Раздел второй
Важнейшие акты судебной реформы 1991–1996 годов
Глава IV. К становлению судебной власти
Что такое судебная власть
В нашем юридическом лексиконе последних лет прочно обосновалось словосочетание «судебная власть». Оно употребляется или наряду с такими традиционными понятиями, как суд, судебная система, или вместо них, создавая иллюзию того, что главная цель судебной реформы уже достигнута.
Признаем, что эта иллюзия отнюдь не беспочвенна. Существенное расширение сферы судебной юрисдикции, утверждение новых видов судопроизводства — конституционного и арбитражного, расширение демократических принципов правосудия, создание системы правовых гарантий судейской независимости — все это достижения судебной реформы 1991–1995 годов. И хотя главные преобразования отраслей материального и процессуального права еще впереди, на статус судебной власти они едва ли окажут существенное влияние. Это относится и к преобразованиям внутри судебной системы: приближение ее к федеральному идеалу или сохранение черт унитарного судоустройства имеет скорее политическое значение, не затрагивая ни сущности судебной функции, ни форм деятельности суда, ни социального значения результатов этой деятельности.
И все же ощущение не подлинных достижений, а лишь иллюзии остается. Судебная власть реализовалась с очевидностью скорее в правовых актах, нежели в действительности, скорее в профессиональном правосознании юристов, нежели в обыденных представлениях граждан России. Качественных сдвигов в деятельности судов они не заметили, что не противоречит и объективному анализу результатов правоохранительной деятельности.
Судебная власть, как власть «равновеликая» законодательной и исполнительной, как одно из условий обеспечения «равновесия» властей в государстве, объявившим себя правовым в пику прежнему «тоталитарному режиму», была дискредитирована президентскими акциями 1993–1994 гг.
Удар был направлен против Конституционного Суда под благовидным предлогом обвинения его в «политизированности». Это обвинение выглядело странным: ведь в том и состоит качественное отличие судебной власти от традиционного суда и судебной системы, что судебная власть функционально выходит за пределы правосудия по частным правовым конфликтам и поднимается до уровня государственного органа, участвующего в обуздании абсолютистских амбиций других ветвей власти. А это уже сфера политической борьбы 1. И то, что судебная власть участвует в ней в форме конституционного судопроизводства, отнюдь не лишает политической окраски ее деятельности, непосредственного политического значения ее правовых решений.
Странно и то, что на стороне антиконституционных решений Президента, расправлявшегося и с КС и с Парламентом, оказалась наша «демократическая» пресса, ратующая за правовое государство и права человека. Уже один этот факт заставляет думать, что права человека «демократами» понимаются как право криминальной растащиловки госсобственности и бессовестной, торгашеской идеологии, утверждающей свободу рыночных отношений … от нравственных и правовых ограничений. Любопытно, что и Верховный Суд РФ, возглавляющий систему общих судов, и Высший Арбитражный Суд, не явили себя в этой ситуации как части судебной власти, то ли потому, что еще не осознали себя в новой роли, то ли потому, что опасались конфронтации с исполнительной властью.
Впрочем, исполнительной властью мы именуем президентскую рать по инерции, под гипнозом идеи разделения властей. На самом деле — это пока еще административная власть, явно подавляющая другие ветви власти, провозглашенные в Конституции РФ 1993 г. как «самостоятельные». Это ведь в условиях демократического правового государства административная власть становится вторичной, подзаконной, исполнительной. А пока мы видим иное.
«Другие ветви власти оказываются в зависимости от административной власти — они создаются позднее, их аппараты малочисленны, а финансовая база слаба. Администрация активно участвует в подборе кандидатов в депутаты и на судебные должности, обеспечивает материальные и информационные условия деятельности других властей, соблазняет их льготами, обеспечивая материальные и культурные запросы» 2.
Для того, чтобы представить себе отнюдь не радужные перспективы судебной власти в современной России, сопоставим два факта, иллюстрирующие реальную роль «соблазнов» Президента.
