Региональная политика в Украине
Для стабильного развития общества и эффективного развития государства необходимо обеспечить баланс общегосударственных интересов с интересами регионов и территориальных общин, основываясь на принципах унитарности государства и целостности его территории. Должно быть достигнуто оптимальное соотношение децентрализации и централизации власти, обеспечена сбалансированность социально-экономического развития регионов, учтены их исторические, экономические, экологические, географические и демографические особенности, этнические и культурные традиции. Что же такое региональная политика? Региональная политика – это совокупность региональных решений и действий, относящихся к какому-либо экономико-географическому району страны. Она предусматривает создание эффективно действующей системы власти и управления в центре и в регионах, ее финансово-экономическое и нормативно-правовое обеспечение на основе оптимального сочетания общегосударственных, региональных интересов. В настоящее время задачи региональной политики предусматривают следующее: во-первых, введение механизма стимулирования социального и экономического развития депрессивных территорий; во-вторых, расширение прав регионов в решении задач рыночных преобразований, социальной политики, повышении уровня отчислений из государственного бюджета местным бюджетом, расширении прав регионов в управлении государственной собственностью; в третьих , введение единых социальных стандартов и действенных механизмов социальной защиты населения независимо от экономических возможностей населения, и др.
Преодоление существенных различий в уровне социально-экономического развития регионов предполагает:
- децентрализацию функций исполнительной власти, делегирование регионам значительной их части;
- сбалансирование полномочий между центральными и местными органами исполнительной власти и органами местного управления, разработка эффективного механизма контроля над исполнением ими делегированных полномочий;
- укрепление местных финансов, окончание процесса формирования собственности территориальных обществ, стимулирование развития регионального международного сотрудничества;
- введение механизмов предоставления депрессивным регионам государственной поддержки и стимулирования социально-экономического развития.
В целом государственная региональная политика Украины должна базироваться на таких основных принципах: приоритет общенациональных интересов, учет особенностей регионов, обеспечение всем регионам одинаковых условий развития, обеспечение законности и стабильности в распределении полномочий между центром и регионами, ресурсное обеспечение проведения государственной региональной политики, создание системы регионального управления, которая отвечает государственной региональной политике. Каждый регион проводит политику по достижению собственных региональных целей относительно делегированной ему власти.
Данная научно-практическая конференция является продолжением реализации идеи разработки основ региональной политики, рожденной в Донбассе. В Донецком научном центре Национальной Академии наук Украины группа ученых под руководством академика Н.Г.Чумаченко разработала проект Региональной экономической политики в условиях рыночных отношений. Позже Кабинет Министров Украины подготовил свой проект такой политики. Мы провели в Луганске в ноябре 1994 года и сентябре 1995 года региональные научно-практические конференции по данным вопросам. Издали сборники "Проблемы развития народнохозяйственного комплекса региона в условиях экономической реформы" и "Вопросы региональной политики и развития хозяйственного комплекса Луганской области в условиях Донбасса". Говоря о региональной политике вообще, мы должны сосредоточить внимание, прежде всего на региональной экономической политике, как основополагающей и оказывающей воздействие на все другие виды политики - научно-техническую, социальную, бюджетно-финансовую, налоговую и др. Регионализация управления экономикой - дело отнюдь не новое. Мировой процесс регионализации начался в Западной Европе после 2-й мировой войны, а завершился принятием пятнадцатью странами Западной Европы в Страсбурге 15 октября 1985 года Европейской хартии о местном самоуправлении. В условиях жесткой системы централизованного управления в СССР, естественно, речь не могла идти о расширении прав регионов. Централизация управления Украине досталась по наследству. Однако сейчас уже всем становится понятным, что в рыночных условиях положение должно меняться. Многое уже делается. Основы региональной политики заложены в Конституции Украины. На необходимость разработки новой региональной политики указывал Президент Украины Л.Д.Кучма в "Ежегодном докладе Президента Украины Верховному Совету Украины за 1994 год" 4 апреля 1995 года. Вопросы региональной экономической политики нашли отражение в проекте "Программы деятельности Кабинета Министров Украины", разработанной в сентябре 1995 года. Вселяет надежды и поддержка региональной политики Министром Миннауки В.П.