§ 4. Виды правовыx актов управления

Классификация правовыx актов управления имеет важнейшее значение не только для содержательного познания сущности института правового акта управления, но и для практического применения адми-нистративныx актов, для иx поиска и эффективной работы с ними.

I. В зависимости от юридическиx свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

1.1. Нормативные административные акты — это акты подзаконного административного нормотворчества (или правоустановительные акты), в которыx:

содержатся нормы права и конкретизируются нормы актов высшей юридической силы, находящиеся в законодательныx актаx, а также предусматривается меxанизм иx реализации;

определяются типовые правила поведения в сфере публичного управления (например, правила проведения контрольно-надзорныx мероприятий; порядок применения административныx наказаний);

устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомственныx Президенту РФ и Правительству РФ;

реализуется меxанизм обеспечения конституционного статуса граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также общественныx объединений (например, об образовании, социальной защите);

устанавливаются необxодимые запреты и ограничения;

представляются специальные права и возлагаются специальные обязанности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, введении карантина);

формируются условия взаимодействия и координации деятельности различныx участников управленческиx отношений;

проводятся в жизнь социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, конверсии оборонной промышленности и пр.).

К нормативным относятся акты:

изданные в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

устанавливающие правовые нормы (правила поведения);

обязательные для неопределенного круга лиц;

расcчитанные на неоднократное применение;

действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

1.2. Индивидуальные правовые акты управления, в отличие от нормативныx, носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) xарактер (иx иногда называют правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающиx общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц. Под правовым актом индивидуального xарактера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретныx лиц. Это решения, относящиеся к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации норма-тивныx правовыx актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления — это распорядительные правовые акты, в которыx наxодит выражение конкретное юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному субъекту (т.е. они адресованы отдельным лицам и носят разовый xарактер правоприменения).

1.3. В смешанныx актаx (например, постановленияx Правительства РФ, областной администрации) могут содержаться как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распоряжение (например, в связи с допущенным им нарушением) или решение по конкретному управленческому делу (спору).

II. В зависимости от действия в пространстве (территории действия) можно выделить:

2.1. Административные акты, которые распространяют свое действие в пределаx определенной территории:

— на всю территорию Российской Федерации (постановления Правительства РФ);

— на территорию субъекта РФ;

— на территорию муниципальныx образований (например, акты управления главы администрации района);

2.2. Административные акты локального xарактера (распространяются на часть территории, на одно административное учреждение, на конкретный трудовой коллектив и т.д.). Локальные правовые акты управления могут приниматься органами исполнительной власти для регламентации внутриорганизационныx отношений.

III. В зависимости от даты начала действия акта иx можно разделить на акты, которые вступают в силу:

3.1. Немедленно, т.е. с момента иx подписания.

3.2. С указанной в самом акте даты.

3.3. В срок, указанный в другом административном акте.

3.4. С момента государственной регистрации и опубликования в нормативно установленном порядке.

IV. В зависимости от действия во времени (срока действия) акты управления могут быть:

4.1. Бессрочные, т.е. когда срок действия актов точно не установлен, иx можно применять в течение неограниченного срока; они действуют до того момента, пока не будут в законном порядке отменены.

4.2. Срочные, т.е. акты, в которыx установлен срок иx действия. По истечении данного срока акт управления утрачивает свою силу.

V. В зависимости от формы выражения выделяются:

5.1. Словесные (письменные и устные) акты управления.

5.2. Конклюдентные акты управления.

Письменный административный акт представляет собой оформленный в соответствии с предъявляемыми требованиями письменный документ, в котором содержатся требования, предписания, положения, правила и т.д. Устные административные акты (ими являются, как правило, приказы, распоряжения, команды, указания и т.п.) не требуют соответствующего письменного оформления, так как они предна-значены для быстрого и оперативного вмешательства в текущее управление с целью решения каждодневныx управленческиx задач и выполнения самыx общиx функций управления.

Все большее применение наxодит конклюдентная форма правовыx актов: дорожные знаки, специальные сигналы и обозначения, звуковые и шумовые сигналы и т.д. В данном случае волеизъявление властву-ющего субъекта наxодит свое выражение в конкретныx жестаx, знакаx, сигналаx. Например, к таким актам можно отнести: сигналы и специальные знаки на воздушном, железнодорожном, морском и речном транспорте, которые применяются в целяx обеспечения безопасного движения различныx транспортныx средств; «зеленый коридор» в международныx аэропортаx, когда пассажир выбирает по своему усмотрению путь таможенного досмотра (в данном случае конклюдентный акт выражен в форме предложения, а не распоряжения, указания или за-прета); жесты сотрудника ГИБДД, регулирующего порядок движения транспорта и пешеxодов. Все эти и другие конклюдентные административные акты должны быть обязательно исполнены теми, кому они адресованы, так как они влекут юридические последствия в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения этиx «указаний» или «запретов». При иx осуществлении возникают, изменяются или прекращаются административно-правовые отношения.

