Вопросы для самопроверки

1. Как вы считаете, какая система самоуправления - англосаксонская или континентальная - более подходит для России? Попытайтесь обосновать свое мнение.

2. В настоящее время ни одна из описанных выше моделей самоуправления не существует в "чистом" виде. Как вы думаете, почему?

3. Выделите основные особенности систем "сильный мэр - совет", "слабый мэр - совет", "совет - управляющий". Какая из них представляется наиболее эффективной для вашего населенного пункта?

4. Чем определяется структура представительных органов местного самоуправления в разных странах?

5. Каковы принципы формирования исполнительных органов в разных странах?

6. Зависят ли формы организации органов управления муниципальными образованиями от моделей местного самоуправления (англосаксонской – континентальной)?

Тема V. Российский опыт становления местного

самоуправления

Одной из важнейших задач, которая стоит сегодня перед российским обществом является задача создания новой системы гражданского представительства и формирование реального общественного самоуправления, без которых невозможно построение прочного фундамента демократической государственности.

В контексте решения этой задачи осмысление исторического опыта имеет не только научное, но и практическое значение. Поэтому рассмотрение вопроса о формировании и становлении местного самоуправления в России мы начнем с того времени, когда этот общественный институт, имеющий богатую историю начинает существовать не как предпосылка, а как реальность.

Местное управление при Иване Грозном

Историю местною управления в России XV - первой половины XVII в. можно разделить на три эпохи:

- эпоха «кормлений» - управление через наместников и волостелей (до середины XVI в.);

- земское и губное управление (самоуправление) - вторая половина XVI - начало XVII в.;

- приказно-воеводское управление в сочетании с самоуп­равлением (XVII в.).

Первоначально, когда какое-либо княжество или удел присоединялись к Москве, взамен прежних князей, которые становились слугами великого князя, назначались наместники (в городах) и волостели (в волостях) с тем же объемом полномочий, что и прежние князья.

Назначение наместником называлось пожалованием. Часто такое пожалование получали прежние князья. Иногда наместничество было наследственным. При этом для сына прежнего наместника нужно было пожалование великого князя (позже царя).

Подчинение наместников верховной власти постоянно усиливалось. Уже со второй половины XV в. сроки наместничества сократились до 1-3 лет. Бывало и так, что в город назначались два наместника, а в волость - два волостеля. Доход наместника или волостеля («корм») был определен в уставных грамотах для каждого уезда. Составлялись особые «доходные списки». За превышение установленного корма могло последовать наказание.

Являясь представителем верховной власти, наместник осуществлял одновременно административные и судебные функции. Суд он отправлял через своих холопов - тиунов и доводчиков. Их число и срок службы определялись уставными грамотами. Уже в конце XV в. судебные полномочия кормленщиков начинают постепенно ограничиваться.

Вплоть до середины XVI века общественная само­деятельность в сфере местного управления в России не была нормирована законом и развивалась исключительно на основе мирского обычая, как естественное и неизбежное дополнение несовершенства официальной княжеской администрации.

Орган этой администрации - наместник, кормленщик - не столько управлял, сколько «смотрел своего прибытка». Его деятельность далеко не отвечала потребностям общест­венной жизни местного населения. Кормленщик собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судебных разбирательств. Он мало заботился о благосостоянии вверенного ему округа, В том числе об охране порядка и безопасности жителей.

Наместники, довольствуясь возможностью «кормиться» (собирать доходы), охотно предоставляли населению право самому восполнять пробелы государственного управления, И народ вел жизненно важные дела по старинному мирскому обычаю, вырабатывая нужные формы общественного устрой­ства, не закрепленные никакими законами. Собирались мирские сходы, избирались старосты, утверждались нормы раскладки и сбора податей, принимались меры для охраны общественного порядка. Население привыкло к этим естест­венно сложившимся и освященным многовековой традицией формам общественной самодеятельности.