Семиноженко. Нельзя в этом деле не считаться и с тем, что и многие регионы Украины (Донецкая, Луганская, Закарпатская области, Одесса и Автономная Республика Крым) ставят вопросы о необходимости разработки региональной политики. Рыночные отношения, как известно, диктуют необходимость расширения прав предпринимателей-собственников средств производства. Основными рычагами воздействия на производство становится спрос и предложение. Совершенствуются производственные отношения в сторону демократизации всех сторон жизнедеятельности общества. Естественно, регулирующее действие экономических законов спроса и предложения не заменит государственную власть, сильная власть нужна. Государство, в одном случае, обязано защищать права собственника на средства производства (по крайней мере на их определенную часть); в другом случае - отстаивать интересы, прежде всего нематериальной сферы: образования, науки, здравоохранения, культуры, искусства, воспитания молодежи, содержания нетрудоспособных. С этой целью государство последовательно осуществляет фискальную, монетарную, социальную, налоговую политику и т.д., то есть регламентирующие правовые функции всех сторон жизнедеятельности общества, без чего немыслимо существование любого общества и при любом способе производства. Функции государства заключаются в:
Что остается регионам в общей системе управления? В условиях рынка вмешательство местных органов власти, например, в производство (главная сфера) приближается к нулю, в то же время, решение множества социальных вопросов ложится на их плечи. Переход к рынку требует новых подходов к управлению производством. В основу новой системы управления должны быть положены такие системнообразующие факторы: 1. Решения по управлению должны принимать те органы, которые несут материальную ответственность за их выполнение. 2. Построение управленческой вертикали должно идти "снизу вверх", что позволит исключить лишние звенья управления. 3. Главной сферой должно быть не управление производством, а управление собственностью. 4. Система управления должна всеми мерами способствовать развитию конкуренции и разрушению монополизма. Надо иметь в виду, что формирование региональной политики является делом не только одного правительства. Региональная политики - это политика государства и внутренняя политика регионов. Давайте сравним основные задачи региональной политики государства и внутренней политики регионов:
Даже простой анализ названных задач дает основания утверждать, что регионы имеют приоритеты в управлении на собственных территориях. Очень важно, чтобы государственная региональная политика не была направлена на пользу одних регионов в ущерб другим. Вот один из примеров того, как этот принцип нарушается. Налог на добавленную стоимость в общей сумме поступлений платежей в бюджет Луганской области составляет одну треть. Это немало, но НДС мог составить большую часть, если бы было справедливое отношение государства ко всем регионам Украины. Нормативы отчислений от налогов на добавленную стоимость в бюджет областей на 1995 год установлены Центром:
И примерно такие же условия для промышленно развитых областей создаются из года в год. Не в полной мере государством учитывается тот факт, что в ряде регионов (Восточная часть и Центр Украины) сконцентрированы тяжелые отрасли производства, в то же время слабо развиты отрасли, производящие товары народного потребления и продукты питания. В экономическом плане эти регионы самые трудные для выживания человека. И они вправе рассчитывать на особе положение в смысле финансовой поддержки государства. В целом государственная региональная политика Украины должна базироваться в длительной перспективе на таких принципах:
Нельзя сбрасывать со счетов и настроение населения в особые периоды социальных бедствий. Это требует мудрости и гибкости в действиях руководителей державы. В заключение несколько слов о деятельности Луганского областного научного центра в русле происходящего ныне разговора о региональной политике. Научный центр в Луганске, в отличие от научных центров Харькова, Донецка, Львова и др., созданных как подразделения Национальной Академии наук, является продуктом рыночных отношений. Он создан 2 года назад при исполкоме областного Совета, а теперь функционирует при облгосадминистрации, как прогнозирующий и экспертный орган. В его состав вошли ведущие ученые, специалисты, различных отраслей науки и производства, объединений и предприятий. Он координирует работу отделений отраслевых Академий наук. Наш научный центр осуществляет независимую оценку и научную экспертизу проектов; пропагандирует передовые достижения в науке, технологии, экономике, образовании и культуре, здравоохранении; организует научно-практические семинары, совещания, издания сборников научных трудов, учебных пособий для студентов и предпринимателей, информационных листков; предлагает широкое сотрудничество и участие в работе предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, коммерческих структур. Мы активно выступаем за предоставление широких прав местным органам власти, ибо хорошо понимаем, что управлять любым делом надо конкретно, не издалека и не приблизительно, а на месте и точно. Все члены совета НЦ работают на общественных началах, нет ни одного штатного работника, даже технического секретаря. Это невероятно трудно, но надо и делаем. Поэтому горячо приветствуем идею Кабинета Министров, Министерства по вопросам науки и технологий о создании при облгосадминистрациях научно-технических центров, как подразделений облгосадминистрации, других форм управления наукой в регионах. |
Опыт ЕС для нас бесценен
В статье рассмотрены проблемы совершенствования региональной политики в Украине, проанализирован опыт ЕС и других стран мира, обоснованы направления ее системной оптимизации. Цель статьи заключается в обосновании направлений системной оптимизации региональной политики Украины на основе анализа национальных условий и опыта ЕС.
