Вопросы для самопроверки:

7. Чем отличались реформы МСУ Александра П от реформ Петра 1 и Екатерины П?

8. Чем земство при Александре П отличалось от земства эпохи становления (Иван 1У – Екатерина П)?

9. Насколько изменилось городское самоуправление при Александре П?

10. Что принесло МСУ царствование Александра Ш?

11. Сравните основные направления реформ МСУ при Николае 1 и Временного Правительства.

Тема v11. Земство и государство: итоги взаимодействия.

Подводя итог дореволюционному этапу развития самоуправления в России, мы можем отметить неравномерность его развития. Периоды подъема сменяются периодами упадка. Периоды финансовой самостоятельности сменяются полной финансовой зависимостью от государства. Но это можно понять.

Определив доходные источники земства, российское правительство оставляло и себе доходные источники, что вполне оправдано и справедливо. У каждого государства существуют определенные функции, на выполнение которых требуются финансовые средства, которые получают с помощью налогов. Эти центральные налоги, в первую очередь - таможенные платежи и акцизы, и были главным источником формирования государственного бюджета России.

Так, доход казны от акцизных поступлений на водку (существовала государственная монополия) был в три с лишним раза больше, чем все земские сборы. И это представляется не просто естественным, но необходимым, имеющим простое экономическое объяснение.

Себестоимость ведра (мера, равная 12,3 л) водки была 2,12 рубля, зато розничная цена ведра - 8,5 рубля, а в казну поступало 6,38 рубля. За год в России выпивалось 100 млн. ведер. Подакцизны были сахар, чай, табак, спички, керосин. Такие поступления в казну и позволяли правительству не «залезать» в бюджет земства.

До 1876-1880 годов «таможенные ворота» России были растворены почти настежь. Помимо столь необходимых поступлений в казну, такая политика приводила к подавлению зарождающейся российской промышленности.

Дело доходило до абсурда: Россия импортировала из Германии обычные мешки на сумму в 5-7 миллионов рублей. Четвертая часть земских сборов «утекала» в Германию в качестве платы за мешки. Естественно, такое положение долго не могло сохраняться.

Начиная с 1877 года, происходит регулярное повышение таможенных пошлин. Так, ввозная пошлина на пуд чугуна возросла с 5 копеек в 1868 году до 25 копеек в 1887 году. В 1891 году с введением нового издания общего таможенного тарифа стало ясно, что таможенный «барьер» в России стал «запретительным» для товаров иностранного производства. Импорт из Германии, например, упал с 274 миллионов рублей в 1880 году до 112 миллионов в 1890 году.

Естественно, в России так же, как везде и всегда, центральное правительство испытывало постоянную нехватку средств в казне. Поэтому оно освободилось от ряда своих функций, передав их земским учреждениям и определив их как «местные вопросы».

Вменив в обязанность земским учреждениям медицинское обслуживание, центральная власть «передала» им и 48 врачей - всех, что были в 1864 году во всех земских губерниях в деревнях. Понятно, что практически все население страны было лишено доступа к медицинской помощи. Полвека спустя, в этих же губерниях было 3463 врача, 2600 фельдшеров, 2000 земских больниц на 42550 мест.

Впервые в мировой практике широкое распространение получила доступная всему населению бесплатная медицинская помощь (но только в земских губерниях). Сеть земских медицинских учреждений была расположена таким образом, что до них надо было ехать не более 10 верст.

Просвещение или народное образование, находясь в ведении земства, также получило бурное развитие. Число земских школ увеличилось к 1878 году до 10000, к 1894 году до 13146, к 1898 году до 16411, а в 1912 году только в староземских губерниях было 28 тысяч школ, в которых обучалось более двух миллионов детей. Развитие школьного обучения было направлено на решение стратегических задач, т.к. школьники должны были приступить к трудовой деятельности через несколько лет.

Но стояла также и тактическая задача - повышение образования, часто даже ликвидация неграмотности среди взрослого населения. Для этого земство открывает новые библиотеки (в 1893 году в земских губерниях функционировало 5 тысяч библиотек, а в 1915 году - более 30 тысяч), курсы, в том числе и специальные, например - сельскохозяйственные, «механические».

Для большей доступности образования всему населению значительно расширяется подготовка школьных учителей и наставников (инструкторов) для профессиональных курсов, а также организуется выпуск специальной и общеобразовательной литературы, торговля товарами, которые непосредственно влияют на образовательный уровень населения, и многое другое.

Таким образом, центральное правительство, передав вопросы просвещения земским учреждениям, во многом решило эту важнейшую проблему для общества и для себя. При этом правительство не самоустранилось от вопросов просвещения, причем не только, как мы сейчас говорим, в методических вопросах преподавания тех или иных дисциплин, но и в вопросах финансирования.

Существовали специальные правительственные программы финансирования развития просвещения. Например, в 1909 году земство ассигновало на народное образование 29 миллионов рублей, а правительство - более 14 миллионов. При этом выделение правительственных ассигнований осуществлялось непосредственно земским учреждениям, но в зависимости от количества учащихся на соответствующей территории.