В середине XVI века была проведена радикальная реформа системы местного управления. Верхний этаж этой системы (наместники и волостели, сидевшие на кормлениях) начинает упраздняться, а ушедший глубоко в недра народного обычая фундамент общественной самодеятельности поднимается и превращается в главный элемент обновленного здания местной администрации. Народный институт «излюбленных голов» и старост был признан официальным институтом и приспособлен к общему механизму государственного управления.

Толчком к осуществлению этой реформы послужили многочисленные челобитные местного населения. Таким образом, население само дошло до осознания необходимости превращения общественного самоуправления в ранг официального, юридически оформленного института и подсказало эту идею правительству.

Правительство же в это время занималось реорганизацией служилого сословия. Формировались уездные корпорации дворян и детей боярских. Все служилые люди привлекались к поголовной и бессрочной службе, военной или административной, в высших центральных учреждениях.

Потребность в преобразованиях осознавалась прави­тельством давно. Однако их проведению препятствовал влиятельный слой кормленщиков-бояр. Поэтому реформа осуществлялась не путем ликвидации кормлений сразу (изданием какого-либо уложения), а путем создания на местах губных учреждений отдельными распоряжениями - губными грамотами.

Суть преобразований заключалась в том, что главные уголовные дела о «ведомых лихих людях» изымались, из ведения наместников и волостелей и передавались выборным местным органам. Губные учреждения создавались параллельно системе кормлений, с тем, чтобы постепенно вытеснить наместничье управление вообще.

Были учреждены губные округа (деление на губы взято из опыта Новгорода, Пскова и других северных земель). Их возглавлял губной староста, избиравшийся единогласно из дворян или детей боярских. Если при выборах единогласия не было, то губного старосту назначало правительство. Списки губных старост направлялись в Москву на утверждение. Избранного старосту царь мог утвердить, но мог и не утвердить.

Дальнейшим шагом в развитии местного самоуправления была проведенная Иваном IV земская реформа. Важнейшим среди указов, провозгласивших ее, был «Приговор царской о кормлениях и о службах» 7064 г. (1555-1556 гг.). Сведения о нем содержатся в Никоновской, Львовской летописях и в Синодальном списке Лицевого свода.

Отмена кормлений привела к повсеместному учреждению земских властей. Таковыми являлись «излюбленные голо­вы» - старосты и целовальники. Земские власти избирались всеми сословиями (кроме служилого) на неопределенный срок. Правда, население могло и переизбрать выборных. Протокол выборов утверждался в Москве в соответствующем областном или Финансовом приказе. Там же земские власти давали присягу.

Кроме того, население избирало также земского дьяка для записи судебных дел. Все эти лица составляли земскую избу. Ее властные полномочия распространялись на тех, кто ее избирал, т.е. на тяглое население, посадских людей и крестьян.

В компетенцию земских изб входили денежные, хозяй­ственные и судебные дела. Они заведовали доставкой в Москву всех прямых налогов. Объем судебной власти земских изб был равен объему прежней власти наместников и даже выше ее. Так, они могли неограниченно решать даже дела о холопстве и смертной казни.

В некоторых случаях земские учреждения входили в противоречие с губными. Эти противоречия разрешались обычно тем, что земские избы судили вместе с губными старостами или не судили губных дел. Но часто бывало и так: в округах, где были введены земские учреждения, переставали действовать губные. Это относится, прежде всего, к русскому Северу.

Таким образом, в середине XVI века мирские выборные органы сосредоточили в своих руках все отрасли местного управления: сбор податей, полицию и суд. При этом земские органы являлись единственными заместителями упраздненной правительственной администрации.

Таким образом, земские учреждения XVI века не объеди­няли местное население в обширный самоуправляющийся орган а, наоборот, дробили его на мелкие, обособленные союзы. Это дробление исключало возможность живого общения местного населения.

Обособление носило не только территориальный характер. От участия в земских учреждениях совершенно было отстранено дворянство, входившее в состав провинциального общества: только посадские люди и крестьяне могли выбирать земских старост.

Губные же старосты могли избираться только из среды местных дворян. Первоначально разрешалось выбирать на эту должность и таких дворян, которые состояли на госу­дарственной службе, при условии, что обязанности губного старосты не отвлекают их от нее.

