Тема х1. Общие подходы к формированию системы органов местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы государственной власти нашей страны разделены на законодательные, исполнительные и судебные. Принцип разделения властей направлен на ограничение власти, препятствование ее концентрации в одних руках, взаимное сдерживание и уравновешивание.

Сегодня он по праву считается одной из хрестоматийных основ демократического общества. Но насколько оправдано применение этого принципа в отношении органов местного самоуправления?

Дело в том, что, согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому нормы, действующие в отношении государства в целом, не всегда применяются в отношении местного самоуправления.

Практика свидетельствует о том, что механизмы сдержек и противовесов, необходимые на федеральном уровне, часто только усложняют работу органов местного самоуправления и затрудняют оперативное принятие любых, даже самых незначительных, решений. Более того, выделить три ветви власти на местном уровне в чистом виде просто невозможно.

Действительно, исполнительные и представительные органы местного самоуправления призваны решать свои задачи в рамках собственной компетенции, но при этом степень взаимодействия на уровне сельского района или малого города настолько велика, что разграничить эти компетенции в практической деятельности порой очень трудно.

Взаимоотношения представительных и исполнительных органов местного самоуправления с судебной властью на местах также несколько отличаются от взаимоотношений ветвей власти на федеральном уровне - ведь суды представляют собой органы государственной власти и не относятся к системе местного самоуправления.

Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что на местном уровне практика разделения властей не во всем оправдывает себя. Наконец, можно сослаться на зарубежный опыт, который свидетельствует, о том, что чем ниже уровень власти, тем менее заметно разделение властей и, напротив, оно нарастает в движении по вертикали.

Как уже отмечалось, мировая практика предлагает достаточно широкий спектр организационно-правовых форм местного самоуправления, которые вполне применимы и в России. Демократическому государству больше всего соответствуют модели, при которых происходит прямое избрание органов местного самоуправления.

В целом система органов местного самоуправления определяется наличием определенных элементов и отношениями между ними. Как уже отмечалось, в этой системе выделяются три основных элемента: глава местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления. Причем данный перечень не является раз и навсегда данным - местное самоуправление может работать и без отдельных элементов системы. Но вот что действительно обязательно, так это наличие выборного органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования. Приступая к знакомству с деятельностью главы муниципального образования, отметим, что наличие этой должности по закону «Об общих принципах …» 1995 г. не является обязательным - данный вопрос оставлен на усмотрение местного сообщества и подлежит закреплению в местном уставе. Но уже в новом законе 2003 г. должность главы в структуре органов МСУ является обязательной за исключением отдельных случаев, предусмотренных законом.

В тех случаях, когда такая должность предусмотрена, ее функции, наименование и место в системе органов местного самоуправления оказываются весьма разнообразными. Общим остается одно: глава - это высшее должностное лицо муниципального образования, представляющее муниципальное образование и, как правило, возглавляющее на принципах единоначалия местную администрацию.

Очерчивая круг полномочий главы, а также место, занимаемое им в системе власти, уставы муниципальных образований предлагают следующие варианты:

а) глава муниципального образования одновременно является председателем представительного органа местного самоуправления (не будучи при этом депутатом и главой местной администрации);

б) будучи избранным депутатом, глава муниципального образования председательствует в местном совете и возглавляет местную администрацию;

в) являясь главой местной администрации, глава выполняет представительские функции и председательствует на заседаниях совета.

Рассмотрим в этой связи конкретные ситуации. Согласно Уставу города Воронежа, работой муниципального Совета руководит глава города, который председательствует на заседаниях этого органа и обладает правом совещательного голоса во время обсуждения вопросов, а также правом решающего голоса в случае, если при голосовании голоса депутатов разделились поровну и иным способом принять решение, не представляется возможным.

В Уставе города Калининграда определено, что глава местного самоуправления председательствует на заседаниях городского Совета, входит в его состав и участвует в принятии решений с правом совещательного голоса.

На основании Устава города Пензы глава города председательствует на сессиях городской Думы, имея решающий голос при голосовании, и подписывает принимаемые ею решения. Кроме того, в случае досрочного роспуска Думы глава города принимает ее полномочия на себя вплоть до первого заседания городской Думы нового созыва.

