§
3. Система органов управления в сфере
использования и охраны земель
Система
органов общего управления. Система
органов, осуществляющихобщее
управление в
сфере использования и охраны земель,
состоит из государственных органов
исполнительной власти Российской
Федерации и государственных органов
исполнительной власти субъектов
РФ. На местном уровне такую деятельность
осуществляют органы местного
самоуправления.
К исполнительным
органам государственной власти
общей компетенции на федеральном
уровне относится Правительство
РФ. В
соответствии со ст. 114 Конституции
РФ Правительство РФ обеспечивает
проведение единой государственной
политики в области экологии (в том
числе и в сфере охраны земель) и
управляет федеральной собственностью,
т.е. землями, находящимися в федеральной
собственности.
Полномочия
Правительства РФ в сфере управления
использованием и охраной земель
определены в Федеральном конституционном
законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О
Правительстве Российской Федерации»
(в ред. от 31 декабря 1997 г.)* (ст. 14 и 18).
Так, Правительство РФ управляет
федеральной собственностью;
обеспечивает проведение единой
государственной политики в области
охраны окружающей среды и обеспечения
экологической безопасности; организует
деятельность по охране и рациональному
использованию природных ресурсов,
регулированию природопользования.
*
СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
На
уровне субъектов РФ общее управление
в сфере использования и охраны земель
осуществляют соответствующие исполнительные
органы государственной власти
субъектов Федерации.
На
местном уровне исполнительно-распорядительную
деятельность общего характера в
сфере земельных отношений
осуществляют органы
местного самоуправления. Компетенция
этих органов закреплена в Законе РФ
«О местном самоуправлении в Российской
Федерации». Так, поселковая,
сельская администрация вправе:
определять в соответствии с земельным
законодательством порядок
предоставления и изъятия земельных
участков, распоряжения земельными
участками на подведомственной
территории; определять в соответствии
с законодательством правила
пользования природными ресурсами,
выносить решения о приостановлении
строительства или эксплуатации
объектов в случае нарушения
экологических, санитарных, строительных
норм; утверждать планы и правила
застройки населенных пунктов; вносить
представления об установлении и
изменении границ территории поселка,
села, о выделении в его распоряжение
дополнительного земельного фонда;
запрещать на основании заключения
государственной санитарно-эпидемиологической
службы и Минприроды России проведение
мероприятий, которые могут вызвать
неблагоприятные экологические
изменения, изменения демографической
ситуации или другие негативные
последствия.
Кроме того, поселковая,
сельская администрация: предоставляет
в установленном порядке в пожизненное
наследуемое владение, бессрочное
(постоянное) и временное пользование,
передает в собственность и сдает в
аренду, изымает земельные участки
в пределах черты поселка, села, а
также из фонда других земель (в том
числе земель запаса), переданных в
ведение администрации, за исключением
случаев, предусмотренных
законодательством; организует
ведение земельного кадастра;
осуществляет иные функции (ст. 49, 51
Закона).
К компетенции районной
администрации относятся
следующие полномочия: определение
в соответствии с земельным
законодательством порядка
предоставления и изъятия земельных
участков, распоряжения земельными
участками на подведомственной
территории; установление границ
земель, передаваемых в ведение
поселковых, сельских администраций
по согласованию с ними; утверждение
схем и проектов районной планировки;
запрещение на основании заключения
государственной санитарно-эпидемиологической
службы и Госкомэкологии России
проведение на подведомственной
территории мероприятий, которые
могут вызвать неблагоприятные
экологические изменения, изменения
демографической ситуации или другие
негативные последствия.
Районная
администрация также: предоставляет
в установленном порядке в пожизненное
наследуемое владение, бессрочное
(постоянное) и временное пользование,
передает в собственность и сдает в
аренду, изымает земельные участки
из всех земель в границах района, за
исключением случаев, предусмотренных
законодательством; организует
ведение земельного кадастра; планирует
использование земель, находящихся
в ее ведении; организует разработку
и выполнение планов земельно-хозяйственного
устройства населенных пунктов на
территории района; взимает плату за
землю; устанавливает границы
территории земель, передаваемых в
ведение поселковых сельских
администраций по согласованию с
ними; ведет государственный контроль
за использованием и охраной земель;
решает иные вопросы (ст. 55 и 60 Закона).
