I.5. Бюджетный контроль

Основным недостатком законодательства о бюджетном контроле вплоть до 1995 года было то, что оно фактически позволяло осуществлять контроль только по отношению к распорядителям бюджетных средств и нижестоящим по отношению к ним бюджетополучателям.

Деятельность Министерства финансов и в целом федерального Правительства в процессе исполнения бюджета практически была никому не подконтрольна. Несмотря на действие ст.24 Закона “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ”, которая обязывала Правительство ежегодно вносить на рассмотрение парламента отчет об исполнении федерального бюджета, отчеты об исполнении федерального бюджета за 1993-1995 годы Правительством в Думу не вносились. Чтобы добиться от Правительства исполнения этой обязанности, Думе потребовалось принять специальный закон (№79-ФЗ от 20.06.1996 г.) “О сроках внесения и структуре проектов федеральных законов об исполнении республиканского бюджета Российской Федерации за 1993 год, федерального бюджета за 1994 и 1995 годы”. Однако до настоящего времени не принят ни один (!) закон об исполнении федерального бюджета.

Но даже если бы Правительство аккуратно исполняло свои обязанности по внесению в парламент отчетов об исполнении федерального бюджета, это не обеспечило бы действенного контроля последнего за деятельностью Правительства, так как парламенту пришлось бы полагаться на достоверность цифр, содержащихся в правительственном отчете. Собственного источника информации о результатах исполнения бюджета у российского Парламента не было.

Положение изменилось в 1995 году в связи с созданием Счетной палаты Российской Федерации. В соответствии с Законом “О Счетной палате РФ” от 11.01.1995 г. №4-ФЗ она является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Каждая из палат Федерального Собрания - Государственная Дума и Совет Федерации - назначают по шесть аудиторов Счетной палаты. Кроме того, Государственная Дума назначает Председателя, а Совет Федерации - заместителя Председателя Счетной палаты. Председатель, заместитель председателя и аудиторы Счетной палаты должны иметь высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, экономики и финансов и не могут являться членами Правительства или депутатами Государственной Думы. Срок полномочий аудиторов Счетной палаты составляет 6 лет.

К задачам Счетной палаты относится:

организация и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году и представление Федеральному Собранию ежеквартального отчета о ходе исполнения федерального бюджета;

проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

экспертиза проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов в финансово-бюджетной сфере;

анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

подготовка и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году;

подготовка и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также органы местного управления, кредитные учреждения, иные негосударственные организации “если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества”.

Для обеспечения реализации предоставленных ей полномочий Счетная палата имеет право:

- требовать от должностных лиц проверяемых организаций предоставления необходимой информации;

- проводить ревизии и проверки бюджетополучателей;

- направлять органам государственной власти и прочим бюджетополучателям представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных должностных лиц.

- при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания.

- при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты последняя по согласованию с Государственной Думой вправе принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Федеральное Собрание, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

Другим существенным недостатком законодательства, действовавшего до принятия Бюджетного кодекса, было то, что из всех видов бюджетного контроля использовался лишь последующий контроль. Между тем, очевидно, что предварительный бюджетный контроль значительно эффективнее последующего: в первом случае исключается нецелевое расходование бюджетных средств, тогда как во втором предпринимаются меры по наказанию виновных в бюджетных правонарушениях и взысканию неправомерно израсходованных бюджетных средств, которое на практике отнюдь не всегда оказывается возможным.

Основными новациями Бюджетного кодекса в части регулирования процесса осуществления бюджетного контроля являются:

1) Четкое определение сроков представления в Государственную Думу отчета об исполнении федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.

2) Установление определенных требований к содержанию отчета об исполнении федерального бюджета.

3) Установление требования об обязательной проверке отчета об исполнении бюджета Счетной палатой до его рассмотрения Государственной Думой.

4) Установление оснований для отклонения Парламентом отчета об исполнении бюджета и правовых последствий его отклонения.

5) Предоставление Министерству финансов и Счетной палате Российской Федерации права осуществлять ревизию бюджета субъекта Российской Федерации, получающего финансовую помощь из федерального бюджета. Причем в случае, когда финансовая помощь из федерального бюджета составляет более 50% расходов консолидированного бюджета региона, ревизия должна проводиться в обязательном порядке.

6) Определение методологии осуществления предварительного бюджетного контроля и предоставление федеральному казначейству правовых инструментов для его осуществления.

К сожалению, на эффективности действия вышеперечисленных позитивных норм Бюджетного кодекса о бюджетном контроле может отрицательно сказаться слабость IV части Бюджетного кодекса, регулирующей порядок реализации ответственности за бюджетные правонарушения. Хотя по сравнению с ранее действовавшим законодательством перечень видов бюджетных правонарушений значительно расширился, соответствующий раздел БК страдает многочисленными недостатками, на которых мы подробно остановимся в аналитической части настоящего доклада.