Таким образом, в губных учреждениях участие служилого сословия было ограничено. Выборы губного старосты утрачивали общественную значимость, так как круг подле­жащих выбору кандидатов был до крайности сужен.

На ответственную должность «излюбленных» представителей уездного населения фактически попадали не те лица, на которых останавливалось общественное мнение, а те, которые оказывались за бортом государственной службы. Участие населения в выборах рассматривалось как разделение с избираемым лицом служебной ответственности за все его будущие действия. В результате общественное самоуправление становилось не правом, а принудительной повинностью.

Аналогичное положение наблюдалось и в организации деятельности земских старост. Иначе говоря, избирателям предлагалось руководствоваться местными общественными интересами.

При таких условиях возникшие в XVI веке земские выборные органы не могли стать предпосылкой для развития истинного местного самоуправления. Правительство прибегло к учреждению выборных мирских служб, потому что старая администрация (кормленщики) оказалась непригодной для удовлетворения государственных потребностей. Выборные мирские органы в законодательном порядке были поставлены во главе управления местными делами.

Реформа не смогла предотвратить дальнейшей бюро­кратизации системы управления. Взаимная оторванность и обособленность мелких местных миров, разобщенность сословий стали фундаментом, на котором выросло и укре­пилось в XVII веке здание бюрократической централизации.

Крупным нововведением XVII века в сфере местного управления явилось учреждение должности воеводы- главного руководителя местной администрации. Его компетенция простиралась на весь уезд. В лице воеводы раздробленный на мелкие миры уезд объединялся в единое административное целое. Но это объединение носило чисто бюрократический характер. Никаких все уездных выборных органов не появилось (за исключением поморского Севера). Местное самоуправление по-прежнему было разделено на сотни обособленных друг от друга небольших общин.

Нововведение сводилось лишь к тому, что теперь правительство не контролировало деятельность этих общин из центра, а посылало в каждый уезд своего агента - воеводу. Это привело к еще большей зависимости местных органов от правящей бюрократии. Более близкая власть давила гораздо сильнее. Произошло ограничение прав местного самоуправления. Земские старосты были подчинены воеводам. Выборная мирская служба приняла характер отбывания повинности под властным и принудительным руководством правительственных властей.

Ведению воеводы подлежали все отрасли местного управления:

- охрана уездного округа от внешних врагов;

- мобилизация местных служилых людей при вызове их на службу;

- прием на службу стрельцов, пушкарей и других служилых людей;

- заведование местными городскими укреплениями;

- возведение казенных построек;

- суд по гражданским и уголовным делам;

- преследование воров и разбойников;

- пожарная полиция;

- ремонт дорог;

- регистрация приезжих и проезжих людей;

- надзор за торговлей;

- наблюдение за благочестием и нравственностью обы­вателей;

- сбор податей и пошлин;

- управление казенными оброчными статьями, промыслами и казенными имениями.

Земские старосты были лишены судебной компетенции. Суд целиком перешел к воеводе. Только в некоторых местностях в виде исключения и в XVII веке избирались населением «земские судейки». Однако и там воевода осуществлял судебные функции в полном объеме.

В ведении земских старост остались следующие сферы деятельности:

- запись в тягло;

- распоряжение тягловой землей;

- раскладка и сбор податей;

- местная полиция.

Но и в этих сферах деятельность старост в XVII веке уже не была самостоятельной. Почти за каждым их шагом чувствовался властный контроль воеводы. В эти дела правительственная власть не считала нужным вмешиваться.

Система податного обложения, установившаяся в Московском государстве, носила «рас­кладочный» характер. Правительство назначало для каждого сбора определенный оклад и требовало его поступления, во что бы то ни стало. Получением назначенной суммы в рас­поряжение казны исчерпывались его заботы. Вопрос о том, в какой пропорции будут распределены доли этого общего оклада на отдельных плательщиков, для правительства был безраз­личен. Установление этих пропорций целиком передавалось на усмотрение самих общин. На воеводу, как правило, возлагался только надзор за деятельностью общин в этом направлении.

