены около 8.400 законопроектов, им приняты свыше 6.000 законодательных актов. Преимущественно речь идет о поправках к законам. Большинство законопроектов было предложено федеральным правительством. Меньшая часть была внесена самим Бундестагом или Бундесратом. И в этом плане Бундестаг похож на парламенты других демократий, так как в основном принимает законы, предложенные федеральным правительством. Тем не менее Бундестаг в меньшей степени олицетворяет собой тип дебатирующего парламента, характерного, например, для британской парламентской культуры. Он отвечает скорее типу рабочего парламента.

Специализированные комитеты Бундестага очень интенсивно и со знанием дела обсуждают внесенные в парламент законопроекты. В этом плане деятельность Бундестага напоминает чем-то деятельность американского Конгресса, служащего прототипом рабочего парламента.

Третья большая задача, стоящая перед Бундестагом, – контроль за деятельностью правительства. Зримый для общественности парламентский контроль осуществляет парламентская оппозиция. Менее зримую, но не менее эффективную часть контрольных функций берут на себя депутаты правящих партий, которые за закрытыми дверями залов заседаний задают критические вопросы представителям своего правительства.

Бундесрат

Бундесрат – это представительство земель, своего рода верхняя палата, существующая наряду с Бундестагом. Он должен обсуждать каждый федеральный закон. Как палата земель Бундесрат имеет те же функции, что и верхняя палата в других федеративных государствах, которая в большинстве случаев называется сенатом. В состав Бундесрата входят исключительно представители земельных правительств. Число голосов у той или иной земли в весьма приблизительной форме отражает численность населения данной земли. У каждой земли минимум 3 голоса, земли с большим населением имеют до 6 голосов. Самая маленькая земля Бремен насчитывает 660.000 жителей, самая большая – Северный Рейн-Вестфалия – свыше 18 млн.

Бундесрат участвует в выработке федеральных законов. При этом он отличается от верхних палат других федеративных государств. Основной закон предусматривает два способа участия Бундесрата в законодательной деятельности. Федеральные законы, создающие для земель дополнительные управлеченские расходы или заменяющие действовавшие до сих пор земельные законы, подлежат одобрению со стороны Бундесрата. Бундесрат должен одобрить закон, принятый Бундестагом, чтобы тот мог вступить в силу. Здесь Бундесрат имеет статус равноправного с Бундестагом законодательного органа. В настоящее время свыше 50 проц. всех законов требуют одобрения со стороны Бундесрата. Поскольку федеральные законы в принципе исполняются земельными органами управления, то важнейшие и связанные с большими расходами законы, затрагивают управленческий суверенитет земель. Эти законы, требующие одобрения со стороны Бундесрата, следует отличать от законов, против которых он может возражать. Последние Бундесрат может, в частности, отклонить. Однако Бундестаг может отвергнуть возражение Бундесрата тем же большинством голосов, что и Бундесрат: простым (абсолютным) или квалифицированным (в две трети голосов).

Процедура законотворчества

В ФРГ действует принцип формального равенства субъектов права законодательной инициативы. Это означает, что все поступившие в Бундестаг законопроекты рассматриваются на его заседании по крайней мере в первом чтении. Однако впоследствии законопроекты могут задержаться в ответственных комитетах и так и не быть рассмотренными во втором и третьем чтениях. Законопроекты, не принятые в течение сессии в качестве законов, утрачивают статус законопроектов, работа с ними прекращается. На практике это случается крайне редко вследствие особого порядка контроля за деятельностью парламентариев: если комитет, являющийся ответственным за подготовку законопроекта, в течение 10 недель не представит проект решения по нему для рассмотрения палатой, любая из фракций может потребовать его отчета на заседании палаты о ходе работы над проектом закона.

Законопроект, вносимый в Бундестаг, сопровождается титульным листом с изложением цели, механизма действия законопроекта и затрат, которых потребует его принятие. К правительственному законопроекту прилагается также послание федерального канцлера с указанием министерства, ответственного за законопроект, обоснование необходимости принятия законопроекта, заключение Бундесрата и заключение Правительства на заключение Бундесрата (последнее имеет факультативный характер и приобщается к пакету сопроводительных документов к законопроекту только в случае несогласия Правительства с мнением Бундесрата). К законопроекту, направляемому Бундесратом, прилагаются также послание Президента Бундесрата, обоснование необходимости принятия законопроекта, заключение Правительства и заключение Бундесрата на заключение Правительства (также в случае возникших разногласий).

Законы принимает Бундестаг. Принятый Бундестагом закон поступает в Бундесрат, который его может одобрить, отклонить или передать в согласительную комиссию. Законы делятся на две группы: законы, требующие обязательного одобрения Бундесрата, и “законы с правом протеста”, по которым Бундестаг может преодолеть возражения Бундесрата (таким же большинством голосов, каким в Бундесрате принято решение об отклонении закона). 3акон может квалифицироваться как требующий одобрения в том случае, когда в нем в значительной мере затронуты интересы земель (к таким актам относится примерно половина всех принимаемых законов). Споры Бундестага и Бундесрата о соответствующей квалификации законов разрешаются Конституционным судом. В случае обращения к согласительной комиссии последняя либо вырабатывает согласительное предложение, то есть согласованный проект закона, который затем предлагается принять Бундестагу и Бундесрату, либо констатирует факт невозможности согласования позиций. В последнем случае закон повторно рассматривается Бундесратом. Повторное отклонение Бундесратом возможно только для законов, требующих его обязательного одобрения. В этом случае работа над законом в данной редакции прекращается. Одобренный же Бундесратом закон передается Президенту для подписания и официального опубликования. Права вето у Президента нет.

Таким образом, законодательный процесс в ФРГ носит однонаправленный характер, т.е. принимать законы и изменять их может только нижняя палата парламента, верхняя же палата обладает лишь правом отклонять принятые нижней палатой законы. Возражения верхней палаты могут быть учтены с помощью согласительных процедур или преодолены нижней палатой парламента.