31 июля 1995 года решением КС РФ были признаны соответствующими Конституции РФ указы Президента, определявшие меры по восстановлению законности и правопорядка и пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики.
Хотя это решение сопровождалось небывалым доселе обилием особых мнений членов КС (восьми судей из 18 голосовавших), оно было принято, придав конституционную легитимность сомнительным акциям исполнительной власти 3.
Спустя всего лишь полтора месяца после этого воодушевляющего документа Президент РФ подписывает Указ «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации» 4.
На членов Конституционного Суда и работников его аппарата пролились материальные дары Президента. На зависть другим судам нищающей российской Фемиды Президент возлюбил КС, еще вчера им гонимый.
Вопрос «с чего бы это?» в такой ситуации кажется наивным.
Глава VIII нашей теперь уже самой-самой демократической Конституции называется «Судебная власть». Однако объявить о создании судебной власти и создать ее — совсем не одно и то же. Ибо судебная власть — это не новая вывеска на существующей и даже усовершенствованной судебной системе. Создание судебной власти — это качественный скачок, означающий появление независимого, суверенного, равновеликого законодательной и исполнительной властям органа, осуществляющего наряду с правосудием по гражданским, уголовным и административным делам функцию конституционного контроля нормотворческой деятельности других ветвей власти и тем влияющего на обеспечение прав личности, интересов гражданского сообщества, демократических форм правления делами государства.
Основная функция судебной власти — правоохранительная; важнейший способ ее реализации — правосудие, осуществляемое специально созданными государственными органами в строго определенной процессуальной форме. Решения органов судебной власти общеобязательны, они имеют силу закона и обеспечены принудительным исполнением.
Такая судебная власть необходима гражданскому обществу, но она неприемлема для административной власти. Об этом свидетельствует история.
Извилистый путь к судебной власти в России
Существует жесткая связь между социально-экономическими преобразованиями и судьбой институтов государственной власти, в нашем случае — судьбой суда.
Какие ценности будет защищать суд и какими средствами — вот центральная проблема судебной реформы.
Судебной реформе России 1864 г. предшествовали глубокие социально-экономические преобразования, вызванные отменой крепостной зависимости крестьян (1861 г.), земельной реформой, рождением новых экономических отношений свободного предпринимательства.
В этих новых условиях не могла сохраниться административно-судебная юрисдикция полиции (земские суды), губернаторов, воевод и помещиков, возглавлявших феодальные судебные учреждения. Требовалась устойчивая, единая для всего государства система права и правосудия. И она появилась сначала в виде правовых актов об учреждении судебных установлений, уставов уголовного и гражданского судопроизводства и о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Затем появились и соответствующие учреждения судебной системы в виде выборных мировых судей, окружных судов, включавших суд присяжных, судебных палат и Сената.
Утверждая акты реформы, император Александр II запишет в Указе Правительствующему Сенату 21 ноября 1864 г.: «Рассмотрев сии проекты, мы находим, что они вполне соответствуют желанию нашему водворить в России суд скорый, правый, милостивый и равный для всех подданных наших, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе нашем то уважение к закону, без коего невозможно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководителем действий всех и каждого, от высшего до низшего» 5.
Мы привели столь пространную выдержку из резолюции государя чтобы показать, какова была цель судебной реформы 1864 г. и как она осознавалась высшей властью.
К сожалению, благие пожелания даже самодержцев редко сбываются. Рост революционного движения, убийство царя-реформатора привели к сворачиванию реформ, а затем и к контрреформам реакционного характера.
Октябрьская революция 1917 года привела к уничтожению старых государственных институтов. В течение пяти лет (1917–1922) велись поиски новых судов с опорой на «революционное творчество масс» и ленинские декреты о суде. Только в 1922 году были созданы более или менее отлаженная судебная система, прокуратура и адвокатура. Эта система существует и поныне, пережив известные зигзаги периода массовых репрессий (создание органов внесудебной расправы с классовыми противниками: ВЧК 20-х годов, троек и особых совещаний НКВД 30–40-х годов). Несмотря на идеологические различия, лежавшие в основе судебных преобразований прошлого и нынешнего веков, — монархический абсолютизм с первыми ростками буржуазной демократии и большевистско-коммунистический тоталитаризм, — есть нечто общее, что объединяет эти преобразования: ни в XIX веке (1864 г. и далее), ни в XX веке (1917 г. и далее) речь не шла о создании независимой судебной власти. Создавался суд, приспособленный к защите ценностей данной политической системы, тоталитарной по своей сущности.