В XVII веке была только одна отрасль управления, которая нередко исключалась из компетенции воеводы «губные» дела. Губные старосты иногда даже заменяли самих воевод, становясь вместо них во главе всего уездного управления. Зато сам губной староста из прежнего «излюбленного» представителя местного общества все больше превращался в «приказного» человека. Выборы все чаще заменялись назначением.

Таким образом, период воеводского управления в Мос­ковском государстве в XVII веке стал временем превращения выборных мирских органов в инструмент правительства.

Местное управление при Петре I

К идее возрождения самоуправления вернулся Пётр 1. В 1702 г, каждом уезде при воеводах были созданы дворянские советы из 2-4 дворян. Они формировались путем выборов, проводившихся дворянами уезда, «из числа добрых и знатных людей». Советы должны были управлять уездами наряду с воеводами. Однако эта форма сочетания правительственного управ­ления с элементами самоуправления не отвечала потребностям развития государства.

В России насчитывалось 319 уездов. Непосредственно управлять таким большим количеством административных единиц правительственным органам было нелегко. Поэтому Петр провел новую административную реформу. Правовыми актами, оформившими ее, были Указ 1708 г. об учреждении губерний и изданный в его развитие Указ 1714 г.

Россия была разделена вначале на 8, а позже на 10 губерний (в 1719г. число губерний достигло 11, а к началу царствования Екатерины 1 -17).

Во главе губерний стояли назначаемые царем губернаторы. В их ведении были гражданское управление, командование расквартированными в губернии войсками, полицейские и некоторые судебные функции. Этот правитель­ственный орган также дополнялся элементом дворянского самоуправления.

При губернаторах учреждались ландраты, вместе с которыми они должны были коллегиально решать все дела. Согласно Указу от 20 января 1714г. ландраты выбирались местными дворянами. В 1716 г. принцип выбор­ности ландратов был ликвидирован. Они стали назначаться Сенатом. Однако система ландратов просуществовала недолго.

В 1719 г. Петр провел новую административную реформу. Главным новшеством этой реформы стало перемещение принципа коллегиального управления из области в центр. Ландратские коллегии были упразднены. Все областное управление теперь строилось на принципе единоличной власти представителя центрального правительства. Губернии делились на провинции, провинции - на дистрикты. Во главе провинции ставились воеводы, дистриктов - земские комис­сары, В руки этой провинциальной бюрократии всецело было отдано заведование местной жизнью.

В 1724 году в дистриктах специально для сбора подушной подати вводилась должность земских комиссаров, избираемых местным дворянским обществом сроком на один год. По истечении годичного срока они должны были давать отчет о своих служебных действиях съезду избирателей, которому предоставлялось право судить комиссара за служебные упущения. Функции выборного комиссара были ограничены сбором подушной подати и доставкой её в полки. Тем не менее, этот институт, подобно ландратуре, представляет интерес, как попытка правительства отвести определенную роль в управлении государством самодеятельности местного населения. Таким образом, местное самоуправление при Петре I строилось на узкосословных началах. Участвовать в выборах могли только дворяне. Остальные сословия по-прежнему оставались закрепощенными различными видами госу­дарственного тягла.

Но не было свободно и дворянство. Распределенные по полкам, оторванные от родных мест, дворяне при всем своем желании не могли принимать участия в органах общественного самоуправления. Только раскре­пощение общества и взаимное сближение сословий могло оживить самодеятельность местного населения. Но социаль­ные условия России того времени были слишком небла­гоприятными для такой радикальной реформы.

В интересах более эффективного поступления сборов с торгово-промышленного сословия Петром I была проведена городская реформа, объявленная двумя указами 30 января 1699 года. В Москве создавалась Бурмистерская палата, вскоре переименованная в Ратушу. Она ведала финансовым управлением и судом торгово-промышленного населения. Административную и полицейскую власть осуществлял Земский приказ. Дворян и чиновников судил Московский Судный приказ. Ввиду особого положения Москвы Бурмистерская палата выполняла одновременно и общегосударственные функции - центрального казначейства.