К
числу полномочий городской
администрации относятся:
определение в соответствии с земельным
законодательством порядка
предоставления и изъятия земельных
участков, распоряжения земельными
участками на подведомственной
территории; делегирование районным
в городе администрациям отдельных
полномочий в области регулирования
земельных отношений, в том числе
может передавать в ведение районных
в городе администраций земли,
находящиеся в городской черте или
переданные в ведение городской
админстрации из земель запаса и
других земель; внесение представлений
в вышестоящие органы государственной
власти и управления об установлении
и изменении границ города, границ и
правового режима пригородной зоны;
утверждение генерального плана
развития города и правил его
застройки;
запрещение на основании
заключения санитарно-эпидемиологической
службы и Минприроды России проведения
на подведомственной территории
мероприятий, которые могут вызвать
неблагоприятные экологические
изменения, изменения демографической
ситуации или другие негативные
последствия (ст. 66 и 71 Закона).
Система
органов специального управления. К
числу исполнительных органов
государственной власти,
осуществляющих специальное
управление,относятся:
Федеральная
служба земельного кадастра
России;
Министерство природных
ресурсов РФ;
Министерство
здравоохранения РФ;
Государственный
комитет РФ по строительству и
жилищно-коммунальному
комплексу;
Министерство сельского
хозяйства РФ.
Центральное
место в системе исполнительных
органов государственной власти
специальной компетенции в сфере
использования и охраны земель
занимает Федеральная служба земельного
кадастра России, которой Указом
Президента РФ от 17 мая 2000 г. переданы
основные функции Госкомзема,
действовавшего на основе Положения
о Государственном комитете Российской
Федерации по земельной политике,
утвержденного постановлением
Правительства РФ от 22 сентября 1999
г. № 1056*. Госкомзем России являлся
федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим межотраслевую
координацию деятельности в области
земельных отношений, а также
функциональное регулирование в
данной сфере, включая ведение
государственного земельного кадастра,
кадастровую оценку земель,
землеустройство и государственный
контроль за охраной и использованием
земель.
*
СЗ РФ. 1999. № 40. Ст. 4853.
Основными
задачами Госкомзема были:
осуществление
государственной политики в
регулировании земельных отношений
и проведении земельной
реформы;
государственное управление
земельными ресурсами РФ;
прогнозирование
и планирование использования
земельных ресурсов, зонирование
территорий для целей, не связанных
с градостроительной деятельностью,
природно-сельскохозяйственное
районирование земель;
проведение
землеустройства;
ведение
государственного земельного кадастра
и мониторинга земель;
государственный
контроль за использованием и охраной
земельных ресурсов;
проведение
государственной кадастровой оценки
земли, в том числе и для целей
налогообложения;
разработка и
реализация государственных и
региональных программ, связанных с
регулированием земельных отношений,
проведением земельной реформы,
рациональным использованием и
охраной земель;
создание
автоматизированной системы
государственного земельного кадастра,
поддержка и обеспечение функционирования
единой государственной системы
регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним.
Госкомзем
в пределах компетенции, в частности, имел
право:
проводить
проверки использования земель
независимо от их ведомственной
принадлежности и видов прав на
земельные участки;
давать
обязательные для исполнения гражданами
и юридическими лицами предписания
об устранении нарушений земельного
законодательства;
в установленном
порядке привлекать к административной
ответственности лиц, виновных в
нарушении земельного законодательства,
а также приостанавливать действие
принятых с нарушением земельного
законодательства решении органов
местного самоуправления по вопросам
предоставления и изъятия земельных
участков и направлять материалы об
этом в суд и правоохранительные
органы;
приостанавливать в
установленном порядке промышленное,
гражданское и другое строительство,
разработку месторождений полезных
ископаемых, эксплуатацию объектов,
проведение агрохимических,
лесомелиоративных, геолого-разведочных,
геодезических и иных работ, если они
осуществляются с нарушением земельного
законодательства;
вносить
соответствующим организациям
обязательные для исполнения
предписания о прекращении финансирования
(кредитования) строительства и
эксплуатации объектов, проведения
других работ, ведущихся с нарушением
земельного законодательства;
проверять
в организациях, в том числе на военных
и оборонных объектах, объектах
органов внутренних дел и других
правоохранительных органов, соблюдение
требований земельного законодательства,
составлять протоколы, рассматривать
в установленном порядке дела об
административных правонарушениях
и налагать административные
взыскания.
Важную роль в сфере
управления использованием и охраной
земель играл и Государственный
комитет РФ по охране окружающей
среды (Госкомэкологии России), функции
которого в настоящее время
переданы Минприроды
России.
Минприроды
России и его территориальные органы
являются в том числе специально
уполномоченными государственными
органами РФ в области государственного
контроля за использованием и охраной
земель.