Такая политика «смешанного» финансирования земского народного образования создавала ситуацию, при которой земские учреждения были заинтересованы в увеличении количества учащихся, в результате чего и наблюдался резкий рост количества школ и учащихся.

«О всем благое поспешение». Представление об этом выражении, как об организации того, что мы сегодня называем социальным обеспечением, не вполне соответствует действительности. Хотя необходимо отметить, что призрение неимущих - стариков, сирот, инвалидов, помощь согражданам, попавшим в беду, никогда не оставалось без внимания земских учреждений.

Так, в 1864 году ни в одной из земских губерний не было отпущено средств на указанные цели, а полвека спустя, в 1912 году, староземские губернии на содержание богаделен и помощь беднякам израсходовали более 3,5 млн. рублей.

В действительности, «благое поспешение» означало заботу о благосостоянии жителей, о процветании их хозяйства, помощь в случае затруднений или бедствий. И забота земских учреждений о людях осуществлялась по многим направлениям.

В крестьянской стране, естественно, самая разнообразная помощь требовалась крестьянским хозяйствам. Пермское и Вятское земства первыми «призвали» агрономов для оказания помощи крестьянам. Но «чистое» консультирование не могло оказать достаточного влияния на повышение урожайности. И следующим шагом в этом направлении стала деятельность по развитию сбыта сельскохозяйственных машин и орудий.

Для этой цели земские учреждения закупали по оптовой цене такие товары, а затем продавали их практически по себестоимости, что было намного дешевле, чем в магазинах, и такие цены были более-менее доступны для крестьян. Такие земские склады (оптовые магазины) сельхозмашин, будучи созданы в различных губерниях и уездах, были, возможно, одним из решающих факторов повышения урожайности на крестьянских полях.

Таким образом, уже в конце прошлого века в России остро вставал вопрос о сбыте сельскохозяйственной продукции. На уездном уровне он приобретал и другой аспект - сбыт по, как сейчас принято говорить, рыночным ценам, а не ценам «перекупщиков-монополистов». И такую помощь - помощь в сбыте сельхозпродукции, оказали крестьянам земские учреждения. Внутренний рынок потреблял только часть зернового сбыта. Тем не менее, производство зерновых росло намного быстрее их внутреннего потребления, несмотря на периодические неурожаи в различных губерниях.

Помощь, оказываемая мелким производителям - крестьянам, имела колоссальный результат для всей страны, экономика которой базировалась на сельскохозяйственном производстве. Так, среднегодовой экспорт зерна в 1850-1861 годах составлял 6917339 четвертей, а в 1862-1873 годах - 11125730, т.е. увеличился более чем на 4208391 четвертей (четверть составляет около 210 литров), что само по себе можно отнести к моментальным достижениям реформ, проводившихся в России. Но на этом рост хлебного экспорта не ограничился.

В середине восьмидесятых годов Россия экспортировала 301 миллион пудов, в 1900-1905 годах среднегодовой экспорт составил 609 миллионов пудов, а в «рекордный» 1911 год - 824 миллиона пудов, или в десять с лишним раз больше, чем в годы зарождения земства. В южных степных районах России (земские губернии) в 1909- 1911 годах в среднем 84,2% всего зерна отправлялось на экспорт.

Вторая половина прошлого столетия в России - это не только время земской реформы и развития хлебного экспорта. В тесной связи с этими событиями, а может быть, и, опережая их, происходило в прямом смысле бурное развитие промышленности и транспорта.

В первые годы деятельности земства большое значение для жизни населения имела кустарная или крестьянская промышленность. По различным оценкам на рубеже 70-80 годов в крестьянской промышленности было занято от четырех до семи с половиной миллионов человек. То есть, учитывая количество крестьян, вышедших из крепостной зависимости - 23 миллиона в составе 7,5 миллиона крестьянских хозяйств, можно утверждать, что в земских губерниях почти каждое крестьянское хозяйство занималось кустарным промыслом.

При этом в связи с общим экономическим климатом в стране, провести различие между местной и «обычной» промышленностью было невозможно. Так, одна «фирма», приобретя в 1865 году маленький заводик, выплавляла на нем по 15 кг меди в день или 340 пудов за год. Но уже через шесть лет на заводе выплавлялось 25 тысяч пудов меди, а к концу столетия фирма производила более трети всей меди в России. И это не единичный пример. Уже в 1884 году Смоленская и Псковская (земские) губернии вообще не имели уездов, на территории которых не было 4-5 фабрик.

Создание «общего климата» в стране относилось к компетенции и являлось заслугой правительства. Но и земские учреждения вносили свой вклад в развитие промышленности на соответствующей территории. И достигалось это самым простым способом. Налоги в стране платились не только правительству - казне, но и земству. Вот этот рычаг, использовали земские учреждения. Например, в 1907 году, как сообщало Московское биржевое общество, промысловый налог (на прибыль) составлял 11%, а местный - 12%.

