Тема ш. Организация местного самоуправления за рубежом

Местные органы и административно-территориальное

деление. Как правило, система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением государства, которое сложилось под влиянием различных политических, исторических и социально-экономических факторов.

Административно-территориальное деление - это предпринимаемое для удобства государственного и муниципального управления распределение населения страны по территориальным единицам. Оно устанавливается уполномоченными на то органами центральной власти, хотя при этом может учитываться мнение населения. Поскольку Россия является федеративным государством, административно-территориальное деление здесь относится к исключительному ведению субъектов Федерации.

Конечно, "карликовые" государства могут вообще не иметь административного деления - там просто нет территории, которую можно было бы разделить. Но зачастую и в этих государствах существует местное самоуправление на уровне небольших населенных пунктов (деревень, маленьких городов и т.п.) или городских районов. Даже крошечная Андорра имеет в своем составе 7 самоуправляющихся общин, а в небольшом княжестве Монако насчитывается три города.

Низовые звенья административно-территориальной управленческой структуры образуют органы местного самоуправления небольших по территории и количеству жителей населенных пунктов (город, деревня, поселок) или группы деревень (например, в Бангладеш).

В крупнейших городах мира таким низовым звеном может быть городской район. Своеобразной низовой единицей является кочевое племя или род в африканских странах.

Среднее звено составляют органы управления вышестоящих, более крупных территориальных единиц (провинции и области в Италии, префектуры в Японии). А венчают эту пирамиду центральные органы государственной власти.

Далеко не в каждой административно-территориальной единице имеются представительные органы местного самоуправления. Как правило, их нет в небольших по размеру территориях с малой численностью населения: наиболее важные вопросы местной жизни здесь решают с помощью непосредственной демократии - общих собраний, референдумов и т.п.

Такие органы могут отсутствовать и на среднем - региональном - уровне. Их нет, например, во французских кантонах и округах, болгарских областях, польских воеводствах. Объясняется это, как правило, особенностями той или иной страны и существующими различиями между "искусственно" (то есть законодательным путем) созданными территориальными единицами и "естественно" сложившимися образованиями. Например, город, как правило, - естественное образование, которое лишь признается центральной властью, в то время как границы провинций часто устанавливаются "искусственно".

Наличие или отсутствие представительных органов местного самоуправления в тех или иных административно-территориальных образованиях иллюстрирует многообразие управленческих форм не только в разных странах, но и на разных "этажах" управленческих систем.

Совмещение различных управленческих уровней в крупных городах. В ряду прочих административно-территориальных единиц особняком стоят крупные города. Во многих из них региональный и низовой уровни управления совмещаются. К примеру, Париж одновременно является и коммуной (низовой единицей местного самоуправления), и департаментом (региональной единицей). Делами обоих образований руководит один и тот же орган - Совет Парижа. Аналогичным образом осуществляют функции городских и региональных собраний представительные органы скандинавских столиц - Стокгольма, Осло и Хельсинки.

В федеративных же государствах крупнейшие города зачастую совмещают полномочия субъекта федерации и местного самоуправления (таковы Берлин, Бремен, Гамбург, Вена, Москва, Петербург). Общинный совет Вены, например состоящий из 100 членов, избираемых сроком на пять лет, одновременно является ландтагом земли (то есть парламентом субъекта федерации) и городским советом.

Крупные города обычно делятся на меньшие территориальные единицы (округа, районы и т.п.), где функционируют свои собственные органы самоуправления. В таких городах как (Париж, Брюссель, Вена, Торонто) имеется, как правило, два уровня самоуправления: общегородской и районный.

Весьма своеобразно осуществляется управление Лондоном: реально оно функционирует лишь на окружном уровне, ибо никакого координирующего центра здесь просто нет. Лондон разделен на 32 округа, управляемых муниципальными советами, а общегородской орган самоуправления - Совет Большого Лондона - был упразднен в 1985 г. по инициативе правительства консерваторов.

С точки зрения организации городского хозяйства деление городов на меньшие территориальные единицы (районы, округа, муниципалитеты и т.д.) имеет как свои достоинства- (небольшой территорией легче управлять), так и недостатки- (например, необходимо координировать и обеспечивать деятельность различных служб, имеющих общегородское значение - транспорта, канализации, водопровода, связи и т.д.). Видимо, поэтому в небольших городах предпочитают такого деления не проводить.

Государственная администрация на местах. Конкретные комбинации различных форм государственного управления и самоуправления определяются историческими, географическими и иными особенностями страны. Как уже отмечалось, для континентальной модели местного самоуправления характерна активная роль назначаемых сверху представителей государственной администрации на местах (своеобразного "государева ока").

В одних государствах такие "наместники" направляются во все без исключения административно-территориальные единицы, как, скажем, во многих развивающихся странах. В других странах представитель центральной власти направляется только в достаточно крупные территориальные образования, как правило, в административно-территориальные единицы среднего звена (государства континентальной Европы).