Основные задачи Минприроды
России в области охраны окружающей
среды, в частности:
осуществление
государственной политики,
государственного управления и
контроля;
межотраслевая координация
деятельности органов исполнительной
власти и организаций;
проведение
государственной экологической
экспертизы;
организация и выполнение
в соответствии с законодательством
РФ государственного экологического
контроля, а также в пределах компетенции
государственного контроля за
использованием, воспроизводством
и охраной отдельных видов природных
ресурсов и объектов;
осуществление
в пределах компетенции государственного
контроля в области организации и
функционирования особо охраняемых
природных территорий, в том числе
земель, занятых этими территориями,
и др.
Министерство
здравоохранения РФ (Минздрав РФ) также
относится к числу специально
уполномоченных исполнительных
органов государственной власти,
которые осуществляют управление в
области использования и охраны
земель. В соответствии с Положением
о Министерстве здравоохранения
Российской Федерации, утвержденным
постановлением Правительства РФ от
3 июня 1997 г. № 659*, к числу основных
задач этого Министерства относится,
в частности, государственный
санитарно-эпидемиологический надзор.
*
СЗ РФ. 1997. № 23. Ст. 2691; № 51. Ст. 5809.
В
составе Минздрава РФ действует Департамент
государственного санитарно-эпидемиологического
надзора. Он
выполняет свою работу на основании
Положения «О государственной
санитарно-эпидемиологической службе
Российской Федерации», утвержденного
постановлением Правительства РФ от
30 июня 1998 г. № 680*.
*
СЗРФ. 1998. №27. Ст. 3197.
К
компетенции Департамента
государственного санитарно-эпидемиологического
надзора Министерства здравоохранения
РФ и центров государственного
санитарно-эпидемиологического
надзора относится, в частности,
обеспечение контроля за выполнением
гигиенических и противоэпидемических
мероприятий, санитарных правил, норм
и гигиенических нормативов
при:
размещении объектов
промышленности, выборе земельных
участков под строительство;
планировке
и застройке населенных
пунктов;
установлении зон санитарной
охраны источников водопользования
населения и осуществлении мероприятий
по охране водоемов от
загрязнения;
установлении
санитарно-защитных зон промышленных
организаций;
выполнение мероприятий
по санитарной охране территории и
лечебно-оздоровительных местностей
и курортов.
Департамент
государственного санитарно-эпидемиологического
надзора выдает также заключения
(гигиенические сертификаты) по
проектам: генеральных планов городов,
районной планировки и застройки
населенных пунктов, размещения
объектов промышленности, зон
санитарной охраны источников
питьевого водоснабжения, прибрежных
районов морей, округов санитарной
(горно-санитарной) охраны курортов
и лечебно-оздоровительных местностей,
санитарно-защитных зон промышленных
организаций, а также выбору земельных
участков под строительство,
технико-экономическим обоснованиям.
В
соответстви с постановлением
Правительства РФ от 30 июня 1999 г. №
717 «Вопросы Государственного комитета
Российской Федерации по строительству
и жилищно-коммунальному
комплексу»* Государственный
комитет РФ по строительству и
жилищно-коммунальному комплексу
(Госстрой России)является
федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим межотраслевую
координацию и функциональное
регулирование деятельности в области
строительства, архитектуры,
градостроительства, жилищной политики
и жилищно-коммунального комплекса
и его реформирования во взаимодействии
с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
Госстрой РФ действует на основании
Положения о Государственном комитете
Российской Федерации по строительству
и жилищно-коммунальному комплексу,
утвержденного постановлением
Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. №
1289**.
*
СЗ РФ. 1999. № 27. Ст. 3388.
** СЗ РФ. 1999. №
48. Ст. 5864.
Госстрой
РФ решает следующие задачи:
обеспечивает
актуализацию Генеральной схемы
расселения на территории РФ и ее
основных положений;
организует
разработку схем градостроительного
развития частей территории РФ и
основных положений данных
схем;
организует государственный
контроль за использованием и охраной
земель в городских и сельских
поселениях и издает инструкции о
порядке его осуществления;
организует
научно-методическое обеспечение
ведения государственного
градостроительного кадастра,
технической инвентаризации объектов
недвижимости, мониторинга объектов
градостроительной деятельности и
др.