В других городах учреждались земские избы с выборными бурмистрами для «ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми, для управления казенными с них сборами и градскими повинностями...» Новое городское управление было изъято из ведения воевод. Во всех делах, касавшихся их должности, бурмистры подчинялись Ратуше.

Новая попытка организовать городское управление была предпринята в 1718-1724 гг. одновременно и в связи с реформами центрального государственного управления, в результате которой были созданы коллегии. В 1718 г. появилась резолюция царя об учреждении в городах магистратов по образцу «рижскаго и ревельскаго парламентов».

13 февраля 1720 г. на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат (взамен Бурмистерской палаты), возглавивший органы городского самоуправления всей страны. Обязанностями Главного магистрата были:

- создание магистратов на местах и проведение выборов в них;

- надзор за исполнением магистратами административно-полицейских функций;

- охрана сословных привилегий горожан;

- развитие торговли и ремёсел;

- рассмотрение апелляций на судебные решения маги­стратов.

Регламентом Главного магистрата и последующими законами подробно определялись права и обязанности городского населения. Оно делилось на 2 категории: граждан регулярных и нерегулярных. Регулярные граждане делились на две гильдии. Каждая гильдия выбирала по одному старосте с по­мощником и несколько старшин. Староста являлся пред­седателем гильдейского схода.

Органами городского управления являлись городские магистраты. Они были коллегиальными выборными уч­реждениями. Число членов магистрата зависело от того, к какому разряду принадлежал город (согласно инструкции города делились на пять разрядов в зависимости от количества дворов).

Компетенция городских магистратов была довольно широка:

• учет дворов и проживавшего в них населения

• раскладка прямых и косвенных налогов и повинностей;

- организация выборов старшин и старост;

- открытие новых и поддержка старых мануфактур;

- содействие развитию ремесла, торговли, городского хозяйства;

- организация граждан в гильдии и цехи;

- размещение войск на постой;

-открытие школ и богаделен.

По отношению к торгово-промышленному населению города магистраты выполняли судебные функции: разбирали вексельные претензии купцов и ремесленников, разрешали иски уголовного и гражданского характера.

В качестве административно-полицейского органа магистрат должен был осуществлять противопожарные мероприятия и следить за санитарным состоянием города, наблюдать за торговлей, за правильностью мер и весов, преследовать нищенство.

Посадские люди, желавшие выехать из города (хотя бы на короткое время) получали в магистрате паспорт или пропускное письмо, которое по возвращении были обязаны отдать назад.

Кроме магистратов, в городах существовали и другие органы самоуправления - посадские сходы, которые созывались старостами. Старосты наделялись исполнительной властью и председательствовали на сходах. Они несли ответственность перед сходами, которые имели право налагать на них взыскания.

На сходах обсуждались «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, раскладывались отдельные гражданские сборы, подушные деньги и т.д. Главной функцией посадских сходов были выборы членов магистратов и других должно­стных лиц. Закон запрещал оказывать давление на них. Избрание проводилось большинством голосов, хотя на деле Главный магистрат не всегда утверждал кандидатов, набрав­ших большинство.

Необходимо отметить, что органы городского само­управления носили узкосословный характер. Они управляли только торгово-промышленным населением. Посадские учреждения находились в полном распоряжении центральной власти. Значение мирских выборов сводилось к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов. Таким образом, административные преобразования Петра I носили двойственный характер. Усиление государственного вмешательства в жизнь народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества - таковы практические результаты этих преобразований.

Вместе с тем через всю реформу Петра I проходят постоянно возобновляющиеся попытки вызвать к жизни самодеятельность местного населения. Однако в условиях российской действительности того времени не было благоприятной почвы для их успешного осуществления.

Лишенные условий для развития, введенные Петром органы местного самоуправления, на практике превращались в орудие фискальной политики правительства и быстро бюрократизировались. К тому же они ненадолго пережили своего создателя. Ближайшие преемники реформатора вернулись к более упрощенным порядкам местного управления.