Главы большинства муниципальных образований наделены правом, подписывать нормативно-правовые акты, принятые депутатами. При этом в уставах одних муниципальных образований предусматривается право отлагательного вето (Липецк, Иркутск, Петрозаводск, Воронеж, Краснодар), в других - нет (Пенза, Новосибирск). Вспомним, что право отлагательного вето - это право вернуть документ на повторное рассмотрение без подписания.

В соответствии с Уставом города Ижевска мэр разрабатывает и утверждает структуру исполнительных органов местного самоуправления, а также формирует их.

Иной подход закреплен в Уставе города Петрозаводска. Там городской Совет по представлению главы утверждает и прекращает полномочия следующих должностных лиц:

• первого заместителя главы местного самоуправления по администрации,

• заместителя главы местного самоуправления,

• начальника городского финансового управления,

• начальника городского управления внутренних дел.

Иногда уставы муниципальных образований предусматривают возможность выражения недоверия должностным лицам администрации. Это закреплено, например, в уставах Воронежа, Иркутска, Петрозаводска, Барнаула и других городов. В подобных случаях, как правило, речь идет о тех лицах, которые назначены Советом или главой муниципального образования с согласия Совета.

Важно отметить, что некоторые субъекты Федерации пытаются законодательно закрепить обязательное наличие исполнительных органов местного самоуправления, но в постановлении Конституционного суда Российской федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области, подобные попытки признаны неконституционными как противоречащие ст. 131 п. 1. Конституции РФ, где в абзаце 2. прямо указано: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Вместе с тем, новый закон 2003 г. наряду с должностью главы, в качестве обязательного элемента структуры органов МСУ называют и исполнительный орган. Это означает, что для того, чтобы новый закон соответствовал Конституции, необходимо вносить изменения или в закон или в Конституцию.

Более подробно с организацией деятельности Главы муниципального образования Вы будете знакомиться в курсе «Муниципальный менеджмент».

Муниципальная служба. Люди, работающие в исполнительных органах местного самоуправления, называются муниципальными служащими. Но прежде чем подробно анализировать понятие "муниципальная служба", попытаемся определить значение другого термина - муниципальная должность. В данном случае должность - это первичная структурная единица любого органа местного самоуправления. Должность характеризуется набором определенных прав и обязанностей, а также ответственностью за неисполнение последних.

В Российской федерации введено два вида муниципальных должностей: во-первых, это выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, главы муниципальных образований, иные выборные лица органов местного самоуправления); во-вторых, это иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового контракта (специалисты, консультанты, юристы и т.п.).

Выборная муниципальная должность дает право, избранному на нее лицу, определять политику в муниципальном образовании (влиять на формирование бюджета, определять основные направления экономического и социального развития данного муниципального образования и т.д.); иные муниципальные должности являются чисто административными.

Именно эта вторая разновидность имеет отношение к муниципальной службе. Согласно российскому законодательству, муниципальная служба - это профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, депутаты, главы муниципальных образований и иные выборные лица не являются муниципальными служащими.

Права и обязанности муниципальных служащих определяются уставом муниципального образования, а также должностными инструкциями. На любого муниципального служащего налагается ряд ограничений.

В частности, муниципальный служащий:

• не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью (кроме научной, творческой, преподавательской);

• быть депутатом любого уровня;

• заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

• использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

• получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т.д.), связанные с исполнением должностных обязанностей;

• выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц;

• принимать участие в забастовках;

• использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений.

Сказанное, однако, не означает, что жизнь муниципального служащего состоит из сплошных запретов. Указанные ограничения тесно связаны с гарантиями деятельности муниципальных служащих. Наличие этих гарантий позволяет сделать муниципального служащего более защищенным, а муниципальную службу - более привлекательной.

В соответствии с Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" муниципальному служащему гарантируются:

• условия работы, обеспечивающие качественное исполнение им должностных обязанностей;

• денежное содержание и иные выплаты;

• ежегодный оплачиваемый отпуск;

• медицинское обслуживание его и членов семьи;

• пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

• обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

• защита его и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Представительные органы местного самоуправления. В тех населенных пунктах, где численность населения велика, принятие решений непосредственно всеми жителями технически нереализуемо. Невозможно собрать на сход граждан 500-тысячного, 100-тысячного и даже 10-тысячного города. В силу этого возникла потребность в институте представительства, позволяющем гражданам участвовать в самоуправлении не напрямую, а как бы заочно, через своих представителей.