В настоящее время в Украине формируется реформаторский подход к широкому кругу вопросов, которые связаны с социально-экономическим развитием, в том числе и с формированием государственной региональной политики. Президент Украины Виктор Янукович во время своего выступления на заседании Совета регионов предложил к перечню национальных реформаторских приоритетов отнести реформу модели управления региональным развитием, которая должна оптимизировать государственное управление в регионах, повысить его эффективность, стимулировать экономический рост, предусматривает определенное ее соответствие принципам региональной политики Европейского союза.
Кризис привел к поиску
Необходимо отметить, что мировой финансовый кризис 2008-2009 гг. показал значительную уязвимость не только регионов с низким уровнем экономического развития, но и промышленно развитых территорий. На его фоне существующие диспропорции в развитии углубились, существенно уменьшились возможности государства решать проблемы регионального развития с использованием традиционных методов предоставления трансферов из государственного бюджета. Украина была вынуждена сокращать бюджетные расходы, в том числе и на потребности региональной политики. Влияние кризисных явлений показало, что возможности предыдущего периода экономического роста, которые базировались на производстве и экспорте продукции с низкой частью добавленной стоимости, почти исчерпаны, и потому необходимым является поиск других мероприятий стимулирования развития, в том числе и на региональном уровне.
Новый этап
Анализ реализации региональной политики в ЕС с учетом особенностей ее развития на определенных этапах и институциональнного обеспечения показал, что за достаточно длинный период (более чем 40 лет) накоплен значительный опыт ее формирования. Также имела место определенная трансформация деятельности относительно организационных принципов, специфики направлений, инструментов реализации и тому подобное. В настоящее время продолжается новый этап развития, который охватывает 2007-2013 гг., и направлен он (как и предыдущие) на поощрение регионального развития путем разработки и инвестирования региональных программ, планирования и координации развития определенных регионов, решения региональных проблем, которые носят системный характер и направлены на оптимизацию региональной политики в пределах ЕС в целом. Для текущего этапа региональной политики ЕС характерным является сокращение количества структурных фондов, укрупнение целей их деятельности, увеличение объемов финансирования, что в целом свидетельствует об оптимизации механизмов ее осуществления.
Три цели
На 2007-2013 гг. в качестве основных выделены три цели региональной политики, которые вместе с приоритетами, инструментами, институционной структурой системно представляют направления ее оптимизации. Это — конвергенция, региональная конкурентоспособность и занятость, европейская территориальная кооперация. Каждая из выделенных целей подкреплена приоритетными направлениями, соответственно которым сформированы программы развития определенных регионов ЕС.
Анализ объемов финансирования мероприятий на определенные цели показал, что наибольшая часть средств (81,5% от общей суммы ассигнований на региональное развитие на 2007-2013 гг.) направлена на реализацию первой из них — «конвергенции», части (в общей сумме средств) других направлений составляют соответственно 16% и 2,5%, что является значительно меньшим. Общее распределение по странам, которое равно 347.410 млн. евро, показывает, что основное направление средств «конвергенции» — на территории стран — «новых» членов ЕС, таких как Польша, Чехия, Румыния, Словакия, Болгария, Литва, Словения и Эстония, суммарная доля которых превышает 50%.
