66. Бюджетирование, ориентированное на результат.

Бюджетирование, ориентированное на результат(ы), БОР (Performance budgeting) — методология подготовки и исполнения бюджета, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. Также известны названия данной методологии, как «бюджетирование по результатам» и «программно-целевой подход»

Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи:

1. Приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов, введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

2. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, через аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства должны устанавливаться лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности.

3. Включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного финансового плана Правительством Российской Федерации.

4. Введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляемых по сметному принципу. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности.

5. Переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

6. Расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов

67. Программно-целевые методы планирования

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВЫЕ МЕТОДЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ [program-objective methods in planning and control] — методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Они представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели более дробного характера и выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. Целевой метод использует аппарат теории графов. Его особенностью является построение двух графов — дерева целей и дерева ресурсов. В результате расчетов по ним с помощью ЭВМ выявляются ключевые программы, на которые нужно направлять наибольшие силы и средства. Оценка и выбор возможных вариантов программ производятся по разным критериям (минимум затрат или времени на реализацию программы при фиксированных конечных показателях и т. д.) с помощью специальных приемов (напр., программных матриц).

Нельзя не присоединиться к словам акад. Н. П. Федоренко, утверждающего: “Нет и не может быть опасений по поводу того, что разработка и реализация целевых программ встретит трудности или войдет в противоречие с рыночным механизмом”. Эта мысль подтверждается им примерами из практики развитых капиталистических стран, имеющих богатый положительный опыт подобной работы (комплексная территориальная программа “Долина реки Теннеси” в США, программа поддержки малого и среднего бизнеса в Германии, научно-техническая и образовательная программа “Эурека” в ЕЭС и др.)

Новые принципы формирования бюджета подразумевают разработку внутриведомственных и межведомст-

венных целевых программ, посредством которых обеспечивается реализация конкретных направлений деятельности

и решение острых социальных и экономических проблем.

Целевые программы как механизм планирования и финансирования бюджетных инвестиций являются

одним из эффективных инструментов реализации государственной инвестиционной политики. Отечественный

и зарубежный опыт доказывает, что использование программно-целевого планирования и финансирования ка-

питальных вложений позволяет обеспечить увязку объемов бюджетных ассигнований с результатами исполь-

зования бюджетных средств, повысить эффективность расходов бюджета. При этом появляется возможность

решения проблем, носящих межотраслевой, межтерриториальный характер, привлечения внебюджетных ис-

точников.

Следует отметить, что хотя бюджетные целевые программы — это один из наиболее действенных инст-

рументов реализации социально-экономической политики и финансирования государственных капитальных

вложений, в РФ механизм их использования пока недостаточно эффективен.

В Российской Федерации бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств

федерального бюджета осуществляются в соответствии с Федеральной адресной инвестиционной программой

(далее — ФАИП). Федеральная адресная инвестиционная программа определяет объемы расходов на финанси-

рование государственных капитальных вложений, предусматриваемых на реализацию федеральных целевых

программ (программная часть), а также на решение отдельных важнейших социально-экономических вопросов,

не включенных в эти программы, на основании предложений, одобренных Президентом Российской Федерации

либо Правительством Российской Федерации (непрограммная часть).

Анализ динамики расходов федерального бюджета на реализацию ФАИП в 2006-2010 годах выявил сле дующие проблемы программно-целевого финансирования капитальных вложений:

1) несоблюдение планируемых сроков ввода объектов в эксплуатацию и, как следствие, рост объемов не-

завершенного строительства:

2) ежегодный пересмотр состава строек и объектов, финансируемых за счет средств ФАИП, и, как след-

ствие, отсутствие стабильности финансирования и строительства объектов;

3) невыполнение планируемых объемов финансирования строек и объектов за счет внебюджетных ис-

точников и отсутствие контроля за соблюдением этих обязательств. Так, в I полугодии 2008 г. из внебюджет-

ных источников на финансирование федеральных целевых программ было направлено только 176,22 млрд.

руб., или 23,7 % от предусмотренных на год плановых назначений, а за 2007 г уровень финансирования годово-

го лимита государственных капитальных вложений составил 316 752,9 млн. руб., или 67,9 % годового лимита;

4) сохранение значительного объема непрограммной части ФАИП. Так, доля непрограммной части в об-

щих расходах на финансирование ФАИП снижается с 40,3 % в 2007г. до 29,3 % в 2008г., однако к 2010г. она

увеличивается до 37,81%. В дальнейшем рост непрограммной части ФАИП может привести к снижению эффек-

тивности бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства; [2]

5) низкий уровень ответственности государственных заказчиков за реализацию ФАИП.

Все эти проблемы свидетельствуют о низкой результативности расходов федерального бюджета на реа-

лизацию ФАИП.

Рост расходов инвестиционного характера, финансируемых из федерального бюджета в рамках ФАИП,

требует адекватного усиления предварительного контроля на стадии включения новых строек и объектов в пе-

речень строек и объектов ФАИП, а также создания действенной системы мониторинга результатов реализации

федеральных целевых программ и ФАИП.

Совершенствование процесса создания и исполнения целевых программ является насущной необ-

ходимостью, поскольку в настоящее время не полностью используются их преимущества в качестве инст-

румента управления государственными расходами.

Без кардинального реформирования всей системы целевых программ и устранения имеющихся не-

достатков создание ведомственных целевых программ не позволит существенно повысить эффективность госу-

дарственного финансового планирования и обеспечить экономию бюджетных средств. Поэтому в ходе рефор-

мирования бюджетного процесса необходимо не столько содействовать превращению всех видов бюджетных

расходов в целевые программы, сколько сосредоточить усилия на устранении недостатков системы целевых

программ, что и позволит добиться повышения результативности программных мероприятий.

Бесспорно, что внедрение программно-целевого метода бюджетирования обеспечит связь между выде-

ляемыми ресурсами и результатами их использования, поспособствует регулированию распределения бюджет-

ных средств между отдельными программами на основе измеримых результатов, а также позволит достигнуть

большей эффективности и прозрачности, в том числе усилит ответственность и подотчетность при расходова-

нии средств. Несомненно, программно-целевой метод бюджетирования является полезным аналитическим ин-

струментом.

Однако, немецкий ученый Карл Третнер отмечает, что мировой опыт применения этого метода показал и

его недостатки. Страны с развитой бюджетной системой - Австралия, Англия и Швеция - вынуждены были пе-

ресмотреть свои первоначальные, весьма сложные концепции бюджетного процесса. В связи с высокими рас-

ходами и диспропорциями между выделяемыми средствами и результатами некоторые штаты США приостано-

вили применение программно-целевого метода бюджетирования, а другие штаты на основе этого негативного

опыта и вовсе отказались от него. Правительство Германии в рамках бюджета Федерации также отложило реа-

лизацию планов по переходу к широкому применению программно-целевого метода бюджетирования на неоп-

ределенный срок [3].

Как показывает практика, осуществляемый в ходе бюджетной реформы переход к концепции «управле-

ния бюджетными затратами по результатам» не может быть эффективно реализован на практике без совершен-

ствования соответствующей методической базы, подготовки соответствующих административных мощностей,

персонала, проведения расчета затрат и соответствующих ресурсов. Современный же этап реформирования

бюджетной системы РФ должен характеризоваться поддержкой и контролем за уже реализуемыми целевыми

программами.

Деньги кредит банки.