В действующем законодательстве закрепляются два обязательных критерия, в соответствии с которыми формируются представительные органы избранные населением на основании всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании для представления интересов жителей соответствующей территории.

Численный состав представительного органа местного самоуправления в соответствии с нормами закона «Об общих принципах …» 1995 г. определялся уставом муниципального образования и зависел от размеров муниципального образования, исторических, региональных, национальных и иных традиций и обычно составлял от 5 до 60 членов. Средний показатель - 15-30 депутатов. Однако новый закон 2003 г. устанавливает жесткие рамки численности депутатов с указанием нижней границы этой численности. (См. рисунок № )

Названия представительного органа местного самоуправления устанавливаются местными сообществами также самостоятельно - в современной России встречаются думы, муниципальные советы, советы, собрания, собрания представителей, земские собрания и другие.

В разных регионах по-разному строятся взаимоотношения главы местного самоуправления с представительным и исполнительным органом местного самоуправления. Отметим, что чаще всего используется схема, предполагающая наличие "сильного" мэра; при этом, как правило, представительный орган также имеет достаточно широкие полномочия.

Есть круг вопросов, которые законодательство относит к исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления. Среди них:

• принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом;

• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

• установление местных налогов и сборов;

• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

• контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В дополнение к перечисленным местный представительный орган дополнительно может иметь и другие полномочия:

• назначение даты выборов главы муниципального образования;

• принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; передача отдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти и территориального общественного самоуправления;

• дача согласия на назначение должностных лиц местного самоуправления;

• утверждение структуры местной администрации; выражение недоверия главе местного самоуправления;

• досрочное прекращение полномочий депутатов, представительного органа местного самоуправления;

• назначение местного референдума;

• учреждение средств массовой информации;

• учреждение почетных званий, наград;

• принятие решений о наименовании и переименовании площадей, улиц, переулков, парков, расположенных на территории муниципального образования;

• другие полномочия.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", сроки полномочий депутата (члена выборного органа местного самоуправления), выборного должностного лица местного самоуправления не могут быть меньше двух лет.

В уставах муниципальных образований закрепляется, как правило, четырехлетний срок полномочий представительного выборного органа местного самоуправления,

Закон позволяет главам муниципальных образований входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. Многие главы широко пользуются этим правом: в частности, в сибирских регионах более чем в 30% небольших (преимущественно сельских) и более чем в 50% крупных муниципальных образований главы местного самоуправления совмещают функции председателя представительного органа и главы местной администрации.

Как правило, местный Совет формирует для своей работы профильные комитеты и комиссии.

В уставах ряда муниципальных образований предусмотрена возможность создания политических фракций в представительном органе. Типичен в этом смысле Устав города Пензы. Здесь депутаты городской Думы вправе объединяться во фракции по партийной принадлежности или по иным политическим интересам, причем фракция должна состоять не менее чем из трех членов и подлежит регистрации в городской Думе. Права фракций, порядок их регистрации и участия в работе городской Думы определяются ее регламентом. Аналогичная норма есть и в Уставе города Калининграда.

Оценивая практическую деятельность советов, в которых депутатские фракции организованы по политическому принципу, можно сказать, что при наличии определенных положительных моментов, заключающихся в широкой политической представительности депутатского корпуса, такое политическое многообразие имеет ряд недостатков, и поэтому на муниципальном уровне едва ли желательно.

Известны случаи, когда излишняя политизация органов местного самоуправления фактически парализовала нормальное функционирование власти на местах; в пылу политических споров не выплачивались пенсии и пособия, не ремонтировались дороги, не вывозился мусор и т.д. Иными словами, на муниципальном уровне наличие в советах широкого спектра политических партий и движений - это далеко не главное и не всегда положительное явление.

Характеризуя выборные органы местного самоуправления, стоит остановиться на особенностях мандата, получаемого депутатом, и на том, как эти особенности отражаются на его работе.

Надо сказать о двух разновидностях мандата - свободном и императивном. Различие между ними принципиально: сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан выполнять волю избирателей; свободный же мандат предоставляет депутату возможность действовать по своему усмотрению.