Отсрочки в уплате местного налога, скидки по его платежам и были тем инструментом, которым активно пользовались земства для стимулирования развития промышленности на своей территории.

Экономическое развитие любой страны и любого региона обусловливалось наличием дорог или, как тогда говорили, путей сообщения. В 1878 году протяженность железных дорог в России составляла 20 000 верст и страна занимала в Европе пятое место с конца, дальше шли только Португалия, Румыния, Турция и Греция.

Понимая, что развитие любого региона связано с развитием путей сообщения, и правительство, и земские учреждения пытались содействовать их развитию, хотя нередко сталкивались с трудностями как технического, так и финансового характера. Ведь стоимость всех российских движимых ценностей составляла в 899 году 5 миллиардов рублей. Аналогичный показатель для Англии составлял 60 миллиардов, для Франции и Германии - по 30. Благодаря деятельности правительства, вопрос финансирования железнодорожного строительства был решен - за счет привлечения иностранных займов.

Только в 1899 году было проложено 4692 версты железнодорожных путей. Естественно, земские учреждения были заинтересованы в строительстве дорог через свои территории.

Противоречия между ««земством и капиталом» на железнодорожном транспорте, выражавшееся в удорожании перевозок с увеличением количества остановок поездов, а именно в этом были заинтересованы земские учреждения, преодолевалось созданием узкоколейных земских железных дорог.

Такие дороги были земскими по существу, а не только по названию. Местное население платило за их строительство, не возлагая всего на государственное казначейство. Земства контролировали действия своих представителей, которые нередко являлись управляющими железной дорогой, через управы, а окончательно путем обсуждения соответствующих вопросов на земских собраниях.

Учитывая, что российская провинция была (особенно в первые десятилетия земских учреждений) чрезвычайно бедна денежными капиталами, акционерные железнодорожные общества выпускали акции низкого номинала, предоставлявшие низкий гарантированный доход. При этом нередко половину гарантии брала на себя казна, а другую половину - земство. Были случаи, когда за акции принималось у мелких акционеров недвижимое имущество. Такие акции депонировались у казны, казна вносила деньги, а имущество служило залогом казне по внесенным за акции средствам.

Встречались примеры исполнения повинности взамен внесения денег за акции. Все это является показателем поиска путей согласования действий власти и рядовых граждан при условии совпадения их интересов.

Еще более важной была деятельность земских и городских учреждений по развитию городского транспорта. И здесь опять необходимо подчеркнуть, что эта деятельность «сводилась» к созданию благоприятных условий для капитала.

Однако «благое поспешение» не ограничивалось сферой экономики. Противопожарная безопасность не могла остаться без внимания земских учреждений. Малые города, застроенные деревянными домами с печным отоплением, причиняли постоянную головную боль земским учреждениям и их бюджету.

Пожары наносили убытки в 120 миллионов рублей в год, при этом ежегодно уничтожалось 3-5% жилых домов. Население страны за полвека увеличилось вдвое, а количество пожаров - в 7 раз. Погорельцам требовалась помощь от земства, которое, не уклоняясь от своих обязательств, успешно реализовывало программы уменьшения как непосредственно количества пожаров, так и размера причиняемых ими убытков - путем развития обязательного и добровольного страхования.

Естественно, вся проводимая земством работа требовала огромных средств. И все те земские сборы, о которых речь шла выше, тратились земством так же быстро, как ранее правительство тратило полученные налоги. Но с учетом специфики деятельности земских учреждений земские сборы расходовались на мероприятия, которые удовлетворяли первоочередные запросы местного населения. Перечень таких запросов у населения постоянно расширялся, но это были запросы жителей, населения, а, следовательно - и местных органов.

Таким образом, одной из главных причин, побудившей российское правительство «создать» местное самоуправление и предоставить земскому и городскому самоуправлению широкие полномочия, неизбежно повлекшие за собой уменьшение власти «центра», явилась необходимость улучшения сбора налогов и возложения ответственности за их расходование на земские учреждения. При этом расходование средств осуществлялось на строго определенные законом цели. Главное, что права и обязанности «сторон» были закреплены в законе, а закон выполняют обе стороны.

Местное самоуправление «снимает» с центральной власти заранее определенный круг местных дел, а также дел общегосударственных, но с возмещением затрат (прямо или опосредовано). Центр не вмешивается, а помогает местному самоуправлению, действующему в рамках закона. При этом, однако, органы государства оставляют за собой право контроля органов местного самоуправления но только в рамках закона. Этот опыт имеет огромное значение для сегодняшнего местного самоуправления.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ:

1. Насколько справедливо делились налоги, акцизы и таможенные сборы между государством и МСУ?

2. Развитие земства - добровольный или вынужденный шаг государства?

3. Какова роль земства в развитии бесплатной медицины России?

4. Как развивалось народное просвещение? Какова роль земства в этом процессе?

5. Дайте характеристику выражения «О всем благое поспешение».

6. Какова роль земства в развитии промышленности и «путей сообщения»?