§ 1. Понятие и особенности разрешительной системы

Разрешительная система в РФ представляет собой сложную и значительную по объему управленческую деятельность упорядочивающего характера.

Основная цель разрешительной системы — обеспечение безопасности и стабильного развития экономических и других социальных процессов. Поэтому круг участников данных правоотношений жестко определен законодательством.

Регулирование общественных отношений посредством разрешительной системы основано на императивном способе воздействия. Государство устанавливает особый порядок начала и осуществления отдельных видов деятельности, предполагающий государственное подтверждение полномочий на ее осуществление, государственный контроль над ней, возможность ее прекращения по особым основаниям, а также специфическую ответственность за неисполнение установленных предписаний.

Несмотря на императивную основу, приобретение статуса субъекта разрешительных правоотношений основано на началах диспозитивности, т.е. лицо самостоятельно решает вопрос о своем желании или нежелании осуществлять определенную деятельность. Кроме того, прекращение отношений в данной сфере также может быть связано с добровольным волеизъявлением негосударственного субъекта.

Таким образом, разрешительная система — это совокупность нормативных установлений, посредством которых регулируется комплекс общественных отношений, возникающих в связи с выдачей разрешений для совершения определенной деятельности и последующим государственным контролем за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности.

Структура разрешительной системы складывается из следующих элементов:

1) правовых норм, определяющих сферы лицензионно-разрешительного режимного регулирования;

2) правовых норм, определяющих условия предоставления разрешения, условия его действия и требования к субъектам — лицензиатам;

3) нормативно определенного порядка (процедур) предоставления разрешения;

4) контроля и надзора за соблюдением правил и условий режимной деятельности субъектами, получившими разрешения;

5) возможности применения мер принудительного характера, в том числе и мер юридической ответственности к лицам, не соблюдающим установленные условия и требования;

6) специальных институтов приостановления, отзыва и аннулирования разрешения.

Основным документом, обеспечивающим право деятельности в определенных сферах, является разрешение, наиболее часто представленное лицензией.

Классифицировать множество разрешений можно по различным основаниям:

В зависимости от наделяемого разрешением субъекта:

— разрешения, предоставленные властенаделенным субъектам: разрешительные отношения между органами исполнительной власти и разрешительные отношения между государственными служащими, связанные с реализацией их служебных полномочий. Например, допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, осуществление действий принудительного характера с применением специальных средств и оружия;

— разрешения, предоставленные невластным субъектам — физическим и юридическим лицам. Например, деятельность, связанная с юридической защитой прав и законных интересов, некоторые виды производственной деятельности.

В зависимости от действия разрешений в пространстве:

— разрешения, выданные федеральными органами и действующие на всей территории РФ;

— разрешения, выданные органами субъекта Федерации и действующие на территории данного субъекта. До 2005 г. деятельность на основании такого разрешения осуществлялась на территории других субъектов РФ только после регистрации этого разрешения уполномоченными органами соответствующих субъектов.

В зависимости от срока действия разрешений:

— бессрочные, т.е. не имеющие конкретного указания о времени действия;

— срочные, которые, в свою очередь, подразделяются на долгосрочные (до 5 лет) и краткосрочные (до 12 месяцев);

— разовые, для осуществления конкретной операции, как правило, с указанным сроком исполнения.

По объему предоставляемых полномочий:

— генеральные разрешения, предоставляющие право совершать не-ограниченное количество действий в указанной сфере (например, выполнение работ, оказание услуг);

— специальные разрешения, предусматривающие однотипную деятельность в узкоспециализированной области (например, перевозка пассажиров, природопользование).

Самостоятельную группу разрешений образуют уполномочивающие разрешения, носящие правообязывающий характер. Такие разрешения связаны не только с осуществлением субъектами определенной деятельности в своих собственных интересах, но и с исполнением возложенных на них государством обязанностей. Например, в сфере оказания услуг кредитными организациями Центральным банком РФ на них возложены обязанности валютного контроля, исполнения кассовых операций и т.п.