Императивный мандат характеризуется тремя главными элементами: во-первых, наличием наказов избирателей; во-вторых, практикой регулярных отчетов депутатов перед избирателями; в-третьих, правом избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.

На федеральном уровне уже давно идет полемика по данному поводу, но пока депутаты Государственной Думы получают свободный мандат и в своих действиях исходят только из собственных убеждений, велений совести и закона.

Что касается местных советов, то здесь можно было бы задействовать ряд элементов императивного мандата - например, институт отзыва, хотя вводить его целиком едва ли целесообразно. Объясняется это недостатками, присущими императивному мандату:

- императивный мандат предусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат;

- выражая свою волю, давая наказ, избиратели могут не располагать сведениями о каких-либо объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения (например, о наличии денежных или материальных ресурсов), а, следовательно, их наказы будут заведомо невыполнимыми;

- императивный мандат сковывает творческую активность депутата, препятствует быстрому решению вопросов, не терпящих отлагательства;

- воля одних избирателей может вступать в противоречие с волей других: в подобных случаях не ясно, чьи интересы депутат обязан представлять.

Разумеется, свободный мандат тоже далек от совершенства. В частности, он требует от избирателей более пристального и вдумчивого отношения к кандидатам, участвующим в выборах, и их программам. Для избирателей особенно важно, чтобы свободный депутатский мандат получил наиболее достойный.

В настоящее время в уставах большинства городских и сельских муниципальных образований предусмотрен институт отзыва депутата и (или) выборного должностного лица местного самоуправления.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ:

1. В каких случаях должность Главы муниципального образования эффективна?

2. Почему муниципальные служащие не могут принимать участие в забастовках?

3. Почему наличие выборного органа является обязательным?

4. Виды мандатов.

Глава Х1I. Территориальные основы местного самоуправления.

Факторы, влияющие на формирование территориальных основ

местного самоуправления

Рассмотрим одну из самых существенных основ местного самоуправления – территориальную. В соответствии с действующим сегодня законодательством о местном самоуправлении, территории муниципальных образований формировались в основном в тех границах, которые были заложены еще советской системой, которая была ориентирована не на интересы местных сообществ, а на свои политические и хозяйственные интересы.

Факторы, влияющие на формирование территориальных основ местного самоуправления. Федеративное устройство, несомненно, накладывает заметный отпечаток на особенности местного самоуправления в нашем государстве.

В настоящее время в состав России входят 89 субъектов Федерации. Территория каждого из них представляет собой совокупность территорий городских и сельских поселений - городов, сельских районов, сел, деревень, поселков и т.д.

В каждом есть свои органы власти. Например, территория Новосибирской области как субъекта Российской Федерации включает территорию города Новосибирска - областного центра, территории шести городов областного значения и 30 сельских районов.

Каждый сельский район, разделен на более мелкие территориальные единицы, включая территорию районного центра (как правило, это самый крупный населенный пункт в данном районе: чаще - город районного значения; реже - село).

Новосибирск делится на городские районы. Территория города Москвы как субъекта Российской Федерации также делится на ряд районов. Иными словами, местное самоуправление всегда "привязано" к конкретной территории, то есть имеет территориальную основу.

Согласно Конституции, местное самоуправление осуществляется, прежде всего, в границах городских и сельских поселений.

Структуры местного самоуправления появляются там, где традиционно жили люди, а территориальные единицы складывались естественным путем. Такой подход получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований.

Его необходимо выделить потому, что наряду с поселенческим есть и иные принципы (Конституция, в частности, допускает осуществление местного самоуправления и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, например, в сельских районах или сельских округах).

Их отличие от городов, сел, деревень состоит в том, что эти территориальные образования возникали как бы искусственно - путем произвольного (пусть даже и соответствующим образом оформленного) объединения нескольких меньших территорий.

При таком объединении, как правило, ни одна из вошедших в округ территориальных единиц "не поглощает" другую. Этим подобное объединение и отличается от вхождения мелких населенных пунктов (пригородов) в состав большого города. Именно так Москва, например, "поглотила" при своем естественном росте Коломенское, Дьяково, Кузьминки, Черемушки, Ховрино, Кунцево, Фили и множество других населенных пунктов.

В то же время многие населенные пункты, возникая, изначально тяготели друг к другу, образуя нерасторжимый комплекс (округу). Позже, при проведении административных границ, все это не могло не приниматься во внимание.

