- •Задание по дипломному проекту
- •Содержание
- •Введение
- •Теоретические аспекты программно-целевого управления развитием муниципальных образований
- •1.1 Сущность и особенности программно-целевого управления
- •1.2 Правовые основы разработки и реализации целевых программ
- •1.3 Региональный опыт формирования целевых программ
- •Анализ применения программно- целевого подхода в решении социально- экономических проблем города Барнаула
- •2.1 Анализ социально- экономического развития городского округа города Барнаула
- •Анализ реализации муниципальных целевых программ в городе Барнауле
- •2.3 Анализ механизма и проблемы формирования целевых программ города Барнаула
- •3 Разработка муниципальной целевой программы «Кадровая политика молодежи Барнаула»
- •3.1 Мероприятия по оптимизации механизма формирования муниципальной целевой программы
- •3.2 Ожидаемый эффект от предложенных мероприятий
- •Заключение
- •Список использованных источников
- •Приложения
-
Теоретические аспекты программно-целевого управления развитием муниципальных образований
1.1 Сущность и особенности программно-целевого управления
Муниципальное управление в РФ строится на основе Конституции РФ и нормативно правовых актов, регламентирующих построение структуры муниципальных органов и их компетенции, а также распределение государственных финансовых фондов и иных ресурсов между органами государственной власти и муниципального управления. «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления» [3].
Органы муниципального управления в Российской Федерации создаются и функционируют в РФ с целью выражения власти народа. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях. Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Перечень органов муниципального управления в каждом конкретном муниципальном образовании определяется Уставом данного образования.
Местное самоуправление осуществляется двумя основными способами:
- путем проведения местного референдума - голосования граждан по вопросам местного значения;
- проведением выборов в представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Теоретическим основам программно-целевого управления социально-экономическими системами посвящено значительное число научных трудов. Однако, заметна незавершенность концептуальных построений, проявляющаяся в отсутствии четкого представления о системе базовых атрибутов названного феномена. Как правило, трактовка последнего ограничивается фиксацией в качестве его главных признаков наличия цели и программы ее достижения.
Следует заметить, что в зарубежной, прежде всего, американской литературе встречается ряд терминов для обозначения программно-целевого управления: system management, weapon system management, project management.
Ф. Каст и Дж. Розенцвейг в этой связи отмечали, что хотя существуют определенные различия между этими терминами и их значениями, они относятся к одному общему явлению - интегрированному управлению конкретной программой на системной основе.
В.С. Рапопорт и Л.В. Родионова рассматривают программно-целевое управление как организационную форму, использование которой необходимо для выполнения комплекса работ («программы») и предполагает вполне определенный тип структуры управления (в приведенной авторами статье - матричной). Они отмечают, что для управления программами вводятся должности соответствующих руководителей, которые в максимальной степени сосредоточивают на себе всю ответственность за достижение цели программы, координируют взаимодействие по программе как внутри организации, так и вне ее [49].
Важен сделанный ими акцент на то, что если вначале программно-целевое управление рассматривалось как временное и динамичное структурное решение, то практика показала потребность в использовании специального организационного механизма, который нуждается в создании постоянных подразделений аппарата управления.
Заметим, что выделение организационной структуры как неотъемлемого атрибута программно-целевого управления, не является обязательным для всех авторов. Так, например, А.Д. Самохин ограничивает такое управление только постановкой целей (главных задач) и определением путей к ним.
Фрагментарность в трактовке системы программно-целевого управления присуща и другим исследователям. Она реализуется посредством характеристики одного из ее компонентов, методов. К ним, например, относят методы:
- оценки и выбора проблем, для решения которых будут разрабатываться программы;
- формирования и оптимизации программ;
- определения ресурсов и распределения их между элементами программ;
- организации системы управления программой и обеспечения организационного взаимодействия;
- координации и контроля по программам.
По мнению Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, в широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем [42].
При этом ими делается акцент на то, что этот метод должен быть использован, если проблема не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.
М.Ю. Кривошеева характеризует программно-целевой метод как метод выделения основных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического и культурного, территориального развития, разработки взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки.
Особой позиции в трактовке программно-целевого управления придерживаются Б.А. Райзберг, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский [43]. По их мнению, это понятие следует рассматривать в широком и узком смыслах. Программно-целевое управление в широком смысле они рассматривают как воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. Средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла). В узком смысле сущность программно-целевого управления сводится ими только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа.