Как распределяются средства
Распределение ассигнований осуществляется по сложной схеме и зависит от численности населения, степени отставания от среднего по ЕС уровня ВВП на душу населения. Кроме того, учитывается уровень валовой национальный доход на душу населения и уровень безработицы. Выделены три группы регионов по этим показателям — с уровнем до 82% от среднего по ЕС уровня, 82-99% и более 99%. При этом в регионы NUTS 2-го уровня (устанавливаются по классификации Евростата) с уровнем ВВП на душу населения менее 75% от среднего по ЕС направляется 57,5% средств от их общей суммы, в регионы, где введен переходный режим (Phasing-out) в связи со статическими эффектами расширения, — 4%, а в регионы дополнительного ареала действия Фонда группирования — 20%.
Среди стран, которым выделяются значительные средства на «конвергенцию», целесообразно назвать и наиболее проблемные в настоящее время в пределах ЕС страны — Грецию и Испанию, части которых составляют соответственно 6,9% и 9,3%. Кроме того, с целью «конвергенции» определены дополнительные условия для ряда регионов и особенные правила финансирования при переходном режиме, который введен для 16 регионов бельгийской провинции Эно, западногерманского Люнебурга и восточнонемецких округов Бранденбург — Южный Запад, Лейпциг, греческих Аттики, Западной и Центральной Македонии, испанских Астурии, Мурсии, Сеути и Мелильи, итальянской Базиликати, австрийского Бургенланда, португальской Алгарви, у британского Хайленда и Островов.
Необходимость «конвергенции»
Необходимо отметить, что региональные операционные программы «конвергенции» внедрены на территориях всех стран ЦВЕ, а также на Мальте, в Греции, Испании, Италии, Португалии, в Восточной Германии, заморских департаментах Франции, некоторых территориях Британии.
Значительное доминирование в приоритетах ЕС цели «конвергенция» связано с вниманием, которое уделяется территориям, которые отстают от других по уровню развития и где сконцентрированы негативные социально-экономические проблемы, с целью их решения, улучшения ситуации, активизации экономической деятельности и тому подобное. Конвергенция, или постепенное сокращение разницы в уровнях доходов определенных регионов в пределах ЕС, отвечает интересам всех стран-членов, поскольку нарастание неравенства может (как показали недавние события в Греции, Испании и других странах) повлечь напряжение ситуации внутри стран и между ними и негативно отразиться на экономической, политической и социальной стабильности европейского группирования.
Сравнение опыта ЕС и США
Анализ мирового опыта реализации политики конвергенции показал, что наиболее эффективным он был в США и Канаде в пределах двух объединенных рынков, но скорость этого процесса в любом из временных интервалов в течение 20-30 годов составляла в среднем 2% на год и это при условии значительно меньшей дифференциации, чем в ЕС. В этих регионах конвергенция стимулировалась не только ростом капиталовложений, распространением передового опыта, но и широкомасштабной миграцией населения, федеральными трансферами, государственными субсидиями, инфраструктурными проектами, пенсионными программами и программами гарантирования минимального уровня доходов.
Сравнивая существующие программы в пределах ЕС с подобными программами в США и Канаде, следует отметить, что они не являются аналогичными по размерам и кругу вопросов. В пределах ЕС конвергенция прежде всего основана на процессах инвестирования и передачи опыта институционных моделей и в силу более значительных отличий осуществляется медленнее, но также имеет позитивные результаты. Так, за последние десять лет наблюдается тенденция сокращения разрыва между регионами по уровню ВВП на душу населения, уменьшение количества отсталых регионов (без учета появления новых, которые добавились в связи с расширением ЕС), роста образовательного уровня граждан, развертывания сдвигов в отраслевой структуре экономики регионов, которая проявляется в переходе к отраслям с высоким уровнем добавленной стоимости, растущем значении наукоемких производств, структурных сдвигах в таких отраслях, как металлургическая, судостроительная, угольная.