Из положений Конституции ясно, что формирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации находится в исключительном ведении самого субъекта, а формирование структуры органов местного самоуправления определяется населением каждого территориального (муниципального) образования самостоятельно.

Существующая система административно-территориального устройства большинства субъектов Российской федерации предполагает наличие двух, а иногда и трех уровней. Что касается городских поселений, то здесь можно выделить города как таковые, районы в городах и городские микрорайоны. В отношении сельских поселений выделяются сельские районы (уезды), сельские округа (волости) и отдельные села, деревни, усадьбы, станицы и т.п.

В том случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, их предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов разграничиваются законом субъекта Российской федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города. Иными словами, не допускается подчинения одного муниципального образования другому.

В целом все вопросы административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации - внутренние границы, образование и упразднение районов, наименование административно-территориальных единиц и т.п. - находятся в их исключительном ведении.

Представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут решать эти вопросы самостоятельно, без согласования с кем бы то ни было, но обязательно учитывая при этом мнение жителей соответствующей территории. Население же может высказаться по данному вопросу, например, в ходе местного референдума.

В сегодняшнем российском законодательстве муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых:

- осуществляется местное самоуправление;

- имеется муниципальная собственность;

- принимается местный бюджет;

- действуют выборные органы местного самоуправления.

Основные типы муниципальных образований. Всю территорию страны условно можно разделить на городскую и сельскую. Говоря о городских поселениях, стоит сначала уяснить само понятие "город". Город - тип поселения, отнесенный к категории городов законодательством государства в соответствии с критериями численности и преимущественно несельскохозяйственным характером занятости населения. Так, в Российской Федерации в настоящее время статус города предоставляется населенному пункту с численностью жителей не менее 12 тыс., если, как минимум, 85% из них являются рабочими, служащими или членами их семей. Такие критерии установлены с 1956 года.

Надо иметь в виду, что со временем они меняются. Так, в СССР в 1926 году к числу городов относились населенные пункты с численностью жителей не менее 2 тыс. в том случае, если хотя бы половина из них не занималась сельским хозяйством.

В настоящее время, после того как вопросы территориального деления перешли, согласно Конституции 1993 года, в ведение самих субъектов федерации, некоторые из них установили собственный минимум населения для предоставления статуса города. Так, согласно законодательству Воронежской области, городом может быть признан населенный пункт с численностью не менее 8 тыс. человек.

Есть города, которые на протяжении веков сохраняют этот статус, но имеются также примеры, когда в прошлом поселение долгое время признавалось городом, а позже прекращало быть таковым. Например, утратили статус города Колывань (Новосибирская область), Радонеж (Московская область) и некоторые другие поселения.

В городе устанавливается внешняя граница его территории, именуемая городской чертой. В ее пределах находятся городские земли и собственно городское население (без пригородов).

В современной научной литературе и статистике принято разделять города по численности населения на малые (менее 20 тыс. жителей), средние (от 20 до 100 тыс.), большие (от 100 до 500 тыс.) и крупные города (свыше 500 тыс. жителей). Города с населением свыше 1 млн. человек составляют особую группу городов-миллионеров. В больших и средних городах, как правило, существует внутригородское деление на районы и микрорайоны. В большинстве малых городов такого деления нет.

Кроме того, города бывают:

- федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), которые сами по себе являются субъектами Российской Федерации;

- республиканского, областного или краевого значения (как правило, это столицы республик, а также центры областей, краев и других субъектов Российской Федерации);

- города районного значения (районные центры и т.д.). Наконец, исходя из функциональной направленности, можно говорить о курортных городах, городах - научных центрах (наукоградах) и т.п.

В Российской Федерации существует два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Помимо того, что эти города относятся к числу крупнейших по численности населения мегаполисов не только России, но и мира, а также представляют собой важнейшие центры культуры, науки, промышленности, торговли, финансов и т.д., на установление их особого статуса повлияла историческая традиция.

С XIV века Москва стала центром объединения раздробленных русских земель. Санкт-Петербург был построен в начале XVIII века как новая столица России. Но и тогда Москва сохранила за собой некоторые функции столичного города. После образования Советского государства столицей в 1918 году вновь стала Москва.

