Правовой режим контртеррористической операции

Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (в ред. от 27 июля 2006 г.) (далее - Закон о противодействии терроризму) устанавливает ос-новные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы про-филактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий про-явлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооружен-ных Сил РФ в борьбе с терроризмом.

Статьей 3 названного Закона контртеррористическая операция определена как ком-плекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта.

Особенности правового режима контртеррористической операции конкретизированы ст. ст. 11 - 17 Закона о противодействии терроризму.

В соответствии со ст. 12 данного Закона контртеррористическая операция проводится для пресечения террористического акта, если его пресечение иными силами или способами невозможно. Решение о проведении контртеррористической операции и о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспече-ния безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа ис-полнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территори-ального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения без-опасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение.

В том случае, если для проведения контртеррористической операции требуются зна-чительные силы и средства и она охватывает территорию, на которой проживает значитель-ное число людей, руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности уведомляет о введении правового режима контртеррористиче-ской операции и о территории, в пределах которой она проводится, Президента РФ, Пред-седателя Правительства РФ, руководителей палат Федерального Собрания РФ, Генерально-го прокурора РФ и при необходимости иных должностных лиц.

Решения о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и о его отмене подлежат незамедлительному обнародованию.

Согласно ч. 3 ст. 11 Закона о противодействии терроризму на территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, на период ее проведения допускается применение следующих мер и временных ограниче-ний:

1) проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов - доставление указанных лиц в органы внутренних дел Рос-сийской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности;

2) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также от-буксировка транспортных средств;

3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность;

4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах элек-трической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятель-ствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов;

5) использование транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических представи-тельств, консульских и иных учреждений иностранных государств и международных орга-низаций), а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористиче-ского акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей. Порядок возмещения расходов, связанных с таким использованием транспортных средств, определяется Правительством Российской Федерации;

6) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых ис-пользуются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества;

7) приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или огра-ничение использования сетей связи и средств связи;

8) временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на ко-торой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помеще-ний;

9) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;

10) ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, от-дельных участках местности и объектах;

11) беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую опе-рацию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежа-щие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;

12) проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен пра-вовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной терри-тории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транс-портных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

13) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекар-ственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей про-дукции.

Руководитель контртеррористической операции несет персональную ответственность за ее проведение, в частности (ч. 2 ст. 13 Закона о противодействии терроризму):

1) определяет структуру и порядок работы оперативного штаба, а также задачи и функции должностных лиц, включенных в состав оперативного штаба;

2) определяет состав сил и средств, необходимых для проведения контртеррористиче-ской операции, а также принимает решение о привлечении к участию в работе оперативно-го штаба иных лиц;

3) отдает распоряжения оперативному штабу о подготовке расчетов и предложений по проведению контртеррористической операции;

4) в порядке, определяемом нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, согласованными с федераль-ными органами исполнительной власти, ведающими вопросами обороны, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрез-вычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, привлекает силы и средства этих органов, а также иных федеральных органов ис-полнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, необходимые для проведения контртеррористической операции и минимизации последствий террористиче-ского акта;

5) определяет представителя оперативного штаба, ответственного за поддержание свя-зи с представителями средств массовой информации и общественности;

6) определяет территорию (объекты), в пределах которой (на которых) вводится пра-вовой режим контртеррористической операции, и устанавливает комплекс мер и временных ограничений, предусмотренных частью 3 статьи 11 Закона о противодействии терроризму, о чем незамедлительно уведомляет должностное лицо, принявшее решение о проведении контртеррористической операции;

7) принимает решение и отдает боевое распоряжение (боевой приказ) о проведении контртеррористической операции;

8) реализует иные полномочия по руководству контртеррористической операцией.

В соответствии со ст. 17 Закона о противодействии терроризму контртеррористиче-ская операция считается оконченной в случае, если террористический акт пресечен (пре-кращен) и ликвидирована угроза жизни, здоровью, имуществу и иным охраняемым законом интересам людей, находящихся на территории, в пределах которой проводилась контртер-рористическая операция. Лицо, принявшее решение о ее проведении, по предложению ру-ководителя контртеррористической операции объявляет ее оконченной.