В Италии, например, представителем центра в области является правительственный комиссар. Он имеет резиденцию в областной столице, руководит деятельностью чиновников государственной администрации и координирует ее с работой областных органов власти и управления. В итальянских провинциях (область в Италии состоит из нескольких провинций) действуют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность государственных служб на соответствующей территории, осуществляют надзор над местными представительными органами, контролируют процесс управления в таких сферах, как юстиция, полиция, железные дороги. Тем же занимаются префекты во Франции, Греции, Румынии, губернаторы в Швеции, Испании.

В Индии во главе области (самого крупного территориального подразделения индийского штата, являющегося субъектом федерации) стоит комиссар, а во главе округа (область делится на несколько округов) - коллектор (заместитель комиссара), назначаемый губернатором штата по указанию правительства штата. На низовом уровне интересы государства представляют назначаемые властями соответствующего штата комиссар муниципальной корпорации (в наиболее крупных городах) или же секретарь (в остальных городах). Комиссар же Делийской корпорации - органа самоуправления индийской столицы - назначается непосредственно центральным правительством. Обычно комиссар корпорации занимает свой пост в течение фиксированного срока, но может быть отозван досрочно в случае, если правительство штата сочтет, что он не справляется со своими обязанностями. Его смещение возможно и по инициативе городского совета; для этого не менее 3/5 членов представительного органа должны потребовать его отставки.

В качестве примера африканской страны с континентальной моделью местного самоуправления можно сослаться на Центрально-Африканскую Республику. Государственная администрация на местах здесь представлена префектами и супрефектами, назначаемыми правительством и непосредственно подчиняющимися министру внутренних дел. Префекты руководят деятельностью государственных чиновников, обеспечивают сбор налогов, принимают решения об открытии (закрытии) того или иного предприятия, магазина, составляют списки призывников на военную службу, разрабатывают ежегодные планы общественных работ. Супрефекты наделены аналогичными полномочиями в рамках руководимых ими супрефектур, на которые делятся префектуры. Супрефекту подчинены старшины, возглавляющие сельские коммуны, которым, в свою очередь, подчиняются старосты входящих в коммуны деревень.

Значение представителя государственной администрации на местах заключается, прежде всего, в том, что он укрепляет связь государственной власти с местным самоуправлением, нацеливая коммуны и муниципалитеты на решение не только локальных, но и выдвигаемых центральной властью общенациональных задач.

Недостатком в данном случае является то, что представители государственной администрации порой пытаются подчинить себе местное самоуправление. В итоге снижается демократический потенциал всей политической системы, она становится менее гибкой и эффективной.

Специальные округа. Важную роль в местном самоуправлении некоторых зарубежных стран играют специальные округа. С их помощью осуществляется управление, как целыми отраслями местной жизни, так и отдельными службами.

Наиболее широкое распространение данная практика получила в США. Там насчитывается два десятка разновидностей специальных округов: среди них школьные, пожарные, санитарные, природоохранные, водоснабжения, электроснабжения, здравоохранения и т.д. Всего же таких округов в США около 50 тыс. (в том числе школьных примерно 14,5 тыс.), причем расположены они неравномерно. Половина всех специальных округов приходится на восемь штатов: Калифорния, Пенсильвания, Техас, Канзас, Миссури, Иллинойс, Небраска и Вашингтон.

В каждом специальном округе формируется руководящий совет из трех - пяти человек, который либо избирается населением, либо назначается штатными или местными властями. Назначение преобладает в таких штатах, как Алабама и Миссури, выборы - в Орегоне и Аризоне. В штате Юта равно используются оба метода.

Обычно члены руководящего совета занимают свои посты по совместительству, а его заседания проводятся не чаще двух раз в месяц. Как правило, член руководящего совета избирается на три-четыре года, причем сроки полномочий различных членов нередко перекрещиваются, что способствует преемственности и стабильности работы совета.

Для чего же создаются специальные округа? Школьные округа, например, создаются для руководства школами и их финансирования - в эти округа объединена большая часть начальных и средних учебных заведений страны. Причем различаются два типа школьных округов - независимые и зависимые.

Независимые округа - их в США большинство - функционируют автономно от каких-либо иных органов управления как в административном, так и в финансовом отношении. Зависимые округа, напротив, лишены всякой самостоятельности и всецело находятся в ведении местных властей.

Границы специальных округов порой не совпадают с традиционными административно-территориальными границами: один специальный округ может включать в себя небольшую сельскую территорию, а может выходить за пределы целого штата. Это очень важно, так как подобное несовпадение позволяет специальным округам выполнять довольно серьезную задачу - самим своим существованием они укрепляют единство страны, "сшивая" государственное пространство дополнительными и весьма прочными узами.