Тем не менее, Петроград (с 1924 года - Ленинград) остался на особом положении. В частности, по ряду вопросов органы власти Москвы и Ленинграда подчинялись непосредственно высшим органам государственной власти СССР (поэтому до 1992 года они назывались городами союзного подчинения).

Особый статус Москвы и Санкт-Петербурга позволил им подписать Федеративный договор в марте 1992 года вместе с другими субъектами Российской Федерации (но тогда они именовались просто городами). Наименование "город федерального значения" появилось по отношению к Москве и Санкт-Петербургу в официальных документах и нормативных актах 1993 года и было закреплено в действующей Конституции Российской Федерации.

Особенность Москвы и Петербурга сегодня состоит в том, что они, будучи городами, имеют статус субъектов Российской Федерации. В связи с этим созданные в них органы городской власти в то же время представляют собой органы государственной власти; местное самоуправление в этих двух городах осуществляется на уровне районов.

Что же касается местного самоуправления на сельских территориях, следует обратить внимание на наличие трех типов сельских районов, каждый из которых имеет свою специфику.

К первому типу относятся районы, в состав которых входят однородные небольшие городские и сельские поселения. В подобных случаях проблем с формированием муниципального образования, как правило, не возникает.

Ко второму типу следует отнести районы, на территории которых расположены города районного значения (районные центры). В таких ситуациях получается, что в рамках одного муниципального образования существует другое муниципальное образование, а раз так, то приходится делить муниципальную собственность, бюджет и т.п. Поскольку по сложившейся в советские времена традиции вся инфраструктура района обычно сосредоточена в райцентре, провести подобный "раздел имущества" порой нелегко.

Наконец, третий тип - это районы, на территории которых расположены города областного или республиканского значения. Данная модель похожа на предыдущую, но инфраструктура в этом случае сильнее рассеяна по территории в связи, с чем практическое разделение двух муниципальных образований оказывается более легкой задачей.

Основные типы муниципальных образований испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь.

Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному расселению населения, в то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.

Поэтому крупно все муниципальные образования можно разделить на три большие группы.

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру.

2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойственен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.

На втором уровне систематизации следует ввести критерий отраслевого характера и разделить муниципальные образования на две крупные группы - много- и монофункциональные образования.

К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства. Типичный пример подобного муниципального образования - столица субъекта России и абсолютное большинство крупных и средних городов России. Хотя и в этом случае имеются исключения, например Череповец, Тольятти, Набережные Челны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятий).

К монофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.

Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить следующие группы:

1. Производственная группа - города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах. Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался, как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела.

2. Бюджетная группа - населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, города - центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государственной власти и состояния федерального и региональных бюджетов.

В результате можно сделать следующие выводы:

1. Тип муниципального образования определяется исторически сложившимся хозяйственным укладом, в то же время формирование того или иного типа муниципального образования - предмет деятельности органов власти.

2. Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в муниципальном образовании с точки зрения как внутренней организации управления, так и форм организации деятельности власти.

Возможные модели формирования территориальных основ местного самоуправления. Россия отличается большим разнообразием подходов к тому, как должны складываться территориальные основы местного самоуправления. Это неудивительно: наша страна обширна, в разных ее частях имеются собственные исторические, культурные, политические традиции. Поэтому ответ на вопрос о том, что считать муниципальным образованием, в соответствии с действующим законодательством имеет несколько вариантов.

Вариант 1. Муниципальными образованиями можно объявить только естественные городские и сельские поселения. Достоинством этой модели является то, что границы муниципальных образований проходят по самому нижнему, "естественному" уровню, а это в наибольшей мере соответствует самой сути местного самоуправления.

Однако при реализации этого варианта в чистом виде на территории каждого субъекта Российской федерации возникнет огромное количество муниципальных образований. Например, только в границах Новосибирской области их оказалось бы около двух тысяч. При этом в каждом из них должен быть полный набор атрибутов муниципального образования: выборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет и т.д.

Вариант 2. Привычная двух- или трехуровневая структура территориального деления субъекта Российской Федерации (область - район - город или село) упраздняется, а вместо нее создаются новые территориальные образования, крупнее сельских поселений, но меньше сельских районов.

