2. Общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Нормы о должностных (служебных) преступлениях помещены в главу 30 УК РФ 1996 г. Она включает в себя статьи об ответственности за следующие преступления: 1) злоупотребление должностными полномочиями (ст.285 УК); 2) превышение должностных полномочий (ст.286 УК); 3) отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст.287 УК); 4) присвоение полномочий должностного лица (ст.288 УК); 5) незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289 УК); 6) получение взятки (ст.290 УК); 7) дача взятки (ст.291 УК); 8) служебный подлог (ст.292 УК); 9) халатность (ст.293 УК).

Опасность должностных преступлений заключается в том, что они существенно снижают эффективность деятельности государственного аппарата и органов местного самоуправления, грубо нарушают права и законные интересы граждан, дискредитируют государственную власть в целом.

Родовым объектом рассматриваемых преступлений является нормальная деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации.

Согласно ст.10 Конституции Российской Федерации под государственной властью понимаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Главой государства (государственной власти) является Президент Российской Федерации (ст.80 Конституции Российской Федерации).

Законодательную власть на Федеральном уровне представляет Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, состоящий их двух палат – Совета Федераций и Государственной Думы (ст.94, 95 Конституции РФ).

К федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации относятся: Правительство РФ (ст.110 Конституции РФ), федеральные министерства, государственные комитеты РФ (например, государственный комитет по охране окружающей среды), федеральные службы России (например, Служба внешней разведки), Российские агенства (например, Российское авиационно-космическое агенство), федеральные надзоры (например, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности), иные федеральные органы исполнительной власти (например, Управление делами Президента РФ).

Согласно ст.118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» 1996 г. в Российской Федерации действуют: федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации. Все вместе они составляют систему Российской Федерации. К федеральным судам относятся: Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды (за исключением Конституционного Суда эти суды составляют систему федеральных судов общей юрисдикции); Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации (все они составляют систему федеральных арбитражных судов). К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Судьи всех указанных судов представляют судебную власть.

Помимо органов государственной власти (как отмечалось, законодательной, исполнительной и судебной) Конституция предусматривает и функционирование иных государственных органов: Центральный банк РФ (ст.75), Совет Безопасности РФ (ст.83), Администрация Президента РФ (ст.83), полномочные представители Президента РФ (ст.83), дипломатические представители РФ в иностранных государствах и международных организациях (ст.83), Счетная палата РФ (ст.101), Прокуратура РФ (ст.129)

В соответствии со ст.77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается самими субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Деятельность органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 г.

Деятельность органов, действующих в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, также являющихся, как отмечалось, объектом рассматриваемых служебных (должностных) преступлений определяется Федеральными законами (например, Федеральным законом «Об обороне» 1996 г.).

С объективной стороны рассматриваемые преступления (кроме дачи взятки, предусмотренной ст.291 УК) характеризуются двумя обязательными признаками. Они совершаются, во-первых, благодаря использованию субъектом своего служебного положения, и, во-вторых, вопреки интересам службы. Часть составов таких преступлений (ст.285, 286, 288 и 293 УК) сконструированы по типу материальных составов и в объективную сторону этих преступлений входит: а) деяние (действие или бездействие), б) вредные последствия и в) причинная связь между деянием и последствием.

Другие составы (ст.287, 289, 290, 291, 292 УК) сконструированы по типу формальных составов и соответственно они признаются оконченными с момента совершения указанных в уголовном законе деяний независимо от того, наступили или нет в результате этого вредные последствия.

Ключевым элементом всех (кроме предусмотренного ст.288 присвоения полномочий должностного лица и предусмотренной ст.91 УК дачи взятки) составов рассматриваемых преступлений является их субъект. Его понятие (понятие должностного лица) дается в Примечаниях к ст.285 УК. В соответствии с примечанием 1 под должностными лицами в статьях главы 30 УК РФ понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях) а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Понятие представителя власти сформулировано в Примечании к ст.318 УК. В соответствии с ним представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Это определение конкретизируется в постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2000 г., согласно которому к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности¹. Таким образом, представителями власти являются, например, депутаты Государственной думы и Совета Федерации РФ, прокуроры и их помощники, следователи, судьи, работники органов внутренних дел (в том числе и рядового звена).

Понятие организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, осуществление которых превращает лицо в субъекта рассматриваемых преступлений конкретизировано в судебной практике.

Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий. Такими функциями наделены руководители (начальники) министерств, ведомств, других учреждений, отделов и других подразделений (в том числе командиры частей и подразделений в Вооруженных силах РФ, иных войсках и воинских формированиях), имеющих подчиненных по службе им лиц. К

административно-хозяйственным функциям судебная практика относит: полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий; принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п.¹. (такими полномочиями обладают, например, начальники планово-хозяйственных, финансовых, снабженческих отделов и служб и их заместители, заведующие хранилищами материальных ценностей, бухгалтеры, кассиры и т.п. служащие). При этом следует иметь в виду, что судебная практика, например, само по себе заключение договора между работником и администрацией о полной материальной ответственности за сохранность вверенных ценностей не считает основанием для признания этого работника субъектом должностного преступления. Для этого необходимо также, чтобы наряду с обязанностями по непосредственному хранению имущества материально ответственное лицо выполняло также функции по управлению или распоряжению им (организация доставки товаров, распределение их по другим снабженческим точкам и т.п.²

В теории уголовного права считается обязательным, что специальные полномочия, на основании которых лицо выполняет функциональные обязанности представителя власти, организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности, должны быть надлежащим образом и с соблюдением установленного порядка юридически оформлены (постановлением, приказом, письменным распоряжением управомоченного должностного лица, иным официально выданным документом, например, генеральной доверенностью и т.п.)³. Это же требование признает и судебная практика. Так, в указанном постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации подчеркивается, что выполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что эти функции возложены на данное лицо законом, нормативным актом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом⁴ (например, присяжные заседатели в судах, общественные инспекторы различных государственных инспекций – рыбного надзора, лесоохраны).

Деятельность органов государственной службы регулируется, в первую очередь, Федеральным законом «Об основах государственной службы» 1995 г., а также другими законами и нормативными актами, обращение к которым является обязательным для определения относится ли тот или иной субъект, находящийся на государственной службе, к субъекту должностного преступления.

В соответствии с указанным Федеральным законом под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, а государственными служащими – граждане Российской Федерации, исполняющие в порядке, установленном данным Федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Деятельность органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти, определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995г. При этом работники муниципальных учреждений (как и работники государственных учреждений) могут быть отнесены к должностным лицам, когда они обладают правом совершать по службе периодически значимые

действия, способные порождать, изменять или прекращать правовые отношения, что позволяет утверждать, что эти действия имеют организационно-распорядительный или административно-хозяйственный характер¹.

В соответствии с указанным Федеральным законом под органами местного самоуправления понимаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Должностным лицом местного самоуправления является выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящиеся к категории государственных служащих. Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Следует согласиться с категорическим утверждением Б.В.Волженкина, что «должностным лицом необходимо признавать субъекта, который имеет право выдавать от имени государственного или муниципального учреждения официальные документы, подтверждающие определенный юридический факт, и тем самым как-то организовывать, направлять поведение других лиц, для которых этот акт (документ) имеет юридическую силу»². Специалисты же этих учреждений, выполняющие сугубо профессиональные или технические обязанности не являются должностными лицами (например, рядовые рабочие и служащие, охранники, почтальоны, проводники вагонов, машинист тепловоза). Однако судебная практика в отношении некоторых категорий таких лиц исходит из того, что они могут в конкретных случаях признаваться должностными лицами, если они, кроме исполнения своих профессиональных обязанностей наделяются функциями организационно-распорядительного или административно-хозяйственного характера³. Так, например, признавались субъектами должностных преступлений: врач муниципальной больницы, незаконно выдающий документ, удостоверяющий временную нетрудоспособность (листок нетрудоспособности), преподаватель вуза, который за взятку ставил зачеты студентам. Напротив, например, врач, не обладающий ни организационно-распорядительными, ни административно-хозяйственными функциями, не является должностным лицом и не может рассматриваться как субъект должностного преступления. Так, областным судом Н. Был осужден по п. «б» ч.4 ст.290, по ч.5 ст.33, ч.2 ст.234 и по ст.292 УК РФ. По приговору суда он признан виновным в том, что работая в должности врача-педиатра, совершил служебный подлог, незаконно выдавал и фактически подделывал рецепты, по которым приобреталось сильнодействующее вещество, используемое для изготовления наркотика другими лицами, которыми в дальнейшем вещество сбывалось. При этом он неоднократно получал взятки в виде вознаграждения за каждый рецепт и являлся пособником в незаконном приобретении и перевозке в целях сбыта сильнодействующего вещества. Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ, рассмотрев дело по кассационным жалобам адвокатов, приговор в отношении Н. в части его осуждения по ст.292 УК (служебный подлог) отменила, дело производством прекратила за отсутствием в его действиях состава преступления, тот же приговор в отношении него изменила: его действия, квалифицированные по п. «б» ч.4 ст.290 УК РФ, переквалифицировала на ст.233 УК РФ, указав следующее.

Как видно из должностной инструкции в отношении врача-педиатра городской больницы и из приказов о полномочиях врача, Н. как рядовой врач-педиатр не обладал ни организационно-распорядительными, ни административно-хозяйственными функциями и поэтому не являлся должностным лицом. Следовательно, он не может рассматриваться как субъект преступления, предусмотренного ст.290 УК РФ (получение взятки). Действия Н. по подделке рецептов охватываются ст.233 УК РФ⁴. Таким образом, подобные категории служащих, т.е. тот же врач в сфере лечащей и тот же преподаватель в сфере чисто педагогической не являются должностными лицами, но в тех случаях, когда они осуществляют организационно-распорядительные или административно-хозяйственнные функции, они превращаются в должностных лиц – субъектов должностных преступлений.