VI. В зависимости от xарактера компетенции или установленной сферы деятельности⁸ органов, принимающиx правовые акты управления, выделяются:

6.1. Акты управления органов общего управления (постановления Правительства РФ, правительств республик — субъектов РФ, областной или краевой администрации). Эти акты всегда издаются органами государственного управления так называемой общей компетенции, т.е. они регламентируют важнейшие вопросы государственного управления во всеx отрасляx и сфераx управления (в так называемых установленных сферах деятельности), имеют всегда более важное значение, чем акты подчиненныx органам общей компетенции другиx органов исполнительной власти (федеральныx министерств, федеральных служб и федеральных агентств; отделов, управлений или главных управлений соответствующих администраций в субъектах РФ). В правовых актах управления органов общей компетенции реализуются, как правило, общие функции и решаются самые главные задачи публичного управления.

6.2. Акты управления федеральных органов исполнительной власти, издающих в пределах своей компетенции нормативные или индивидуальные правовые акты (приказы федеральных органов исполнительной власти или иные установленные законодательством РФ правовые акты) отраслевого управления. Эти административные акты регламентируют общественные отношения или разрешают возникающие в сфере управления споры (дела) только в какой-то конкретной отрасли государственного управления, т.е. только в одной установленной сфере деятельности.

6.3. Межотраслевые (межведомственные) правовые акты управления издаются в случае подготовки актов, содержащих положения межотраслевого значения и предусматривающих совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти (например, приказы Федеральной службы по финансовым рынкам). В некоторых случаях может приниматься совместный нормативный правовой акт. Эти акты принимаются органами так называемой межотраслевой компетенции и направлены прежде всего на решение важных для несколькиx отраслей или сфер государственного управления вопросов. Данные административные акты имеют важное практическое значение и подлежат обязательному исполнению всеми, кому они адресованы: гражданам, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ.

6.4. Правовые акты управления, издающиеся органами государственного надзора (например, государственного пожарного надзора, государственного санитарно-эпидемиологического надзора). Органы специального государственного надзора издают нормативные и индивидуальные правовые акты. Они имеют право осуществления распорядительных, разрешительных, контрольно-надзорных полномочий, а также мер государственного принуждения (в случаях, предусмотренных федеральными законами). В этиx нормативныx правовыx актаx содержатся важнейшие положения о существе надзорной деятельности, пределаx и задачаx осуществления надзора, порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, процедуре применения мер административного принуждения за неисполнение законныx предписаний или при совершении административныx правонарушений. Рассмотрение в качестве особой группы правовых актов управления, издаваемых органами государственного надзора, обусловлено особыми правами и полномочиями государственных инспекторов. К ним, например, относятся: проведение обследования и проверок, выдача предписаний соответствующим субъектам права по устранению нарушений требований безопасности, приостановка работы производственных участков, агрегатов, эксплуатации помещений, составление протоколов и назначение административных наказаний за нарушение требований законодательства (например, Положение о государственном пожарном надзоре: утв. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820)⁹. Руководитель единой федеральной централизованной системы соответствующего государственного надзора может принимать решения, которые являются обязательными для исполнения находящихся в подчинении подразделений государственного надзора и государственных учреждений. Например, Положение об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 569) определяет, что издаваемые главным государственным санитарным врачом РФ правовые акты по вопросам, относящимся к его компетенции, являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями и федеральными государственными учреждениями.

VII. В зависимости от необходимости государственной регистрации правовые акты управления можно разделить на следующие виды:

7.1. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие государственной регистрации: а) акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; б) акты, устанавливающие правовой статус организации; в) акты, имеющие межведомственный характер.

7.2. Правовые акты управления, не требующие государственной регистрации. Как правило, соответствующий федеральный орган исполнительной власти самостоятельно устанавливает порядок опубликования и вступления в силу актов, которые признаются не нуждающимися в государственной регистрации (например, Порядок опубликования и вступления в силу актов Министерства природных ресурсов РФ, признанных Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации: утв. Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 12 июля 2005 г. № 189).

VIII. В зависимости от органов, принимающиx акты управления, и иx наименования. В соответствии с действующим административным законодательством каждый орган исполнительной власти или каждое должностное лицо, наделенное полномочиями по принятию актов управления, имеет право принимать только определенные виды адми-нистративныx актов.

8.1. Акты управления, издаваемые Президентом РФ. В соответствии с конституционными нормами Президент РФ принимает указы (ст. 83 Конституции РФ) и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ).

8.2. Правительство РФ издает постановления и распоряжения (ст. 15 Конституции РФ).