В числе федеральных законов, определяющих содержание того или иного администра-тивно-правового режима, закрепляющих перечень возможных ограничений и обязанностей, налагаемых на субъектов административно-правовых отношений, Закон о противодействии терроризму занимает особое место. Эта исключительность обоснована тем, что впервые на уровне закона закреплена возможность ограничения основного права - права на жизнь. В этой связи мы должны обратиться к принципиальным положениям ст. ст. 7 и 8 Закона о противодействии терроризму. Так, в соответствии:

со ст. 7 Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику в порядке, уста-новленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в целях устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или в целях пресечения такого террори-стического акта. В случае если воздушное судно не реагирует на радиокоманды наземных пунктов управления прекратить нарушение правил использования воздушного простран-ства РФ и (или) на радиокоманды и визуальные сигналы поднятых на его перехват лета-тельных аппаратов Вооруженных Сил РФ либо отказывается подчиниться радиокомандам и визуальным сигналам без объяснения причин, Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем принуждения его к посадке. Если воздушное судно не подчиняется требованиям о посадке и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, оружие и боевая техника применяются для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения. Частью 3 ст. 7 Закона о противодействии терроризму особо оговаривает-

ся, что, если имеется достоверная информация о возможном использовании воздушного судна для совершения террористического акта или о захвате воздушного судна и при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его посадки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступления эколо-гической катастрофы, Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения;

со ст. 8 Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику в порядке, уста-новленном нормативными правовыми актами РФ, в целях устранения угрозы террористиче-ского акта во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе РФ и при обеспечении безопасности национального морского судоходства, в том числе в подвод-ной среде, или в целях пресечения такого террористического акта. В случае если морские или речные суда и корабли (плавательные средства) не реагируют на команды и (или) сиг-налы прекратить нарушение правил использования водного пространства Российской Фе-дерации (подводной среды) либо отказываются подчиниться требованиям об остановке, оружие военных кораблей (летательных аппаратов) Вооруженных Сил РФ применяется для принуждения к остановке плавательного средства в целях устранения угрозы террористиче-ского акта. Частью 2 указанной статьи особо оговорено, что если плавательное средство не подчиняется требованиям об остановке и (или) невозможно принудить его к остановке и при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, не-обходимые для его остановки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступ-ления экологической катастрофы, оружие военных кораблей (летательных аппаратов) Во-оруженных Сил РФ применяется для пресечения движения плавательного средства путем его уничтожения.

Очевидно, что появление столь суровых, если не сказать больше, законодательных норм стало реакцией на трагические события в США 11 сентября 2001 г., которые в один день из чего-то виртуального, из кадров голливудских фильмов, стали жестокой реально-стью нашего мира. Введение в российское законодательство подобных положений сопро-вождалось многочисленными спекуляциями, вплоть до предложений печатать на авиабиле-тах предупреждение пассажирам о том, что их самолет может быть сбит. Однако, представ-ляется, что здесь мы имеем дело с ярким проявлением "бремени власти", ситуации, когда решается вопрос спасения одних людей ценой гибели других. Разумеется, никто из нас не хочет оказаться на борту самолета, который может быть сбит. Но в случае, когда этот само-лет будет нести гибель сотням и тысячам других, решение должно приниматься с точки зрения, далекой от обывательской. По сути, на принятие решения (особенно, если речь идет о самолете) могут оставаться минуты, процедура проведения контртеррористической опе-рации будет просто невозможна по времени... И наверное, данные нормы являются исклю-чительным примером тех из них, которые должны оставаться "мертвыми", не иметь усло-вий для их применения.

В заключение отметим, что ст. 20.27 КоАП РФ предусмотрена административная от-ветственность за нарушение правового режима контртеррористической операции. Так, в частности, несанкционированное проникновение либо попытка проникновения на террито-рию (объект), в пределах которой (на котором) введен правовой режим контртеррористиче-ской операции, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда, воспрепятствование проведению контртеррори-стической операции - от 10 до 20 минимальных размеров оплаты труда или административ-ный арест на срок до 15 суток; на должностных лиц - от 30 до 50 минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до 30 суток; на юридических лиц - от 100 до 300 минимальных размеров оплаты труда. Особо оговаривается (ч. 4 ст. 20.27 КоАП РФ), что нарушение главным редактором, редакцией средства массовой информации, орга-низацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, либо иной организацией, выпус-кающей или распространяющей средства массовой информации, установленных соответ-ствующим законодательством условий освещения контртеррористической операции влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 20, на должностных

лиц - от 10 до 50, на юридических лиц - от 300 до 1000 минимальных размеров оплаты тру-да.

РЕЖИМ ЗАКРЫТЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Как уже отмечалось, многие административно-правовые режимы обусловлены специ-фикой определенных сфер деятельности общества, например ограниченностью тех или иных ресурсов, необходимостью недопущения негативных последствий. Таких режимов подавляющее большинство, и каждый день мы находимся в сфере их действия. Таковы ре-жимы, предусмотренные законами о санитарно-эпидемиологическом благополучии населе-ния, о пожарной безопасности, о безопасности дорожного движения, об особо охраняемых природных территориях, о памятниках истории и культуры. Особое место занимают такие режимы, как режим государственной тайны, режимы, связанные с обеспечением охраны Государственной границы РФ. В качестве иллюстрации приведем характеристику такого режима, как режим закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее - Закон о ЗАТО) устанавливает правовой статус ЗАТО, регулирует осо-бенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан, про-живающих и (или) работающих в нем.