Позитивные факторы
Позитивный опыт системной оптимизации региональной политики в пределах ЕС обусловлен не только масштабами внутренних и внешних финансовых ресурсов, но и такими факторами, как: эффективная макроэкономическая и структурная политика; целевое направление региональных ассигнований и жесткий мониторинг их использования; использование модели децентрализации национальных систем управления на основе четырехуровневого механизма реализации региональной политики, оптимизации распределения функций между разными уровнями управления при условии сохранения единого экономического пространства и четкого взаимодействия партнеров; тесное взаимодействие органов власти с такими социальными партнерами, как представители частного бизнеса, профсоюза, средства массовой информации и тому подобное; повышение квалификации управленческого персонала как рабочих органов власти, так и других социальных групп по программам развития управленческой креативности, новейших методов управления и тому подобное.
Кроме того, наличие рядом с целью «конвергенция» двух других целей в региональной политике говорит о перенесении акцента из исключительной поддержки проблемных территорий к сочетанию этих задач с предоставлением динамизма развития всех других европейских регионов. Так, в ареал второй цели (конкурентоспособность) вошли почти все территории ЕС, которые не вошли в ареал цели «конвергенция», а это в основном страны с высоким уровнем доходов и экономического развития. Таким образом, системный характер региональной политике ЕС придают ранжировка целей, выделение соответственно им приоритетов, средств на финансирование, перераспределение средств и мероприятий мониторинга, единая система классификации существующих регионов и тому подобное.
Проблемы регионального управления
Стоит отметить, что в ЕС существуют и определенные проблемы, которые связаны с необходимостью последующего усовершенствования систем регионального управления. К ним следует отнести структурные проблемы с занятостью населения и его квалификационной подготовкой, отсталость региональных систем здравоохранения и социального обеспечения, наличие «групп давления», которые преследуют лишь собственные интересы, когда форсируют инфраструктурную отсталость региона с целью увеличения дотаций и получение средств от государства на покрытие расходов и другое.
И хотя в настоящее время действующая в ЕС модель регионального политики подтвердила свою жизнеспособность и эффективность в решении экономических проблем регионов, она нуждается в постоянной корректировке по мере возникновения проблем структурного и институционного характера, который должен учитываться и в процессе системной оптимизации региональной политики в Украине.
Выводы и перспективы
Исследование проблем формирования региональной политики показало, что нельзя ограничиваться лишь постепенным сокращением разницы в уровнях доходов определенных регионов страны. Необходимым является более общий подход, который заключается в системной оптимизации регионального развития. Стратегия системной оптимизации рассматривает каждый регион как составляющую общей национальной системы. Учитывая, что с экономической точки зрения любой регион является более однородным, чем страна в целом, стратегии развития целесообразнее формировать именно на региональном уровне.
Практически в каждом регионе есть программы и проекты, которые могут приобрести национальный статус и стать отправной точкой экономического роста, а их выполнение будет зависеть от качества работы местной власти, ее способности привлекать инвестиции, активизировать деятельность всех звеньев региональных экономических систем.
Исходя из этих позиций, наиболее приемлемым для национальных условий Украины является подход, который основан на системном сочетании в региональной политике средств стимулирования внутреннего потенциала регионов при определенном сохранении перераспределения ресурсов в интересах самых бедных территорий. При таком подходе государственная региональная политика должна сосредоточиться на формировании качественно новых, инновационных «точек роста» (в пределах определенных регионов), использовании ресурсов для образования механизмов саморазвития территорий. В региональной политике должен использоваться более широко принцип конкуренции, действие которого будет обеспечивать оптимизацию развития как отдельных территорий, так и страны в целом.
Хотя его структура существенно отличается от промышленно развитой страны, в которой человеческий капитал занимает львиную долю в национальном богатстве (в странах «семерки» – 78%) в целом она отвечает структуре национального богатства страны переходной экономики Западной Европы, и ближайших соседей, России и Беларуси, в которых около 50% принадлежат человеческому капиталу, а 40% – это естественный капитал и 10% – воспроизводимый человеком капитал.
Однако четко проявляется крайне негативная, – стойкая и однонаправленная, – тенденция к снижению доли человеческого капитала в национальном богатстве. За 2003-2008 годы она уменьшилась на 9%, с 55,7 до 46,7%.