Такая схема реализована в Ленинградской области, где появились волости; в Московской области, создавшей сельские округа; в некоторых других регионах.

Вариант 3. Местное самоуправление осуществляется только в границах сельского района ("искусственного" образования) или города, а администрации внутригородских районов или сельских поселений являются структурными подразделениями вышестоящей районной или городской власти.

Эта модель применяется в большинстве крупных городов, в сельских районах Омской области, в Алтайском и Приморском краях, некоторых других территориях.

Вариант 4. Местное управление как бы распадается на два уровня - наряду с обычным местным самоуправлением вводится еще и местное государственное управление. Это означает, что одна часть действующей на местах власти более самостоятельна, чем другая, исполняющая указания вышестоящего начальства.

В рамках данной модели в сельских районах и городах областного значения создаются территориальные органы государственной власти, подчиняющиеся органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Такой подход реализован, например, в Удмуртской республике, Республике Карелия, Алтайском крае, Новосибирской области, Ставропольском крае, Тюменской области. В последнее время он практикуется все чаще, поскольку дает возможность областным, краевым, республиканским властям сохранить сложившиеся в прошлом управленческие связи и пресечь "излишнюю самодеятельность" на местах.

Еще раз подчеркнем, что все эти варианты возможны потому, что в действующем ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления…» от 1995 года кроме указания на то, что местное самоуправление может быть организовано в городских и сельских поселениях, в части поселения, допускается формулировка «и других населенных территориях».

Принятый 11 июня 2003 г. в третьем чтении проект ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» дает закрытый перечень территорий, на которых может образовываться местное самоуправление. Это: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Перечислите признаки муниципального образования.

2. К какой группе можно отнести муниципальное образование, в котором вы живете?

3. Какие разновидности городов вы знаете?

4. В чем заключаются общие особенности двух российских городов федерального значения - Москвы и Петербурга?

5. Каковы основные модели формирования территориальных основ местного самоуправления?

Тема ХШ. Нормативные основы местного

самоуправления. Устав муниципального образования

Правовой основой всей жизни муниципального образования является устав. Его основополагающее значение подтверждается обширным перечнем сведений, которые, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", необходимо включать в устав муниципального образования.

В частности, в уставе обязательно указываются границы и состав территории муниципального образования; вопросы, относящиеся к ведению муниципального образования; формы непосредственного участия населения в самоуправлении; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; статус и социальные гарантии депутатов; другие вопросы.

Однако перечень вопросов, содержащихся в уставе муниципального образования, этим не ограничивается. В нем могут быть отражены особенности социально-экономического развития территории, национальная специфика ее населения и т.п. Кроме того, именно в уставе закрепляются самостоятельно выбранные населением формы местного самоуправления. Право на подобный выбор может быть реализовано следующим образом:

- устав муниципального образования, содержащий подробное описание структуры органов местного самоуправления, принимается местным референдумом или сессией местного Совета (Думы);

- на референдум выносится блок вопросов, в совокупности определяющих структуру органов местного самоуправления и взаимоотношения между ними; местный Совет (Дума), опираясь на результаты референдума, разрабатывает и принимает устав.

Есть несколько особенностей, делающих устав муниципального образования похожим на конституцию государства.

Во-первых, это наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав муниципального образования. Иными словами, как и конституция, устав принимается народом непосредственно (с помощью референдума) или от имени народа его представителями - депутатами представительного органа. Это обстоятельство часто отражается в преамбуле устава.

Во-вторых, это учредительный характер документа. Устав муниципального образования, как и конституция государства, являясь по сути своей учредительным актом, придает правовой характер отношениям, фактически сложившимся или складывающимся в самоуправлении местного сообщества, и юридически закрепляет их.

В-третьих, это всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования. Подобно конституции государства, устав регулирует отношения, затрагивающие все стороны жизни местного сообщества. Естественно, ни устав, ни конституция не могут, да и не должны регулировать эти отношения подробно. Детальная регламентация осуществляется посредством принятия иных нормативных актов.

В-четвертых, устав является главным документом из всех, принимаемых органами местного самоуправления или самим местным сообществом непосредственно. Это означает, что прочие акты, принимаемые органами местного самоуправления или населением в ходе референдумов, должны соответствовать уставу (его принципам и нормам). Точно так же конституция является основным законом государства, и принимаемые законы не могут ей противоречить. Кроме того, главенство устава означает, что все субъекты права, расположенные на территории муниципального образования, обязаны следовать заложенным в нем правилам.