Исполнительным
органом государственной власти,
наделенным специальной компетенцией
в области управления использованием
и охраной земель, являетсяМинистерство
сельского хозяйства РФ (Минсельхоз
РФ). Министерство
выполняет возложенные на него задачи
на основе Положения о Министерстве
сельского хозяйства и продовольствия
Российской Федерации, утвержденного
постановлением Правительства РФ от
11 сентября 1998 г. № 1090*. Министерство
согласно постановлению Правительства
РФ от 7 июля 1999 г. № 761 «Вопросы
Министерства сельского хозяйства
и продовольствия Российской
Федерации»** является федеральным
органом исполнительной власти,
проводящим государственную политику
и осуществляющим управление в сфере
агропромышленного комплекса и
продовольственного обеспечения
страны, а также координирующим
деятельность в этой сфере других
федеральных органов исполнительной
власти.
*
СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4808.
**
СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3743.
Минсельхоз
РФ и его территориальные (бассейновые)
органы являются специально
уполномоченными государственными
органами, в частности, в области:
мелиорации земель, обеспечения
плодородия земель сельскохозяйственного
назначения; использования, охраны,
защиты участков лесного фонда (и
соответственно земель, занятыми
этими лесами) и воспроизводства
лесов, переданных в безвозмездное
пользование сельскохозяйственным
организациям (совместно с Федеральной
службой лесного хозяйства
России).
Основными задачами
Минсельхоза РФ в том числе являются:
проведение аграрных преобразований
и участие в осуществлении земельной
реформы в сельской местности;
проведение государственной политики
и государственное управление в
области обеспечения плодородия
земель сельскохозяйственного
назначения, мелиорации земель,
использования, охраны и защиты
участков лесного фонда и воспроизводства
лесов, переданных в безвозмездное
пользование сельскохозяйственным
организациям.
Для решения этих
задач Министерство:
в соответствии
с федеральными программами содействует
органам исполнительной власти
субъектов РФ в организации рационального
использования, воспроизводства и
охраны земель (включая воспроизводство
плодородия и сохранение почв), лесных,
водных и других природных ресурсов
в агропромышленном комплексе;
организует
во взаимодействии с Минприроды
России разработку и проведение в
агропромышленном комплексе мероприятий
по охране природных ресурсов и
окружающей среды;
осуществляет
государственное управление в области
мелиорации земель, государственный
контроль за состоянием и использованием
мелиорированных земель и систем
сельскохозяйственного водоснабжения;
ведет
государственный контроль за состоянием
и использованием систем
сельскохозяйственного
водоснабжения;
осуществляет в
пределах компетенции государственное
управление в области организации и
функционирования государственных
природных заказников и других особо
охраняемых природных территорий, а
также использования, охраны, защиты
участков лесного фонда и воспроизводства
лесов, переданных в безвозмездное
пользование сельскохозяйственным
организациям;
рассматривает в
установленном порядке дела об
административных правонарушениях
в области мелиорации земель
сельскохозяйственного назначения
и налагает административные
взыскания.
Система
органов ведомственного
управления. Исполнительными
органами государственной власти,
которые осуществляют ведомственное
управление в
сфере использования и охраны земель-,
являются:
Министерство природных
ресурсов России;
Федеральная
пограничная служба России;
Министерство
путей сообщения РФ;
Министерство
обороны РФ и некоторые иные.
К
компетенции Минприроды России
относится управление использованием
и охраной земель лесного фонда, в
том числе государственного контроля.
Этому же Министерству переданы
функции Рослесхоза.
Министерство
природных ресурсов РФ (Минприроды
России) действует на основании
Положения о Министерстве природных
ресурсов Российской Федерации,
утвержденного постановлением
Правительства РФ от 17 мая 1997 г. № 588
(в ред. от 13 августа 1998 г.)*.
*
СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483; 1998. № 34. Ст. 4087.
Минприроды
России — федеральный орган
исполнительной власти, проводящий
государственную политику в сфере
изучения, воспроизводства, использования
и охраны природных ресурсов и
координирующий деятельность в этой
сфере иных федеральных органов
исполнительной власти. Минприроды
России является государственным
органом управления государственным
фондом недр, специально уполномоченным
государственным органом управления
использованием и охраной водного
фонда (и земель водного фонда) и в
пределах компетенции специально
уполномоченным государственным
органом в области охраны окружающей
природной среды.
