Вопросы для самопроверки:

1. Существует ли специфика организации МСУ в Сибири в сравнении с центральными губерниями России? Если да, то в чем? Если нет, то почему?

2. Сравните организацию управления в местах проживания коренных народов на Западе (Канада, США, Финляндия и т.д.) и в России в Х1Х веке (тема реферата).

3. Была ли применима к Сибири система налогообложения, применявшаяся в Центральной России? Если да, то как? Если нет, то почему?

4. Возможно ли было организовать МСУ в Сибири иначе, чем в Центральной России? Почему?

Тема 1х. История местного управления в Советской России

Октябрьская революция положила начало новому этапу развития местных органов власти. По мере распространения революции по территории страны происходил слом старых и создание новых местных органов власти. В первые годы существования Советского государства наблюдалось многообразие форм территориальных образований.

Конституция РСФСР 1918 г. сохранила деление страны на губернии, уезды, волости; основными территориальными образованиями стали области. Высшими органами власти на местах в пределах каждой территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами – их исполнительные комитеты.

Эта Конституция закрепила многоступенчатые выборы в Советы. Избирательное право было неравным: рабочим предоставлялись некоторые преимущества перед крестьянами, были лишены избирательного права частные торговцы, монахи и духовенство, бывшие служащие полиции, осужденные в судебном порядке. Фактически повсеместно голосование было открытым, а не тайным.

Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты, которые руководили всеми сторонами общественной жизни. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома, построенных по отраслевому принципу, кроме них также создавались различные органы вспомогательного характера – комиссии, комитеты, совещания и т.д.

Действовал принцип «двойного» подчинения, т.е. отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одновременно соответствующему наркомату в центре, а отдельные наркоматы и ведомства имели свои управленческие органы и учреждения на местах, независимые от местных Советов. К ним относились управления железных дорог, местные отделения народного (затем государственного) банка, система сберегательных касс и т.д.

Система органов местного управления, существовавшая до революции, ломалась не одновременно. В первую очередь были упразднены представители буржуазного Временного правительства на местах -губернские и уездные комиссары, пришедшие после Февральской революции на смену губернаторам и исправникам. Власть комиссаров Временного правительства юридически была ликвидирована актами II Всероссийского съезда Советов.

Своим постановлением от 25 октября 1917 г. Съезд установил: ... вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов ...” Сословные органы были упразднены декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. “Об уничтожении сословных и гражданских чинов”.

Уездные и волостные земства действовали в период установления советской власти параллельно с Советами вплоть до 1920-21 годов. Вызвано это было тем обстоятельством, что до революции в их руках сосредоточилось управление коммунальным хозяйством, обеспечение продовольствием, местным транспортом, просвещением, здравоохранением. Советы не могли сразу взять на себя эти сложные и жизненно необходимые функции, они овладевали ими постепенно. Для организации передачи местного хозяйства был создан специальный комиссариат по местному самоуправлению.

В условиях установления единообразной структуры и компетенции местных Советов НКВД издает в декабре 1917 г. инструкцию “О правах и обязанностях Советов”. В ней определялись основные полномочия местных Советов. Причем они имели двоякий характер. С одной стороны, на Советы как органы власти возлагалось управление и обслуживание всех сторон местной жизни, с другой стороны, в порядке управления Советы были уполномочены проводить в жизнь все декреты и решения центральной власти.

В инструкции определялись не только полномочия Советов, но и порядок формирования их исполнительных органов. В частности, в ней устанавливалось, что “Советы избирают из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который возлагают проведение в жизнь своих постановлений и всю текущую работу по управлению”. С момента принятия этой инструкции начинается ликвидация земских и старых городских органов самоуправления и передача их функций Советам. Уже к 1 апреля 1918 г. было распущено более 77 процентов городских дум.

В наиболее концентрированном виде сущность, классовая природа, назначение и принципы организации Советов в начальном периоде перехода от капитализма к социализму были сформулированы в Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, утвержденной III Всероссийским съездом Советов 12 января 1918 года.