По форме разрешения могут быть:

— специальное разрешение;

— лицензия;

— свидетельство;

— акт аккредитации;

— квалификационный аттестат;

— удостоверение;

— квота;

— допуск (например, к государственной, банковской, коммерческой тайне, к определенному виду работ);

— право на управление (например, транспортным средством — автомобильным, водным) и т.п.

Тем не менее основным актом, используемым в качестве разрешения, адресованного физическим и юридическим лицам, является именно лицензия, поэтому на практике понятия «разрешительная система» и «система лицензирования» нередко отождествляются. Кроме того, достаточно часто используется конкретизирующее понятие — «лицензионно-разрешительная система».

Лицензия — это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении установленных требований и условий, выдаваемое юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Важно отметить структурную специфику разрешительной системы — комплекс установленных условий, правил и процедур осуществления определенной деятельности позволяют говорить о лицензионно-разрешительной системе как о правовом режиме.

Лицензионно-разрешительный режим в РФ характеризуется:

1) конкретно-предметной направленностью, т.е. установлением особых правил для территорий, объектов, предметов и т.п.;

2) специальным, строго формализованным административно-правовым статусом участников правоотношений в режимной сфере;

3) наличием специальных требований и механизмов для предоставления соответствующих правомочий;

4) непрерывным контролем со стороны инстанций, осуществляющих наблюдение за выполнением режимных требований.

Правовой режим лицензионно-разрешительной системы предполагает возможность получения специального правового статуса лишь ограниченному кругу субъектов, обладающему документально подтвержденными познаниями, навыками, квалификацией. Кроме того, лица, получившие соответствующие разрешения (лицензии), связаны в своей деятельности нормативно установленными условиями и требованиями.

Данные условия не являются формальными признаками, они выступают в роли гарантии качественного развития определенных областей жизнедеятельности. Это обусловлено тем, что в поле лицензионно-разрешительного режима попадают только такие жизненно важные сферы, как:

— сферы, в развитии которых заинтересованы и государство, и общество в целом (банковская деятельность, страхование, связь и т.п.), или

— сферы, которые связаны с повышенной опасностью и могут причинить значительный вред (деятельность по эксплуатации газовых сетей, деятельность связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, эксплуатация химически опасных производственных объектов и т.п.).

Разрешительная система широко используется органами Министерства внутренних дел РФ, регулируя деятельность, связанную с обеспечением охраны общественного порядка и безопасности.

Регулирование в этой области осуществляется на основе Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (в ред. от 9 мая 2005 г.) и ФЗ «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ (в ред. от 29 июня 2004 г.). Министерство внутренних дел РФ в числе своих основных функций имеет следующую:

— организация деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказание услуг), подлежащих лицензированию в системе МВД, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг).

Разрешительная система в сфере охраны общественной безопасности представляет собой совокупность правил, регламентирующих и регулирующих порядок производства, приобретения, хранения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п., а также порядок открытия и функционирования оружейно-ремонтных, пиротехнических, полиграфических, штемпельно-граверных производств, стрелковых тиров. На основе разрешительной системы ведутся производство, продажа и приобретение оружия. Лицензии на производство оружия выдаются органами лицензирования, определяемыми Правительством РФ. Разрешения на продажу или приобретение выдаются органами внутренних дел.

Разрешения органов внутренних дел также необходимы для производства взрывных работ, въезда в пограничную зону, а также в закрытые административно-территориальные образования.

Органы внутренних дел осуществляют лицензирование частной детективной и охранной деятельности.

Разрешительная система распространяется на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, пикетирования.

Исполнительные органы субъектов РФ, а также органы местного самоуправления дают разрешения на основе заявлений уполномоченных трудовых коллективов предприятий и учреждений, общественных объ- единений и отдельных групп граждан. Заявление должно быть подано не позднее чем за 10 дней до проведения соответствующего мероприятия. Решение сообщается заявителям не позднее чем за 5 дней до времени проведения мероприятия. Если цель проведения мероприятия противоречит закону либо угрожает общественному порядку и безопасности, в разрешении может быть отказано. Отказ может быть обжалован в суд.

Таким образом, разрешительная система является важнейшим элементом в механизме государственно-управленческого воздействия.