«Обещаюсь и клянусь … хранить верность его императорскому величеству государю императору, самодержцу всероссийскому…» присягали чиновники судебного ведомства после 1864 г.
Ленинские принципы правосудия нового типа, которые были незыблемыми на протяжении всего периода отечественного социализма, также не преследовали цели формирования независимой судебной власти. Главное назначение суда, по Ленину, как уже отмечалось, сводилось к обеспечению репрессивной функции государства, устрашению, воспитанию граждан к дисциплине и самодисциплине. Эти ленинские принципы правосудия последовательно реализовывались в законодательстве о суде и его задачах.
Соратники и последователи Ленина и в теории и на практике развивали эти идеи, определяя вполне откровенно прислужническую роль суда по отношению к государству, не допуская мысли о возможности разделения властей.
«Власть, в данном случае советская, естественно должна быть единой властью, включая в себя и законодательную, и исполнительную и, наконец, судебную… Всякая пролетарская революция начинается с того, что она на деле разбивает теорию Монтескье о разделении властей», — писал П. И. Стучка 6.
Надо думать, идеолог права нового типа хорошо усвоил практику, но не уроки, вытекающие из трагедии французской революции. Якобинская Конституция 1793 г. не допускала разделение властей, а коллективный деспотизм Конвента был ничем не лучше деспотизма самовластного монарха.
Н. В. Крыленко — легендарный нарком советской юстиции и ее жертва — считал вполне естественным видеть в любой государственной власти орудие социального насилия, а в суде — не более как упорядоченную форму расправы 7.
Перед органами советского правосудия не стояла задача защиты гражданского общества, автономного по отношению к государству, ибо такого общества не было; не стояла, как приоритетная, задача защиты прав человека, ибо личность в тоталитарном государстве не является самодовлеющей ценностью; не стояла перед судом и задача воздействия на законодательство и ограждения произвола исполнительной власти.
Только теперь, переживая трудный процесс освобождения сознания от догматов большевистской идеологии, мы приходим к пониманию того, что наше правосудие, как и наша политическая система, не были «самыми демократическими в мире».
Нынешняя судебная реформа обусловлена крупнейшими преобразованиями во всех сферах нашей жизни и коренными изменениями общественного сознания. Формирование правового государства, в котором право не должно корректироваться привилегиями; замена мифических идеалов светлого будущего сознанием самоценности личности уже теперь, а не в отдаленной перспективе; поиск надежных способов защиты прав человека; ослабление государственного монстра путем реализации идеи разделения властей и создание контроля за деятельностью каждой ветви власти — вот те отправные позиции, которые должны определять идеологию судебной реформы.
Соответственно этому цель судебной реформы мы видим в создании независимой судебной власти, способной решать задачи ограничения произвола других ветвей государственной власти, надежно защищать права человека и гражданского общества.
Научное обеспечение такой реформы требовало разработки концепции судебной власти, определения новых подходов к задачам и видам правосудия; осознания и последовательного проведения в законодательстве идеи расширения судебных гарантий прав человека и недопустимости их снижения от достигнутого уровня. Обеспечение подлинной независимости суда предполагает внедрение новых способов социального контроля за его деятельностью, ибо бесконтрольность любой ветви власти есть начало движения к произволу.
Официальная «Концепция судебной реформы в Российской Федерации», одобренная Верховным Советом РФ 24 октября 1991 г., не решает этих вопросов. Существенный ее недостаток мы видим в отсутствии разработанной концепции судебной власти, ее структуры и способов функционирования; в игнорировании национальных традиций; эклектическом соединении институтов англо-американской системы с системой отечественного правосудия, построенного по континентальному типу.