Так, проведенная в 1727 г. новая областная реформа подчинила магистраты губернаторам и воеводам. Практически все функции по обеспечению «бла­госостояния» городов были возложены на местные пра­вительственные органы: сначала единоличные (генерал-полицмейстер и обер-полицмейстер), а со второй половины XVIII в. -коллегиальные (управа благочиния, в которой лишь два ратмана выбирались от населения).

Реформирование управления на местах при Екатерине II

При Екатерине II последовала новая реформа местного управления. Реформы Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного самоуправления, которое по замыслу правительства должно было сосуществовать с административными учреждениями.

В соответствии с Манифестом от 14 декабря 1766 г. был проведен созыв депутатов в комиссию для составления проекта нового Уложения. Тем самым как бы возрождалась су­ществовавшая в прошлые века традиция созыва земских соборов для участия в кодификационных работах (например, при составлении Судебника 1550 г. и Уложения 1649 г.). Комиссия состояла из представителей правительственных учреждений и депутатов от различных слоев населения.

Уездные выборы были прямыми (для дворян-землевладельцев и горожан-домохозяев), в провинци­ях - трехстепенными. Отличительной чертой выборов были наказы избирателей, в которых они излагали свои «об­щественные нужды и отягощения».

Комиссия не выполнила возложенную на нее основную задачу, но наработала обширный материал и выявила настроение сословий по поводу назревшей реформы местного управления. Во время выборов депутатов от городов впервые была введена должность городского головы.

Указом от 14 декабря 1766 г. дворянство каждого уезда признавалось общественной единицей, «представителями которой являлись избираемый на 2 года предводитель, получивший от избирателей особое полномочие, и депутат, снабжавшийся наказом». Предводителем мог быть избран дворянин, достигший 30-летнего возраста и владевший в уезде деревней. Законодательство поставило предводителя дво­рянства в привилегированное положение, повелев именовать его при отсутствии особых личных титулов «почтенным».

В 1775 году были приняты «Учреждения для управления Губерниями всей Российской Империи». Страна делилась на крупные административные единицы - губернии, а те в свою очередь - на более мелкие - уезды. Размеры губернии и уезда определялись численностью населения. В губернии оно должно было составлять 300-400 тысяч, а в уезде - 20-30 тысяч человек. Высшей административной властью в губернии являлся наместник или генерал-губернатор.

«Учреждения» отделяли судебную власть от административной. Значительная часть должностных лиц губернских и уездных учреждений была выборной (до 1/3 губернских и до 1/2 уездных должностей).

«Учреждения» усилили влияние дворянства на местное управление и суд. Так, во главе уездного управления был поставлен земский капитан-исправник, который осуществлял свои функции вместе с Нижним земским судом, ведавшим администрацией и полицией. Капитан-исправник избирался местными дворянами на 3-летний срок и утверждался в должности наместником. Такой же порядок выборов и утверждения устанавливался для уездного или окружного судьи.

Выборными были заседатели Верхнего земского суда и Совестного суда. Заседатели Верхнего земского суда избирались дворянством сроком на 3 года и подлежали утверждению в должности наместником.

Учреждением Совестного суда предпринималась попытка обеспечить личную непри­косновенность граждан. В нем судили не по букве закона, а по внутреннему убеждению. По желанию сторон гуда могло быть направлено любое тяжебное дело. Рассмотрению в Совестном суде обязательно подлежали следующие дела:

- все дела, вызывавшие сомнение в полной вменяемости преступника;

- дела по преступлениям, совершенным малолетними или психически ненормальными людьми;

- дела, связанные с суеверными предрассудками («об­винение в колдовстве, волшебстве и т.д.»).

Кроме того, Совестный суд должен был охранять не­прикосновенность личной свободы граждан, ограждая их от произвольных арестов.

По замыслу законодателя Совестный суд должен был стать оплотом против судебного и административного произвола, «могилой ябеды», как любила называть его сама Екатерина.

Для заведования местным благоустройством создавался Приказ общественного призрения. В его обязанности входили задачи просвещения и филантропии. Это учреждение состояло из выборных представителей сословий.