Под закрытым административно-территориальным образованием понимается имею-щее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и ути-лизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты (далее - предприятия и (или) объекты), для которых устанавлива-ется особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа.

Территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. Границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ.

ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопро-сам:

установления административной подчиненности, границ указанного образования и зе-мель, отводимых предприятиям и (или) объектам;

определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;

обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Решения по названным вопросам принимаются Правительством РФ.

Федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отноше-нии ЗАТО с учетом особенностей, установленных Законом о ЗАТО.

В соответствии со ст. 2 Закона о ЗАТО решения о создании, а также решение об упразднении ЗАТО принимаются Президентом РФ на основании предложений, вносимых Правительством РФ.

Предложение об установлении административной подчиненности, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти ее субъектов, в ведении которых находятся соответствующие территории.

При принятии решения об упразднении ЗАТО с учетом предложений соответствую-щих органов государственной власти, местного самоуправления определяются этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объек-тов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения админи-стративно-территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения на период реорганизации ЗАТО.

Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО включает (ст. 3 Закона о ЗАТО):

установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;

ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории;

ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;

ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым иму-ществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;

ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителя-ми которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные неправи-тельственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями.

Решение об обеспечении особого режима в отношении ЗАТО принимается Правитель-ством РФ. Им же устанавливается порядок обеспечения особого режима.

В соответствии со ст. 3 Закона о ЗАТО:

создание и деятельность на территории закрытого административно-территориального образования организаций с иностранными инвестициями допускаются в порядке, преду-смотренном Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмот-ренных федеральными законами;

на территории закрытого административно-территориального образования не допус-каются создание и деятельность организаций, учредителями которых являются иностран-ные граждане, лица без гражданства и иностранные организации, иностранные некоммер-ческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих непра-вительственных организаций, а также деятельность международных организаций (объеди-нений).

Иные особенности, имеющие значение для безопасной работы и проживания граждан в ЗАТО, могут устанавливаться федеральными органами исполнительной власти и органа-ми местного самоуправления в пределах их полномочий.

Особенности режима ЗАТО оказывают прямое воздействие на множество сфер жизне-деятельности лиц и организаций, связанных с данными образованиями. Так, статьями 6 и 8 Закона о ЗАТО установлены особенности землепользования, а также приватизации и со-вершения иных сделок с недвижимым имуществом, находящимся на территории ЗАТО. В частности, в соответствии с п. 1 ст. 8 этого Закона к участию в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находя-щегося на территории ЗАТО, и совершению сделок с ним допускаются граждане РФ, посто-янно проживающие на данной территории, и юридические лица, расположенные и зареги-стрированные на ней. Участие иных граждан и юридических лиц в совершении сделок с не-движимым имуществом, находящимся на территории ЗАТО, допускается по решению его органов местного самоуправления, согласованному с органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых нахо-дятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано ЗАТО.

Граждане, приватизировавшие занимаемые ими жилые помещения, и собственники жилых домов, находящихся на территории ЗАТО, вправе продавать, сдавать в аренду эти помещения и дома и совершать с ними иные сделки с гражданами, постоянно проживаю-щими или работающими на территории ЗАТО, или юридическими лицами, расположенны-ми и зарегистрированными на данной территории, а также с гражданами РФ, получившими разрешение на постоянное проживание на территории ЗАТО.

В заключение отметим, что ст. 20.19 КоАП РФ гласит: нарушение установленного за-коном особого режима в ЗАТО влечет административный штраф в размере от 1 до 10 ми-нимальных размеров оплаты труда.

Подведем некоторый итог сказанному об административно-правовых режимах. На наш взгляд, он представляет собой особый порядок жизнедеятельности общества и государ-ства, для которого характерно ограничение тех или иных прав, установление дополнитель-ных ограничений и обязанностей по отношению к гражданам, организациям, государствен-ным и муниципальным органам. Необходимыми признаками административно-правового режима являются:

1) законодательная основа;

2) обусловленность необходимостью предупреждения экстраординарных явлений об-щественного, природного или техногенного характера, либо сочетаний этих явлений, либо спецификой конкретных сфер общественного и государственного устройства;

3) временный характер (при этом период действия режима может быть очень длитель-ным, например, в случае обеспечения государственной тайны, однако, тем не менее, иметь определенные рамки);

4) определение перечня ограничений, характерных для данного режима;

5) территория действия (это может быть территория и РФ, и предприятия, и природно-го заповедника, и т.п.);

6) специальные органы, обеспечивающие соблюдение данного режима;

7) ответственность за нарушение режимных требований.

_____________________