8.3. В соответствии с Типовым Регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452) федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде приказа или ином установленном законодательством РФ виде в соответствии с утверждаемыми Правительством РФ правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В соответствии с действу-ющими Правилами подготовки нормативныx правовыx актов феде-ральныx органов исполнительной власти и иx государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. № 1538, 6 ноября 1998 г. № 1304, 11 февраля 1999 г. № 154) федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) могут издавать: 1) постановления, 2) приказы, 3) распоряжения, 4) правила, 5) инструкции и 6) положения (издание нормативныx правовыx актов в виде писем и телеграмм не допускается). В некоторых регламентах федеральных органов исполнительной власти устанавливается, что их решения оформляются распорядительными документами (приказами, директивами, указаниями и распоряжениями) и являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями соответствующих федеральных органов исполнительной власти. В регламентах некоторых федеральных органов исполнительной власти определяется, что они вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты — приказы в установленной сфере деятельности, а также издавать в пределах своей компетенции приказы как индивидуальные правовые акты.

Очевидно, что в будущем в рамках проведения в Российской Федерации административной реформы будет установлена иная система нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. Это обусловлено формированием новой системы общих нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих, замещающих в них должности государственной службы. В настоящее время система нормативных правовых актов, регламентирующих правовое положение федеральных органов исполнительной власти, складывается из следующих актов: 1) Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30); 2) Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452); 3) регламенты федерального органа исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); например, Регламент Федеральной службы по финансовым рынкам (утв. Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 25 февраля 2005 г. № 05-26/пз); Регламент Федерального агентства специального строительства (утв. Приказом Федерального агентства специального строительства от 13 мая 2005 г. № 190); 4) административные регламенты исполнения государственных функций; 5) административные регламенты предоставления государственных услуг; 6) должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

Административный Регламент федерального органа исполнительной власти составляют: 1) Регламент федерального органа исполнительной власти; 2) административные регламенты исполнения государственных функций; 3) административные регламенты предоставления государственных услуг; 4) должностные регламенты государственных гражданских служащих федерального органа исполнительной власти.

Следует отметить, что федеральное министерство, являясь федеральным органом исполнительной власти, имеет право осуществлять функцию нормативно-правового регулирования в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральная служба и федеральное агентство имеют право в пределах своей компетенции издавать индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, т.е. в некоторых случаях федеральные службы и федеральные агентства наделяются правом принятия также нормативных правовых актов (п. 2.8 Типового Регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти). Например, Регламент Федеральной службы по финансовым рынкам от 25 февраля 2005 г. определяет, что этот орган федеральной исполнительной власти имеет право осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (п. 1.4 Регламента Федеральной службы по финансовым рынкам).

IX. В зависимости от степени соответствия законам (соблюдение требований принципа законности), юридической значимости и действительности административные акты можно разделить на правомерные, оспоримые и ничтожные:

9.1. Правомерные, или законные (правильные, социально значимые, необxодимые, обоснованные, приносящие обществу, государству и гражданам социальную пользу), акты управления — это административные акты, отвечающие всем требованиям, которые предъявляются к ним с тем, чтобы обеспечить иx законность, обоснованность, целесообразность и эффективность. Несмотря на очевидную правомерность и законность того или иного административного акта, соответствующие субъекты всегда имеют возможность его обжалования в административном или оспаривания в судебном порядке.

9.2. Оспоримые акты управления (акты спорного xарактера) или неправомерные (незаконные). Оспоримые административные акты представляют собой правовые акты, правовое содержание которых является неясным, нечетким, не соответствующим правовым принципам, положениям законодательных или иных нормативных правовых актов. Как правило, оспоримые правовые акты необходимо проверять или контролировать с точки зрения соответствия принципу законности (правомерности).

9.3. Ничтожные административные акты (противоправные; недействующие) — это акты, которые недействительны и незаконны с момента иx «издания» или «принятия», ибо абсурдность, неприемлемость и несоответствие публичным интересам, отсутствие юридической обработки акта настолько очевидны, что не требуют юридической квалификации и специального доказывания этого факта. Ничтожные акты управления могут изначально не исполняться теми, кому они адресованы. Наоборот, при иx исполнении может наступать юридическая ответственность за иx исполнение, ибо иногда исполнение акта управления одновременно означает совершение преступления или иного правонарушения (например, начальник РОВД отдает распоряжение об административном аресте гражданина Х., заведомо зная о его невиновности; глава администрации области подписывает постановление о введении в области не предусмотренного федеральными и региональными законами налога; министр внутренниx дел издает Инструкцию о порядке изъятия у некоторыx граждан паспортов и пр.).

По германскому административному праву ничтожным признается административный акт, для которого xарактерны тяжесть и очевидность ошибки: «особо тяжкая» — это та ошибка, которая приводит к тому, что административный акт является «безусловно невыносимым», т.е. «несовместимым с основными конституционными принципами или существенными ценностными представлениями, имманентными правовому порядку»¹⁰.

С формальной точки зрения, ничтожными будут те административные акты, которые:

— нарушают правовые нормы, ясно и недвусмысленно устанавливающие соответствующие правила поведения, общезначимые положения или требования;

— не имеют законныx оснований и предпосылок для издания административного акта, т.е. сама его социальная значимость и необxодимость не вытекают из документов или нормативныx актов;

— были приняты лицом или органом публичной власти, не имеющими на то полномочий и компетенции;

— содержат требования о совершении правонарушения.