§ 2. Предмет административного права: содержание

и сложная структура

Предметом административного права являются разнообразные по своему содержанию общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, иными государственными органами и должностными лицами. Управленческая деятельность, которая регламентируется административно-правовыми нормами, представляет собой основное средство практической реализации исполнительной власти.

Административное право — это система правовых норм, которые:

1) регулируют отношения в сфере организации и функционирования публичного управления (государственного управления, местного самоуправления), в области действия органов исполнительной власти (организация и система управления, формы и методы осуществления управленческих действий, система и структура органов исполнительной власти, исполнение административных регламентов);

2) определяют порядок совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур (например, принятие административно-правовых актов, заключение административных договоров);

3) создают гарантии судебной правовой защиты физических или юридических лиц от незаконных решений (нормативных правовых актов) и действий (бездействия) органов государственной власти, долж-ностных лиц, государственных или муниципальных служащих посредством административного судопроизводства, осуществляемого судами общей юрисдикции, арбитражными и военными судами;

4) устанавливают многочисленные административно-правовые режимы, обеспечивающие общественный порядок и общественную безопасность;

5) определяют виды административного принуждения за «отрицательные» результаты управления (за противоправное управление), неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, а также устанавливают ответственность за совершение правонарушений в различных областях управления (ответственность органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; административная ответственность физических и юридических лиц);

6) обеспечивают права, свободы и законные интересы как граждан, так и юридических лиц.

Административное право нельзя представить вне пределов действия административного законодательства. Термины «административное законодательство» и «административно-процессуальное законодательство» встречаются в тексте Конституции РФ (подпункт «к» пункта 1 ст. 72 Конституции РФ). Административное право как система административно-правовых норм основывается на административном законодательстве, регламентирующем отношения в области публичного управления различных органов государства и местного самоуправления, а также в сфере совершения административных действий (принятия решений) по отношению к гражданам, общественным объединениям, организациям. За совершенные правонарушения в сфере управления и за нарушения установленного порядка управления законодательством устанавливается административная ответственность или применяются иные меры административного принуждения.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. В зависимости от того, каковы особенности их участ-ников (как правило, обязательным участником управленческих отношений является тот или иной субъект исполнительной власти), можно выделить следующие виды управленческих отношений³:

а) между субъектами исполнительной власти, один из которых подчинен другому, и при этом они находятся на различных организационно-правовых уровнях;

б) между субъектами исполнительной власти, которые не подчинены друг другу и находятся на одном и том же организационно-правовом уровне;

в) между органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления;

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными предприятиями, концернами, объединениями, учреждениями;

д) между органами исполнительной власти, осуществляющими функ-ции надведомственного характера (стандартизация, статистика, метрология, сертификация, государственная отчетность, контроль и надзор) и государственными предприятиями;

е) между субъектами исполнительной власти и общественными объ-единениями;

ж) между субъектами исполнительной власти и коммерческими и некоммерческими организациями;

з) между исполнительными органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями;

и) между исполнительными органами местного самоуправления и коммерческими и некоммерческими организациями;

к) между исполнительными органами местного самоуправления и общественными объединениями;

л) между органами исполнительной власти и гражданами;

м) между исполнительными органами местного самоуправления и гражданами.

Таким образом, административно-правовые отношения возникают на почве управления, организации управления, управленческой деятельности органов управления, процесса управления, административного процесса, защиты прав и свобод граждан от неправомерных действий и решений органов управления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих).

Принципиальным моментом является положение, в соответствии с которым административное право — это совокупность правовых норм, которыми регулируется публичное управление в государстве, в муниципальных образованиях и других публичных институтах. Иными словами, административное право регулирует отношения не только в сфере государственного управления, но и в сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне, — местного самоуправления, а также управления в других публичных организациях и учреждениях.

Суммируя сказанное, представим предмет административного права следующим перечнем отношений:

а) управленческие отношения, возникающие в рамках организации публичного управления (организационное административное право);

б) управленческие отношения, в рамках которых реализуются функ-ции и полномочия органов исполнительной власти; отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления;

в) управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого процесса (процесса управления), т.е. при издании правовых актов управления, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий;

г) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования субъектов представительной, судебной властей и прокуратуры;

д) отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и свободы граждан; судьи единолично рассматривают также дела об административных правонарушениях и жалобы на постановления иных административных (юрисдикционных) органов о применении к физическим или юридическим лицам административных наказаний;

е) управленческие отношения, возникающие при реализации общественными организациями и иными негосударственными организаци-ями делегированных им государством специальных государственно-власт-ных полномочий по вопросам управленческой деятельности.

Общим признаком, объединяющим названные группы отношений в единое целое, является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере управления (исполнительной власти). Эти отношения регулируются правовыми нормами, которые содержатся не только в федеральных законах, но и в законодательных актах субъектов РФ, и многочисленных подзаконных актах (приказах, положениях, инструкциях).