Катастрофическое сокращение человеческого капитала приводит к усилению дисбаланса между имеющимся физическим, финансовым, естественным капиталом, с одной стороны, и человеческим капиталом – из второго. Развитие этого противоречия приближается к критическому пределу, по которому население Украины из-за своей малочисленности, относительно низкого уровня интеллектуального и культурного развития, невостребованности и недостаточного качества профессионального образования, неадекватного мировоззрения может стать неспособным к освоению имеющихся экономических ресурсов.
Об этом может свидетельствовать чрезвычайно низкая эффективность использования национального богатства и самой весомой его составляющей – человеческого капитала. По обобщающему показателю – объему ВВП на душу населения – среди европейских стран мы опережаем только Албанию.
В связи с этим главным вопросом реализации любой альтернативной модели будущего развития, принятой для Украины, остается решение не новой, а скорее традиционной проблемы повышения эффективности национальной экономики.
Согласно современным представлениям, эффективным считается такое состояние экономики, при какому полнее всего удовлетворяется потребность всех членов общества при имеющихся ограниченных ресурсах. При этом приоритет предоставляется не материальному, а социальному, результату.
При таком понимании эффективности направления ее роста в современных условиях можно очертить, конкретизируя понятие «ресурсы» и «результаты».
Во-первых, если под ресурсами понимать структурную составляющую национального богатства то сохранение, а также абсолютное и относительное увеличение количества имеющихся экономических ресурсов будет способствовать росту эффективности. В таком случае следуют выходить из необходимости приумножение ресурсной составляющей национального богатства: человеческого капитала естественного капитала и материально воспроизводимого капиталу. Финансовыми ресурсами для сохранение и приумножение всех названных элементов является сбережением в целом и национальные сбережения в частности, которые являются источником инвестиции в их.
Во-вторых, обеспечение количественной и качественной сбалансированности этих структурных составляющей национального богатства является необходимым условием эффективности. Перекосы в приоритетных направлениях формирования человеческого, физического ли, естественного капитала ли приведут к дисбалансу между ими и неспособности к их оптимальному использованию. Поэтому чрезвычайно важной проблемой развития является не только формирование достаточных объемов сбережений как основы инвестиционных ресурсов, но и определение оптимальной пропорции распределению этой инвестиции между отмеченной структурной составляющей.
В-третьих, количественно качественные диспропорция структурной составляющей, которая становится все более распространенными на современном этапе развития не только в транзитивных, но и в передовых экономике (такие, например, например, как исчерпаемость природных ресурсов, ли демографический кризис), действуют в направлении снижения эффективности. Однако это вовсе не значит что падение эффективности неминуемо; если частная и государственная институция в своей деятельности руководствуются целью социально-экономической эффективности, постепенно формируется модель взаимозаменяемости и взаимодополняемости ресурсов развития. Так, в экономической науке пересматриваются концептуальные подходы к потреблению; в настоящее время оказывается, что потребление по своей сущности еще более инвестиционное, чем сбережение, поскольку целью развития и основным ресурсом является человек.
В-четвертых, ориентация на социальный результат не отрицает, а предусматривает достижение высоких показателей материального производства. Материальный результат эволюционно и содержательно предшествует социальному. История не знает материально бедной, но социально богатой экономики.
Итак, социально-экономическая эффективность не является заданной величиной, константой; она детерминирована многочисленными факторами, которые формируют количественно качественные характеристика всех структурных элементов национального богатства – человеческого капитала, физического капитала, естественного капитала, а также способы и цель их использование.
На нынешнем этапе глобального развития формирования адекватной характеристики отмеченной составляющей национального богатства осуществляется исключительно путем вложения денежных средств, то есть путем инвестирования.
Основу экономического развития составляют не только прямые вложения в производственный сектор но также и инвестиция в сферу невещественного производства, и особенно – в формирование человеческого капитала.
При таком понимании источников развития особенного значения приобретают не только сбережения, которые традиционно связываются с объемами инвестиции в основной капитал, но и сбережения, которые способствуют приумножению человеческого капитала, а также потребление, которое создает фундаменты его формирования.