Впрочем, судебная реформа осуществляется не всегда в соответствии с «Концепцией» — законодательство являет и образцы спонтанных решений, принимавшихся то ли в силу складывавшейся ситуации, то ли в угоду групповым интересам.
И все же несмотря на относительно вялое протекание реформы и наличие отдельных деструктивных решений, что, видимо, неизбежно в условиях обновления всей правовой системы на фоне политической и экономической дестабилизации и деградации культуры, определенные достижения налицо.
Это касается не только создания новых видов судопроизводства, дополнительных социальных и правовых гарантий судейской независимости, но и расширения судебной юрисдикции, правового закрепления таких важных для судебного познания принципов, как презумпция невиновности и состязательность, введение судебного контроля за законностью арестов на предварительном следствии, участие защитника на ранних этапах расследования и др.
По многим из этих направлений начало судебной реформы было положено законодательными актами, принятыми Верховным советом СССР; забывать об этом и приписывать все достижения только республиканскому парламенту было бы несправедливо.
Декларация прав и свобод человека, принятая Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г., впервые в нашем отечественном законодательстве закрепила принципы, являющиеся фундаментальными для создания условий реальной защищенности личности и становления судебной власти. «Все права и свободы, закрепленные в Декларации, подлежат судебной защите» (ст. 2); «Каждый имеет право судебного обжалования незаконных действий должностных лиц, государственных органов и общественных организаций, а также право на возмещение материального и морального ущерба» (ст. 22).
Эти, как и многие другие положения, найдут затем развитие в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., и других законодательных актах.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве (13 ноября 1989 г.) предприняли первую попытку расширить перечень прав граждан, защищаемых судом, отнеся к ним «социально-экономические, политические и личные права и свободы» (ст. ст. 2, 7); впервые закрепили участие защитника на предварительном следствии с момента задержания, ареста подозреваемого или предъявления обвинения; предрешили образование суда присяжных и перенесли из области теоретических споров в правовую норму принцип презумпции невиновности (ст. ст. 11, 14).
Союзным законодателем приняты также Закон «О статусе судей в СССР» (4 августа 1989 г.), Закон «Об ответственности за неуважение к суду» (2 ноября 1989 г.), Закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан (2 ноября 1989 года), Закон «О внесении изменений и дополнений в Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик» (10 апреля 1990 года), существенно расширивший права подозреваемого и обвиняемого на защиту.
Аналогичные акты несколько позже будут приняты и Парламентом России, который, развивая и дополняя положения союзного законодательства, введет их в законодательство Российской Федерации, что окажется и важным и своевременным в связи с распадом Союза ССР.
Расширению судебной юрисдикции и повышению престижа суда способствовали и многие отраслевые законодательные акты Союза, а затем и РФ, предусматривавшие судебный порядок защиты прав граждан и юридических лиц. Назовем в этой связи следующие союзные законы, дабы не допустить их несправедливого забвения: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (28 февраля 1990 г.), Закон о собственности в СССР (6 марта 1990 г.), Закон СССР о печати и других средствах массовой информации (12 июня 1990 г.) и др.
Теперь это уже история, ибо в России приоритетно действуют российские законы, но они, как видим, создавались не на пустом месте, а имели свои аналоги в союзном законодательстве. Подчеркиваем это не для того, чтобы умалить законодательную роль Верховного Совета РФ, насильственно упраздненного в сентябре-октябре 1993 г., а для того, чтобы напомнить, что единое правовое поле для союзных республик, а теперь — стран СНГ, как и первые шаги в направлении к судебной власти, создавалось союзным законодателем, и как бы ни развивалось государственное устройство бывших братских республик, а теперь суверенных государств, их объединяла и будет объединять общность истории, культуры, правовых принципов. Это — те ценности, которые нуждаются в сохранении даже и при утрате государственно-политического единства.