Декларация по существу стала первым актом конституционного характера, регулирующим деятельность Советов. Она четко определила классовую природу новых органов Советской власти. В ней подчеркивалось, что в момент решительной борьбы с эксплуататорами, им не может быть места ни в одном из органов власти. Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству - Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа 10 июля 1918 года Постановлением V Всероссийского съезда Советов была полностью включена в качестве самостоятельного раздела в Конституцию РСФСР 1918 года.

Анализ приведенных норм Конституции РСФСР 1918 года позволил сделать вывод о том, что в ходе разработки и принятия Конституции было отброшено представление о местных Советах как об органах местного самоуправления. Конституционное закрепление получил принцип, согласно которому местные Советы являются органами общегосударственной власти на местах, обеспечивающими выполнение решений центральных органов и полномочными решать все вопросы местного значения.

Изменения, происшедшие в СССР к середине 30-х годов, обусловили необходимость разработки и принятия новых Конституции СССР и Конституций республик в его составе. Основной Закон СССР, принятый Чрезвычайным VIII съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 года, установил новые принципы формирования Советов. В ст. 130 Конституции руководящим ядром всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных, провозглашалась Всесоюзная коммунистическая партия (большевиков).

Конституция СССР, принятая 7 октября 1977 года Верховным Советом СССР, отнесла к ведению союзных республик вопросы установления порядка организации деятельности местных органов власти и управления. Основные положения союзной Конституции, касающиеся местных Советов: регулирование выборов в Советы, порядок выдвижения кандидатов в депутаты, взаимоотношения депутатов с избирателями и другие, получили развитие и конкретизацию в Конституции РСФСР, принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 года.

Конституция РСФСР закрепляла принципы демократического централизма в построении Советов, партийного руководства ими. Последний означал, что ни один сколько-нибудь важный политический или организационный вопрос не решался Советами без руководящего влияния партийных комитетов. Выработанные КПСС принципы формирования Советов получили свое закрепление в 11 главе Конституции 1978 года.

Структура органов власти отражена в таблице.

Органы власти	Количество
Верховный Совет СССР	1
Верховные Советы союзных республик	15
Верховные Советы автономных республик	20
Краевые Советы	6
Областные Советы	121
Советы автономных округов	8
Районные Советы	3000
Городские Советы	2000
Поселковые Советы	3700
Сельские Советы	41100

Большую роль призван был сыграть новый избирательный Закон РСФСР “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР”, принятый Верховным Советом РСФСР 29 октября 1989 года. Согласно ст. 10 Закона право выдвижения кандидатов в народные депутаты местных Советов принадлежало трудовым коллективам, общественным организациям, коллективам средних специальных и высших учебных заведений, собраниям избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям.

На основе нового закона о выборах впервые за многие десятилетия Советской власти в 1990 году проходили альтернативные выборы. Население, трудовые коллективы, общественные организации проявили высокую политическую активность.

Так, например, В 291 избирательном округе по выборам депутатов районных Советов народных депутатов г. Тюмени было выдвинуто 580 кандидатов, то есть в среднем по два кандидата на одно депутатское место. В некоторых округах на каждый депутатский мандат претендовало по 5-10 человек.

В городские Советы народных депутатов Тюменской области в 2136 одномандатных округах было выдвинуто 5430 кандидатов.

Альтернативные выборы состоялись и в низовые звенья местных Советов. Так, в поселковые Советы в 1947 избирательных округах было выдвинуто 3100 кандидатов, а в сельские Советы в 9084 избирательных округах баллотировалось 13488 кандидатов в депутаты.

Закон “О местном самоуправлении в РСФСР” закреплял в определенной мере принцип разделения властей. Впервые в законодательном порядке было проведено разделение компетенции Советов и исполнительных органов.

Период с 1917 г. до середины 90-х годов для местных органов власти оказался весьма противоречивым. Особенно в последнее десятилетие. С одной стороны, были попытки развить самоуправленческие начала в деятельности Советов, обновлялись формы и методы работы, связи депутатов с избирателями. С другой - провозглашение лозунгов “Вся власть Советам”, “Советы - полновластные хозяева на своей территории”.