Говоря о субъекте должностных преступлений, необходимо помнить, что лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, не могут быть субъектами – исполнителями должностного преступления и их деяния в соответствующих случаях квалифицируются по статьям УК, предусматривающим ответственность за преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (примечание 1 к ст.201 УК РФ). И «если организация является коммерческой, целью деятельности которой является получение прибыли, то независимо от вида этой организации, формы собственности, характера и объема полномочий управленческих работников данной организации последние не являются должностными лицами и не могут нести ответственность за преступления против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления»¹. Сказанное распространяется и на руководителей государственных и муниципальных унитарных предприятий, которые в соответствии с гражданским законодательством являются коммерческими предприятиями.

Так, городским судом П. была осуждена по ч.3 ст.204 УК РФ, а М. – по ч.1 ст.204 УК РФ. М. – директор ТОО «Фортуна» предложила представителю производственного объединения «Маяк» П. заключить договор на поставку объединению спецодежды, зная о том, что она является должностным лицом – руководителем группы материально-технического снабжения. По обоюдному согласию между собой, в случае заключения договора, М. согласилась передавать П. денежные суммы в размере 5% от суммы оплаты за поставленную продукцию. Такой договор был заключен и М. передала П. за несколько месяцев 18 500 руб. Судебная коллегия по уголовным делам областного суда приговор оставила без изменения. Президиум областного суда судебные решения отменил и направил дело на новое судебное рассмотрение, считая квалификацию действий П. и М. неправильной. Заместитель Генерального прокурора РФ в протесте поставил вопрос об отмене постановления президиума областного суда и оставлении без изменения приговора и кассационного определения. Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ протест удовлетворила, указав следующее.

Отменяя судебные решения, президиум областного суда исходил из того, что П. – руководитель группы материально-технического снабжения государственного унитарного предприятия – производственного объединения «Маяк», т.е. должностное лицо государственного предприятия. Однако президиум областного суда не учел разницы между государственным учреждением и государственным предприятием, что привело к неправильному выводу о должностном положении М. и П. Как установлено материалами дела, производственное объединение «Маяк» является государственным унитарным предприятием, находящимся в федеральной собственности. В соответствии с п.1 ст.113 ГК РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленном за ней имуществом. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Действия статей гл.30 УК РФ согласно примечанию к ст.285 УК РФ распространяются на государственные учреждения. Государственное учреждение относится к некоммерческим организациям, порядок создания и деятельность которых регламентирован ст.120 ГК РФ. Производственное же объединение «Маяк» – это государственное предприятие, а не учреждение и действует как коммерческая организация в форме государственного унитарного предприятия. Поэтому действия П. и М. не могут быть квалифицированы по статьям главы 30 УК РФ. При таких обстоятельствах суд первой инстанции дал правильную квалификацию действиям П. и М. по ст.204 УК РФ, предусматривающей ответственность лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в коммерческой организации независимо от формы собственности. Следовательно постановление президиума областного суда не может быть признано законным и подлежит отмене².

Другим, характерным в этом отношении делом, является дело директора муниципального унитарного предприятия Э., осужденного областным судом по п. «в» ч.4 ст.290 УК РФ. Он признан виновным в том, что работая директором парка культуры и отдыха получил от К. взятку в сумме 1 500 долларов США путем вымогательства. Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ, рассмотрев дело по кассационным жалобам осужденного и его адвоката, приговор изменила и переквалифицировала действия осужденного на п. «в» ч.4 ст.204 УК РФ, указав следующее.

Правильно установив фактические обстоятельства, суд ошибочно квалифицировал действия Э. по п. «в» ч.4 ст.290 УК РФ, признав его должностным лицом. При этом суд исходил из того, что парк культуры и отдыха, директором которого он работал, является в соответствии со ст.120 ГК РФ учреждением. Между тем согласно совсем Уставу парк культуры и отдыха является предприятием. Из контракта (трудового договора) видно, что Э. назначен на должность директора муниципального предприятия «Парк культуры и отдыха» на три года. Таким образом, являясь директором муниципального унитарного предприятия, осуществляя в нем управленческие функции, Э. не являлся должностным лицом. Исходя из изложенного, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ переквалифицировала действия Э. С (п. «в» ч.4 ст.290 УК РФ на п. «в» ч.4 ст.204 УК РФ (незаконное получение лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег за совершение действий в интересах дающего в связи с занимаемым этим лицом служебным положением, путем вымогательства)¹.

Субъективная сторона преступлений, предусмотренных главой 30 УК (кроме халатности, предусмотренной ст.293 УК), характеризуется умышленной виной. Составы некоторых преступлений (предусмотренных ст.285, 292 УК) в качестве обязательных признаков предусматривают также и мотив – корыстную или иную личную заинтересованность.

Разработка уголовно-правовых аспектов борьбы с должностными преступлениями всегда занимала значительное место в теории отечественного (в особенности советского) уголовного права. Этой проблеме посвящено немало монографий, различного рода пособий, научных статей, кандидатских диссертаций (по степени своей теоретической разработке данная проблема может быть сравнима с проблемами уголовной ответственности за преступления против жизни, имущественные и хозяйственные преступления)².