Основные задачи
этого Министерства:
разработка
и проведение совместно с другими
федеральными органами исполнительной
власти в соответствии с их компетенцией
государственной политики в сфере
изучения, воспроизводства, использования
и охраны природных ресурсов;
координация
деятельности федеральных органов
исполнительной власти в сфере
изучения, воспроизводства,
использования, а также охраны
природных ресурсов;
управление
государственным фондом недр,
использованием и охраной водного
фонда (и тем самым земельными
участками, предоставленными для
разработки полезных ископаемых и
землями водного фонда);
обеспечение
и проведение в пределах компетенции
государственного контроля за
геологическим изучением, рациональным
использованием и охраной недр,
использованием и охраной водных
объектов;
обеспечение потребности
населения и объектов экономики в
водных ресурсах на основе рационального
использования, охраны и восстановления
водных объектов, бассейнового
регулирования использования водных
ресурсов;
подготовка и организация
осуществления противопаводковых
мероприятий, предупреждение и
ликвидация последствий вредного
воздействия вод;
организация
эксплуатации и строительства
водохранилищ и других водохозяйственных
объектов комплексного
назначения;
наблюдение за состоянием
недр и мониторинга водных объектов
совместно с другими специально
уполномоченными государственными
органами в области охраны окружающей
природной среды.
Федеральная
пограничная служба России осуществляет
деятельность на основании Положения
о Федеральной пограничной службе
Российской Федерации, утвержденного
Указом Президента РФ от 2 марта 1995
г. № 232 (в ред. от 25 сентября 1999 г.)*. В
ведении этой Службы находится
земельная полоса, проходящая
непосредственно вдоль Государственной
границы на суше, а при необходимости
— по берегу российской части вод
пограничной реки, озера или иного
водоема, в соответствии с установленными
Правительством РФ нормами (ст. 8
Закона РФ «О Государственной границе
Российской Федерации»).
*
СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 863; 1999. № 39. Ст. 4591.
Министерство
путей сообщения РФ действует
на основе Положения о Министерстве
путей сообщения Российской Федерации,
утвержденного постановлением
Правительства РФ от 18 июля 1996 г. №
848*. Это ведомство управляет землями,
предоставленными организациям
железнодорожного транспорта.
Ведомственное управление осуществляет
также Минобороны
РФ в
отношении земель, предоставленных
воинским частям и подразделениям.
*
СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3746.
Иные
органы управления. Кроме
указанных выше исполнительных
органов государственной власти некоторые
функции управления в
области использования и охраны
земель выполняют и другие
органы:
Министерство
экономического развития и торговли
РФ; Министерство по делам Федерации,
национальной и миграционной политике
РФ.
В
круг основных полномочий этих
министерств входит решение задач,
ранее возложенных на Госкомсевер
России, а именно:
разработка и
реализация основных направлений
региональной социально-экономической
политики в районах Севера и
Арктики;
создание условий для
эффективной хозяйственной деятельности
и жизнеобеспечения населения Севера,
выезда из этого региона незанятого
населения;
содействие реализации
экономических, социальных и
этнокультурных интересов коренных
малочисленных народов Севера.
Указанные
министерства, в частности, осуществляют
следующие функции:
разработка и
реализация совместно с Государственным
комитетом РФ по строительству и
жилищно-коммунальному комплексу и
с участием других заинтересованных
федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной
власти субъектов РФ мероприятий по
обеспечению жильем и земельными
участками граждан, выезжающих из
районов Севера;
участие совместно
с Минсельхозом РФ и другими органами
исполнительной власти в разработке
и реализации мер по государственной
поддержке развития агропромышленного
комплекса, оленеводства и других
традиционных отраслей хозяйственной
деятельности коренных малочисленных
народов Севера;
осуществление
совместно с заинтересованными
федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной
власти субъектов РФ и органами
местного самоуправления мероприятий
по соблюдению режима использования
земель традиционного природопользования,
сохранению и улучшению природных
ландшафтов, а также контроля за
использованием и охраной земель;
внесение
в установленном порядке предложений
по обеспечению особого режима
природопользования и развитию сети
особо охраняемых природных территорий
и акваторий, участия в создании и
обеспечении функционирования Единой
государственной системы экологического
мониторинга на Севере и в Арктике.
Федеральная
служба России по гидрометеорологии
и мониторингу окружающей среды согласно
Положению о Федеральной службе
России по гидрометеорологии и
мониторингу окружающей среды,
утвержденному постановлением
Правительства РФ от 20 мая 1999 г. 555',
обеспечивает потребности государства,
физических и юридических лиц в
гидрометеорологической и
гелиогеофизической информации, а
также в информации о загрязнении
окружающей природной среды и
организует мониторинг состояния
окружающей природной среды, ее
загрязнения, атмосферы, поверхностных
вод, морской среды, почв и других
природных объектов.
|