Неумеренные амбиции отдельных депутатов, некомпетентность и субъективизм, происходившие постоянно внутренние “разборки” между многочисленными депутатскими фракциями и группами в ущерб планомерной и квалифицированной нормотворческой деятельности не могли не подорвать и так невысокий авторитет Советов среди населения.

Поворотным моментом в процессе становления местного самоуправления стали события конца 1993 года, когда деятельность Советов народных депутатов всех уровней, как представительных органов, была прекращена. Наступило единовластие, когда повсеместно функционировала только одна ветвь власти- исполнительная.

Указ президента Российской Федерации № 1760 от 26 октября 1993 года “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” и утвержденное им Положение об основах организации местного самоуправления формально признавали право населения на самоуправление, но фактически, передав функции выборных органов назначаемым главам администраций городов и районов, еще более укрепляли единовластие.

Принципиально важным моментом является принятие в декабре 1993 года новой Конституции Российской Федерации, в которой одной из центральных норм, составляющих основы конституционного строя, является положение о том, что в России, как в демократическом государстве, “власть осуществляет народ непосредственно или через органы государственной власти и органы местного самоуправления” (ч. 2, ст. 3).

Новая Конституция РФ заложила основы для формирования местного самоуправления (статьи 12, 130-133), но режим единовластия в городах и районах сохранялся еще довольно длительное время. Правовой основой для этого был, в частности, Указ Президента РФ № 1969 от 4 октября 1994 года “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации”.

Однако принятие Конституции РФ открыло возможность начать в субъектах Федерации работу по реформированию местного самоуправления. Так, например, в Тюменской области постановлением Администрации области от 14 января 1994 года было утверждено положение “О местном самоуправлении на территории области” за № 3, на базе которого в городах и поселках избирались представительные органы.

Устав Тюменской области, вступивший в действие июне 1995 года, и областной Закон “О местном самоуправлении в Тюменской области” (29 ноября 1995 года) дали возможность на достаточно прочной правовой основе вести дальше и шире реформирование местного самоуправления.

Уставом Тюменской области (глава VIII. 2, ст. 89) устанавливалось, что “#G0Местные сообщества осуществляют местное самоуправление в области в соответствии с законами Российской Федерации, области и автономных округов как непосредственно - путем выборов, местных референдумов, собраний (сходов), так и через выборные и другие органы местного самоуправления, а также органы территориального общественного самоуправления (советы, комитеты микрорайонов и др.)”. То есть местное самоуправление могло формироваться не только по поселенческому принципу, но и в границах прежних административных районов или на основе объединения нескольких поселений.

Уже 17 декабря 1995 года во многих территориях Тюменской области были проведены референдумы и сходы граждан по определению состава и территориальных границ муниципальных образований. После этого началась активная работа над уставами муниципальных образований.

14 апреля 1996 года в большинстве муниципальных образований прошли выборы представительных органов и в некоторых - глав местного самоуправления. К концу 1996 года организационная работа по формированию муниципальных образований была в основном завершена. Только на юге области было создано 306 муниципальных образований.

Процессы, происходящие в Тюменской области, не были исключением. Основываясь на федеральном законодательстве и руководствуясь Федеральной программой государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации № 1251 от 27 декабря 1995 г., законодательные органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов приняли более 600 законов и других нормативно-правовых актов по вопросам организации и функционирования органов местного самоуправления.

При всем разнообразии форм организации местного самоуправления на местах, существуют и общие моменты. Так, мы можем говорить о том, что существуют общие для всех муниципальных образований организационные, территориальные, финансово-экономические и т.д. основы.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ:

1. В чем принципиальное отличие Советов от органов местного самоуправления?

2. Зачем большевикам потребовалось уничтожать местное самоуправление?

3. Сходны ли процессы становления местного самоуправления в дореволюционной и современной России?

4. Являются ли процессы, происходившие в Тюмени и Тюменской области специфичными именно для этой территории или они общи для всей России? Почему?