При анализе «широкой» трактовки следует отметить попытку авторов дать состав основных атрибутов программно-целевого управления (план, программа, структура). В то же время ей присуща известная абстрактность, поскольку неясно кто выступает в качестве субъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия.
«Узкая» версия фиксирует лишь внешний уровень проявления программно-целевого управления (разработка и реализация программ) и в силу этого не может претендовать на раскрытие его сущности.
По мнению С.В. Васильева, программно-целевой метод планирования состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.
Программа – это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям [32].
Целевые программы разрабатываются для масштабного решения наиболее значительных проблем и задач.
В настоящее время разрабатываются и реализуются различные по своему характеру целевые программы, которые классифицируются по следующим признакам (рисунок 1-4) [29] [28]: `
Рисунок 1 - Классификация целевой программы по направленности и источнику финансирования
Рисунок 2 - Классификация целевой программы по уровню проблем
Рисунок 3 - Классификация целевой программы по характеру проблем
Рисунок 4 - Классификация целевой программы по срокам реализации
Программы каждого типа обладают спецификой целей и условий разработки, учитываемых факторов и методов управления их реализацией.
Целевые комплексные программы имеют четко выраженный целевой характер, что проявляется в ориентации мероприятий и ресурсов на решение конкретной проблемы; характеризуются четко выраженными конечными результатами; отличаются высокой степенью комплексности (полнотой охвата межотраслевых связей).
По содержанию целевые комплексные программы подразделяются на следующие основные типы:
- социально-экономические, направленные на решение проблем развития и совершенствования образа жизни, повышение материального и культурного уровня жизни людей, улучшение условий труда и др.;
- производственно-экономические, направленные на решение крупных межотраслевых проблем в области производства, на повышение его эффективности и качественных характеристик, рациональное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, на создание и развитие новых отраслей и видов производств и других аналогичных проблем;
- научно-технические, направленные на решение важнейших научно-технических проблем и коммерциализацию полученных результатов;
- территориальные (региональные), направленные на обеспечение комплексного хозяйственного освоения новых территорий, формирование и развитие новых территориально-производственных комплексов;
- экологические, направленные на осуществление природоохранных проектов;
- организационно-хозяйственные, направленные на совершенствование организации управления отдельными хозяйственными системами.
По длительности целевые комплексные программы бывают долгосрочными (свыше 5 лет) и среднесрочными (до 5 лет).
Целевая программа - документ, согласованный по ресурсам, исполнителям и срокам задания на проведение научных исследований и разработок, а также других мероприятий по эффективному комплексному использованию финансовых ресурсов и развитию производительных сил в целях:
- научного обоснования территориальных схем развития и размещения производительных сил;
- решения научных проблем формирования и реализации региональных целевых комплексных программ [28].
В зависимости от конечных целей целевые программы подразделяются на государственные и региональные.
Целевая программа - документ, предусматривающий комплекс мероприятий, взаимосвязанных по ресурсам, исполнителям и срокам выполнения и относящихся к разным сферам деятельности (научной, проектно-конструкторской, строительной, производственной и др.) в целях обеспечения экономического и социального развития страны, концентрации ресурсов на приоритетных направлениях.
В зависимости от конечных целей программы подразделяются на:
- целевые программы;
- программы по решению важнейших федеральных и региональных проблем.
Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации организуют проведение экспертиз целевых программ и проектов, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета.
Экспертиза проводится организациями, осуществляющими независимую экспертизу, другими организациями, а также экспертами с участием представителей субъектов Российской Федерации, организаций, финансирующих научную и (или) научно-техническую деятельность, при:
- выборе приоритетных направлений государственной научно-технической политики, а также развития науки и техники;
- формировании научных и научно-технических программ и проектов;
- проведении конкурсов на участие в научных и научно-технических программах и проектах, контроле за их осуществлением и использованием полученных научных и (или) научно-технических результатов в экономике государства.
В экспертизе целевой программы не может участвовать специалист, имеющий личную заинтересованность в ее результатах.
По результатам экспертиз целевых программ и проектов органы исполнительной власти Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны заблаговременно информировать население о безопасности, в том числе экологической, об экономической и о социальной значимости создаваемых производств и объектов.
В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в установленном порядке проводится обязательная государственная экспертиза целевых программ и проектов.