Оценивать результаты судебной реформы в России 1991–1996 гг. не дистанцировавшись от нее, непосредственно участвуя в подготовке отдельных ее актов и ожесточенных научных дискуссиях правоведов — дело достаточно сложное. Обвинения автора в субъективизме неизбежны, и они уже были.
Однако субъективны, как известно, любые оценки, от кого бы они ни исходили. Сталкиваясь и переплетаясь, утверждая и ниспровергая, они прокладывают дорогу к истине.
Таков тяжкий путь познания.
Лозунг «Все действительное разумно» оспаривается давно, ибо он не более чем способ оправдания человеческой глупости и подлости, если это не проявление лености ума.
Наряду с очевидными достижениями судебной реформы были и решения неудачные, отрицательные последствия которых наступали или незамедлительно и явно или скрыто подтачивали надежды на радужные перспективы.
Последующий анализ отдельных актов судебной реформы — это попытка разобраться в значении состоявшихся законодательных решений, попытка не первая и, надо думать, не последняя 8.
Нетрудно было предвидеть, что создание Конституционного Суда и органов правосудия по экономическим спорам хотя и продвинет нашу правоохранительную систему в направлении по пути формирования судебной власти, но проблему не решит.
Понимание новой роли суда в обществе, поиски способов расширения социальных функций судебной власти, как гаранта законности и правопорядка, как фактора, стабилизирующего механизм государственной власти в целом, требовало серьезных теоретических разработок, которые в нашей юридической литературе отсутствовали 9.
Между тем именно в переживаемый страной переходный период в условиях падения престижа закона, усиливающегося правового нигилизма, очевидной беспомощности административно-управленческого аппарата можно было рассчитывать на эффективную роль судебной власти. Обладая жесткой организационной структурой, опираясь на отработанную веками процессуальную форму деятельности, имея на вооружении традиционно авторитетные общеобязательные решения, подлежащие принудительному исполнению, суды как никакие другие государственные учреждения были способны оказывать упорядочивающее влияние на правовую жизнь общества. Только судебная защита могла обеспечить действенность законов.
Этими возможностями правосудия не сумели воспользоваться реформаторы. Их красочные декларации о престиже суда, как увидим, плохо подкреплялись конструктивными решениями, которые реально поднимали бы роль судебных учреждений и судебной власти.
Вакуум, образованный в правовой жизни с устранением партийных комитетов и Советов депутатов трудящихся, как органов, в значительной мере обеспечивающих исполнение правовых предписаний, оказался незаполненным. Оптимальные границы соотношения прерогатив судебной власти с прерогативами властей законодательной и исполнительной до сих пор не определены, ни в теории, ни в актах государственного строительства.
Увидеть это нетрудно на примере традиционного для нашей правовой системы принципа независимости суда и подчинения его только закону. С позиций сегодняшнего дня он содержит явные натяжки и неточности.
Положение о безусловном подчинении суда закону (а значит, видимо, и законодательной власти, в конечном счете) не выдерживает критики, если исходить из того, что суд не только применяет право, но и участвует в правотворческом процессе. Это связано не только с идеей Конституционного Суда, но и с легальной возможностью критического отношения к Закону в процессе судопроизводства. Такая возможность начисто отвергалась священным принципом социалистической законности. Теперь же мы думаем и действуем иначе: любые законы и подзаконные акты могут быть проверены на соответствие Конституции по запросам судов и по жалобам граждан.
Проблема независимости суда ныне ставится шире — речь идет уже не только о независимости и неприкосновенности судей, но и о границах суверенности каждой из трех властей, об их прерогативах, призванных обеспечить стабильность государственной власти и ее подчинение интересам гражданского общества, а не исключительно «государственной политике», как это, к сожалению, было прежде, как бывает и сейчас.
Немаловажной проблемой становления судебной власти становится ее структура, организация, которая может обеспечить создание мощного государственного института, а может изначально обречь его на положение зависимое, подчиненное. Предостережения такого рода у истоков реформ звучали 10, но реформы, к сожалению, пошли не по оптимальному пути.