В-пятых, устав - основа для дальнейшего нормотворчества. Устав не может урегулировать все многообразие отношений, возникающих в повседневной жизни и деятельности местного сообщества - он, как и конституция государства, лишь обозначает принципы и основные правила, на которых эти отношения должны строиться. Поэтому решение конкретных вопросов требует принятия на местах иных нормативно-правовых актов (решений, постановлений, циркуляров, инструкций и т.п.), которые призваны развить и конкретизировать положения устава.

Следует помнить, что положение о верховенстве устава данного муниципального образования на его территории не отменяет и не подменяет, во-первых, действие на этой территории федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации, и, во-вторых, не снимает требования к этому уставу строго соответствовать законодательству как Российской Федерации, так и субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено данное муниципальное образование.

В-шестых, устав муниципального образования, как и конституция государства, отличается особым порядком принятия, а также внесения в него изменений или дополнений. Порядок этот определен в самом уставе и характеризуется тем, что не может быть изменен произвольно никем, кроме самого народа - населения данного муниципального образования, либо по его поручению народными представителями. Порядок же принятия иных нормативных актов может быть определен регламентом того органа, в компетенцию которого входит принятие конкретного нормативного акта. Например, порядок принятия решений органом местного самоуправления определяется в основном регламентом этого органа и может изменяться депутатами без согласия населения.

Важной особенностью устава считается его самодостаточность. Это означает, что он должен включать максимум основных норм, применяемых в практике местного самоуправления. Кроме того, устав муниципального образования должен быть вполне устойчивым, то есть не меняться в течение сравнительно долгого времени. Эту устойчивость можно обеспечить с помощью соответствующей (как правило, достаточно усложненной) процедуры внесения в него поправок, зафиксированной в тексте устава.

Важнейшим требованием к уставу является возможность реализации заложенных в нем положений. В уставе должны содержаться четкие нормы прямого действия, гарантирующие и обеспечивающие такую возможность.

Государственная регистрация уставов муниципальных образований. В соответствии с российским законодательством всякий устав муниципального образования подлежит обязательной государственной регистрации. Ее порядок устанавливается законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Цель регистрации вполне понятна: положения уставов не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, а также законам субъектов Федерации. Следить за этим надлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Поскольку регистрация - обязанность региональных властей, они вправе сами избирать порядок ее проведения. В различных регионах России обязанность регистрировать уставы муниципальных образований возлагается на разные инстанции. Например, в Омской области этим занимается областное Законодательное собрание; в Алтайском и Приморском краях, Иркутской, Новосибирской областях регистрация поручена управлению юстиции, а в Самарской области уставы муниципальных образований регистрируются представительными органами городов и районов, в состав которых они входят. В Тюменской области до принятия изменений в Закон Тюменской области 3 мая 2002 г. «О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Тюменской области» регистрация осуществлялась Управлением юстиции Администрации Тюменской области. Сегодня в соответствии со ст. 2 названного закона регистрирует уставы муниципальных образований Администрация Тюменской области.

Но для того чтобы устав вступил в силу, его недостаточно просто зарегистрировать. По российскому законодательству устав муниципального образования начинает действовать только с момента его официального опубликования (обнародования).

Иные нормативные акты органов местного самоуправления. Помимо уставов, в систему муниципальных нормативных актов входят решения, принятые на референдуме, а также акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц. Важно отметить, что акты, принимаемые непосредственно населением, обладают более высокой юридической силой, чем акты органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Таким образом, большинство актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, принимается на местном уровне. И здесь немаловажное значение имеет принцип самостоятельности органов местного самоуправления.

Как правило, их нормативные акты называются решениями или постановлениями. Они должны соответствовать ряду общих требований, аналогичных тем, которые предъявляются к актам органов государственной власти. В частности, они не могут выходить за пределы компетенции данного органа, должны соответствовать федеральным и региональным законам и приниматься с соблюдением определенной процедуры. Несомненно, необходимо наличие потребности, в силу которой принимается документ. Наконец, те акты, которые требуют финансовых затрат, обязательно сопровождаются финансовым обоснованием с указанием источников финансирования.