В финансовом отношении специальные округа самостоятельны. Их бюджет не нуждается в одобрении местных властей. Деятельность таких округов финансируется за счет потребителей оказываемых ими услуг - им платят за транзитный проезд, пользование мостами, тоннелями, домами отдыха и т.п. Школьные, а также некоторые другие специальные округа (например, канализационные и парковые) вправе взимать налоги с недвижимости, находящейся на их территории. Более того, округа могут выпускать облигации для финансирования капитального строительства школ, мостов, аэропортов, получать денежные субсидии от вышестоящих организаций.

К недостаткам специальных округов обычно относят "закулисный" характер их деятельности - ведь они фактически не подотчетны населению. Кроме того, большой проблемой является неравенство в доходах различных округов. Те из них, которые обладают постоянными источниками доходов (например, от крупных мостов и тоннелей), находятся в более выгодном положении. При этом какой-либо механизм перераспределения излишков отсутствует.

В итоге богатые округа становятся еще богаче и используют имеющиеся средства на выплату немалых процентов от выпускаемых ими облигаций или же на строительство новых, совсем не обязательных, но финансово выгодных и престижных объектов. Кроме того, наличие округов затрудняет осуществление единой и согласованной муниципальной политики.

Специальные округа есть не только в США. В Великобритании по специальным округам строится управление государственными учреждениями здравоохранения, а также рядом иных отраслей. В Канаде создаются как школьные, так и специальные округа по руководству полицией, здравоохранением, водоснабжением и т.д. Но в отличие от американских округов, они лишены самостоятельных источников финансирования. Их деятельность оплачивается провинциальными и местными властями и в силу этого осуществляется под жестким административным контролем.

Местное управление в сельских районах. Для государств, придерживающихся континентальной модели, типична унифицированная (единообразная) система местного самоуправления. Здесь все низовые территориальные единицы управляются по единому образцу. Все общины, как городские, так и сельские, независимо от размера территории и численности населения, пользуются равными правами с муниципалитетами.

В странах с англосаксонской моделью муниципалитеты, как правило, создаются только в городах, в то время как для сельского самоуправления используются иные организационные ячейки.

Так, например, в США самоуправление в сельской местности осуществляется в основном в региональных административно-территориальных единицах - графствах (на один штат в среднем приходится 63 графства). В одних штатах графства являются низовым звеном сельского местного самоуправления, в других - подразделяются на тауны и тауншипы (оба слова происходят от английского town - небольшой город).

Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии - района, расположенного на северо-востоке США (Коннектикут, Род-Айленд, Массачусетс, Вермонт, Нью-Гэмпшир и Мэн), где в свое время зародилась данная форма местного самоуправления. Тауны управляются на основе решений, принятых собраниями взрослых жителей или их представителей. Такие собрания обычно проводятся ежегодно, хотя при необходимости могут созываться и чаще. На них избирается совет в составе трех - пяти человек (количество его членов может доходить и до девяти), который, действуя в качестве своеобразного исполнительного комитета, осуществляет общий политический курс, одобренный на собрании, выдает различные разрешения, заключает контракты, поддерживает собственность тауна в надлежащем состоянии, организует проведение общих собраний и выборов. На собраниях также утверждается бюджет тауна, избираются отдельные должностные лица.

Тауншипы получили распространение в штатах Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Канзас, Мичиган и некоторых других. В области организации самоуправления тауншипы во многом схожи с таунами Новой Англии. Здесь также периодически проводятся собрания местных жителей, однако полномочия этих собраний ограничены, а посещаемость невысока - порой в этих мероприятиях участвуют лишь местные должностные лица, которые принимают решения от имени всего тауншипа. В тауншипах некоторых штатов общие собрания жителей вообще не проводятся. Должностные лица здесь выбираются населением на избирательных участках согласно обычной избирательной процедуре, а все важнейшие вопросы местной жизни решаются посредством референдумов.

По мнению многих американцев, подобная форма самоуправления в большей или меньшей степени подходит для сообществ с невысоким уровнем развития коммуникаций, функционирующих на основе достаточно архаичных социальных связей. Зачастую их жители не способны выполнять функции выборных должностных лиц. В современной Америке наблюдается упадок этой формы организации местной жизни, что выражается, в частности, в передаче ряда традиционных полномочий таунов и тауншипов графствам.

В Англии, начиная с XVI века, сельское самоуправление осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии - общины). В то время приход представлял собой низшую ячейку самоуправления, группировавшуюся вокруг местной церкви и состоявшую из прихожан, уплачивавших сборы на ее нужды. В настоящее время приходы управляются приходскими советами, которые в обязательном порядке формируются в поселениях, где проживает более 200 человек, имеющих право голоса. В тех приходах, где нет своего совета, общее собрание должно проводиться не реже двух раз в год, хотя на практике указанное положение соблюдается не всегда. Приходское собрание может назначить специальную комиссию для ведения текущих дел прихода.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ:

1. Административно-территориальное деление территории и его влияние на организацию местного самоуправления?

2. В чем специфика управления крупными городами?

3. Как взаимодействуют государственная власть и МСУ на местах?

4. Каковы функции специальных округов?