В результате реформы судебная власть приобрела в Российской Федерации вид механического соединения трех самостоятельных структур: Конституционного Суда и не связанных с ним КС отдельных республик в составе РФ, Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных судов, Верховного Суда РФ с системой общих судов. Не хотелось бы думать, что при этом копировался германский образец или народные депутаты, дробя судебную власть, сознательно стремились к ограничению ее влияния в будущем. Скорее всего, — это результат стихийного творчества, как и многое другое в области реформ.
«Концепция» восприняла такую организацию судебной власти как должное. Да и мы, готовя в 1992 — начале 1993 г. проект Закона «Об устройстве и полномочиях судебной власти» 11, вынуждены были под давлением принятых поправок к Конституции РСФСР, предусмотревших создание Конституционного Суда РФ, отказаться от своей прежней позиции 12 и исходить из сложившегося «полисистемного» характера судебной власти. Недостатки ее такого устройства для нас были очевидны и состоят в следующем.
Первое — существование трех самостоятельных, не связанных друг с другом структур ослабляет судебную власть как стабилизирующий фактор в государстве и как орган защиты прав и свобод личности. В условиях противостояния законодательной и исполнительной властей на авансцене — Конституционный Суд. Но что за ним, на кого он может опереться? Только на авторитет своих судей, выбранных в основном из преподавателей права и ученых НИИ, оторванных от судебной системы страны, от ее опыта и традиций, озабоченных индивидуальным имиджем более, чем судьбой самого КС 13.
Второе — Верховный Суд РФ и стоящая за ним судебная система являются естественными держателями информации о недостатках и достоинствах права, ибо они суть повседневные правоприменители. Эта информация используется Верховным Судом в его руководящих разъяснениях и теоретически — в законодательной инициативе.
Можно утверждать, что эффект усилий двух судебных органов умножился бы многократно при их объединении, а это возможно либо при слиянии КС с Верховным Судом РФ, либо путем установления процессуальных форм взаимодействия различных структур судебной власти.
Третье. Роль арбитражной системы с ростом рынка будет возрастать. Полный отрыв ее от Верховного Суда РФ и КС РФ создает самостоятельные и пока нерешенные проблемы контроля за законностью и соблюдением прав человека в этой системе.
Четвертое. Создание новых самостоятельных судебных ведомств в государстве тяжким бременем ложится на бюджет и, значит, на налогоплательщика. Их организационная интеграция была бы благом и с экономической точки зрения.
Пятое. Появился и начал проявлять свое действие фактор нравственной дестабилизации: соревнование структур судебной власти в погоне за привилегиями, за политическим весом их лидеров. С повестки дня не сходит вопрос: какой из судов главнее? Доказательством этого соперничества явилось экстренное (т. е. в отрыве от собственно судебной реформы и в ущерб ей) принятие Закона «О статусе судей», преследовавшее прежде всего цель приблизить их экономический статус к статусу членов КС.
Процесс соперничества грозит стать хроническим. Упомянутый выше Указ Президента РФ, «Об обеспечении деятельности КС РФ» не может не искушать судей общих и арбитражных судов, что позже найдет отражение в Законе «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации».
Если целью судебной реформы действительно является создание Судебной власти — авторитетной, способной выполнять свои правозащитные функции, обладающей реальной возможностью корректировать действия других ветвей власти, — есть смысл поразмыслить о ее внутреннем устройстве. По нашему мнению, это должна быть некая единая система, а не конгломерат разрозненных органов, объединяемых лишь названием.
Отметим, что на это обстоятельство указывают не только отдельные научные публикации. Оно нашло, как ни странно, отражение и в директивных актах Президента, и в одном из проектов Конституции РФ 14. Сказалось оно и в превратностях судьбы Конституционного Суда Российской Федерации в условиях обострения борьбы исполнительной и законодательной властей за приоритет и верховенство периода 1993–1994 гг.
К этим вопросам мы и обратимся в разделе о КС и конституционном судопроизводстве.