21 апреля 1785г. была издана «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства», (так называемая Жалованная грамота дворянству). Она юридически гарантировала дворянству непосредственное участие в местном хозяйстве и влияние органов дворянского самоуправления на деятельность правительственных учреждений местного управления.

Согласно Жалованной грамоте дворянство каждой губернии и уезда составляло особую корпорацию - «дворянское общество» - с правами юридического лица, со своей казной, образованной добровольными взносами, зданием для собраний, архивом и печатью. Органами «дворянского общества» были дворянские собрания (губернские и уездные).

Для членов дворянских собраний устанавливались со­циальный, возрастной и имущественный цензы. Для того чтобы быть избранным на какую-либо должность, требовалось дополнительное условие - кандидат обязан был иметь ежегодный доход не менее 100 рублей

Дворянские собрания выполняли следующие функции:

- избирали должностных лиц;

- «представляли губернатору о местных пользах и нуждах»;

- подавали Сенату или непосредственно императору жалобы;

- заботились о составлении своей «особливой казны»;

- проверяли родословную книгу;

- исключали опороченных членов;

- участвовали в составлении смет и раскладке самоуправления.

Таким образом, законодательство Екатерины II носило сословный характер. Вместе с тем в нем проводился и принцип совместной деятельности различных сословий.

После воцарения Павла I, стремившегося к большей централизации управления, были предприняты меры по ограничению прав местных дворянских корпораций, предо­ставленных Жалованной грамотой. Были заменены выборные полицейские и судебные должности назначаемыми, усилен контроль со стороны администрации над дворянским самоуправлением. Законом 1799 г. дворянам запрещалось собираться иначе, как по уездам.

Централизаторские тенденции политики императора противоречили интересам большинства дворян. Это привело к дворцовому перевороту 11 марта 1801 г. Вступивший на престол Александр 1 был вынужден в значительной степени восстановить систему местного управления.

«Жалованная грамота на права и выгоды городам Россий­ской империи» 1785 года устанавливала права и привилегии городов Городское общество в качестве юридического лица получило право собственности на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы..»

Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники.

Каждый город должен был иметь свой герб, строиться но «утвержденному плану за подписанием руки Императорского Величества».

Городская казна состояла из «добровольных вкладов», возникавших в результате предоставленного «обывателям» права самообложения, доходов с недвижимости, взносов, взимавшихся с лиц, принимаемых в состав городского общества и сборов с питейных и таможенных доходов.

Таким образом, в основу принадлежности к городскому обществу были положены такие всесословные принципы, как оседлость, владение недвижимостью, занятие торговлей, ремеслом и городской службой. Грамота впервые вводила в законодательство понятие городского общества как сово­купности жителей города, объединенных не казенными, а, прежде всего, общественными интересами. Это было крупное нововведение, так как все прежние органы городского самоуправления (ратуши и магистраты) имели отношение лишь к одному элементу населения - посадским людям (купцам и ремесленникам).

Городское население делилось на 6 разрядов или изби­рательных курий, заносимых в городскую обывательскую книгу. «Градское общество» получило право создавать органы самоуправления. Каждый разряд избирал своих представителей в Общую городскую думу отдельно и в разных пропорциях:

- «настоящие городовые обыватели» и «посадские» избирали гласных по количеству частей города (по одному от каждой части);

- купцы трех гильдий - по одному от каждой гильдии;

- цеховые ремесленники - по числу цехов в городе (по одному от цеха);

- иногородние и иностранные гости - по числу нацио­нальностей (по одному от каждой);

- «именитые граждане» - по одному представителю от каждого из семи подразделений, на которые они делились Грамота не указывала, кто должен был созывать изби­рателей. По-видимому, это должен был делать городской голова.

Выборы в Общую городскую думу проходили один раз в три года. Председательствовал в ней городской голова, избиравшийся на три года. Общая дума созывалась не периодически, а «когда нужда и польза городская потребует». Единственными ее функциями были:

- избрание гласных из своего состава в Шестигласную думу (по одному от каждого разряда);

- разрешение дел, которые вызывали сомнение Шестигласной думы по своей «важности и трудности» (Жалованная грамота городам, ст. 172, 164, 175).

Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда «общества градского» (Жалованная грамота городам, ст. 164,165).

Шестигласная дума собиралась не реже одного раза в неделю. В ее ведении сосредоточивалось все городское управление, за исключением сословного суда, надзора за сбором госу­дарственных податей и отправлением повинностей горожанами. Жалованная грамота городам перечисляет основные функции Шестигласной думы;

- обеспечение городского населения продовольствием;

- предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

- охрана порядка: охранять в городе «мир, тишину и доброе согласие» между жителями;

- обеспечение города необходимыми припасами;

-охрана городских зданий, строительство нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

- увеличение городских доходов;

- разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях (ст. 167).

Кроме общей и Шестигласной дум. Положением 1785 года устанавливался еще и третий орган - собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только лица, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В компетенцию собрания входило:

- выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и Совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги;

- представление губернатору своих соображений о нуждах города;

- издание постановлений;

- подготовка ответов на предложения губернатора;

- исключение из «общества градского» граждан, опо­роченных по суду.

Городское собрание собиралось один раз в три года и не иначе, как «по приказанию и дозволению» генерал-губернатора или губернатора.

В Жалованной грамоте отсутствуют нормы, четко опреде­ляющие положение городского головы. В ней говорится об этом должностном лице лишь как о председателе обеих дум и руководителе городскими старшинами при составлении ими городовой обывательской книги. Ни слова нет даже о порядке выборов головы. Очевидно, он и после издания Грамоты определялся «обрядом» 1766 года и «Учреждением о губер­ниях» 1775 года, где говорится, что «городской голова выбирается городским обществом через всякие три года по баллам». В начале 1786 года эти учреждения были введены в Москве, а затем и в других городах. Были и такие городские поселения, в которых само­управление осуществлялось только городскими старостами.

Жалованная грамота впервые устанавливала городской бюджет (Жалованная грамота городам, ст. 146-155). Основные доходы города состояли из прибылей от казенной питейной продажи (1 процент), а в портовых городах - из отчислений от таможенных пошлин (с привозных товаров с каждого пошлинного рубля по 2 коп., а с отвозных - по 1 коп). В бюджет города поступали также штрафы.

После воцарения Павла I была проведена новая городская реформа. Она соответствовала общему характеру его царствования, отмеченного усилением централизации и бюрократизации аппарата. Павел упразднил Жалованную грамоту городам.

Начало реформы было положено установлением особого управления в Гатчине и Павловске. 12 сентября 1798 г. был издан Устав Санкт-Петербурга, который определял новую организацию городского управления. Его особым органом стала «Комиссия о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей, до полиции относящихся» под председательством генерал-губернатора.

Исполнительным органом «главного городского начальства» было городское правление, или ратгауз. Председатель и секретари его назначались правительством, другая часть членов избиралась. Такое же управление было введено в феврале 1799 г. в Москве. Ратгаузы были поставлены в непосредственное подчинение администрации, которая, в основном, и ведала городским управлением. Эти исполнительные органы заменили упраздненные Павлом городские думы. После дворцового переворота 11 марта 1801 года «Городовое положение» 1785 года было восстановлено.

Таким образом, городское самоуправление в России XVIII в. носило, в целом, сословный характер. Компетенция и функции местных органов государственного управления и самоуправления не были четко разграничены законо­дательством. Органы местной власти не обладали достаточной самостоятельностью. В условиях абсолютизма они являлись придатком правительственной администрации. Тем не менее, формы самоуправления, возникшие в России в XVIII в., являлись предшественниками более поздних форм, созданных «великими реформами» XIX в. В этом состоит их историческое и общественно-политическое значение.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ:

1. Как соотносились институты «кормления» и местного самоуправления?

2. Проанализируйте наиболее значительные указы Ивана 1У.

3. Почему происходит переход к земству? Каковы недостатки первых форм земства?

4. Что нового в систему МСУ принесли реформы Петра 1?

5. Сравните реформы Петра 1 и Екатерины П в области МСУ.

6. Чем городское самоуправление отличалось от земского?