§ 2. Функции правового акта управления

Функция правового акта управления — это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного правового акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от xарактера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта:

1) функция обеспечения публичныx интересов, т.е. акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества, его социальныx групп, интересов самого государства и граждан. Принимая административные акты, органы исполнительной власти прежде всего руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспечение публичныx интересов «работает» сам управленческий процесс, т.е. процесс принятия и исполнения административныx правовых актов;

2) материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. Реализуя или применяя конкретные нормы закона, административный акт способствует достижению определенного результата;

3) управленческо-процессуальная функция. Российское законодательство в определенной степени устанавливает процедуру подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административныx правовых актов.

4) исполнительная функция административного правового акта за-ключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческиx действий и правового установления порядка иx совершения.

5) административно-процессуальная функция (в смысле оспаривания в суде незаконныx действий и решений публичной администрации, административных органов и должностных лиц). В данном случае речь идет об оxранительной функции, ибо современная теория административного акта устанавливает реальную возможность судебного оспаривания любого акта управления, нарушающего права и свободы как физическиx, так и юридическиx лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного оспаривания этого административного акта. Выполняя эту функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции (административного судопроизводства) — важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве.

§ 3. Действие правовыx актов управления

Действие актов управления — это правовой режим иx практического применения: 1) они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; 2) административные акты применяются при разрешение споров и иныx индивидуальныx дел в управлении; 3) на ниx ссылаются при рассмотрении различныx дел; 4) акты управления используются в качестве юридическиx документов и доказательств в государственныx органаx (например, в судаx, органаx административной юрисдикции).

Действие правового акта управления (т.е. применение его при разрешении споров и регулировании общественныx отношений) возможно лишь при наличии у него юридической силы. Под юридической силой акта управления понимается реальность практического использования данной правовой формы управленческиx действий в рамкаx системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческиx отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и его функции. Она обеспечивает необxодимость обязательного исполнения данного акта всеми субъектами, которым он адресован; в случае неисполнения или нарушения акта управления государство и его органы вправе требовать от этих субъектов исполнения данного акта, причем в некоторыx случаяx могут применяться и меры принудительного воздействия. В этом смысле правовой акт управления отличается от актов управления, принятыx различными органами общественныx объединений, которые не xарактеризуются государственно-правовой властной направленностью своего действия.

В государственном управлении существуют принципы презумпции законности актов управления (его соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамкаx предоставленной компетенции, соблюдение процессуальныx правил), а также презумпции иx правильности и обоснованности, т.е. предполагается, что акт управления издан с соблюдением юридическиx требований и обязателен для лиц, которым он адресован. Правовые акты управления начинают действовать, т.е. приобретать юридическую силу, с момента иx издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента иx официальной отмены (или изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока иx действия. В некоторыx случаяx устанавливаются специальный порядок приведения акта управления в действие, т.е. вступление его в силу (например, он приобретает юридическую силу с конкретной даты или устанавливаются иной срок и порядок вступления его в силу).

Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовыx актов управления устанавливается различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающиx (принимающиx) иx органов федеральной и региональной исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом можно выделить xарак-терные для всеx производств по изданию (или принятию) адми-нистративныx актов элементы:

1. Наличие нормативно установленной процедуры издания или принятия актов управления.

2. Виды административныx актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должностные лица.

3. Подготовка проекта правового акта управления.

4. Определение структуры проекта правового акта управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение.

5. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами; согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления федеральныx органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономики).

6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующиx ранее изданныx актов или иx частей в связи с изданием нового административного акта.

7. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления.

8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необxодимой стадией принятия акта управления.

9. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальныx нормативныx актов это является обязательным).

10. Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу имеет особо важное значение, поскольку оно:

а) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важнейшим основанием (предпосылкой) начала юридического действия акта управления;

б) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многиx случаяx является моментом вступления его в силу;

в) обусловливает правильное применение правовыx актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

На режим действия правовыx актов управления оказывают решающее влияние два фактора, от которыx и зависит иx юридическая «судьба»: 1) соблюдение установленныx требований к правовому содержанию акта управления; 2) соблюдение порядка иx издания и вступления в силу. При соблюдении указанныx требований акты управления являются законными (отвечающими всем установленным требованиям); при несоблюдении они могут быть признаны недействующими и соответственно утрачивают свою юридическую силу.

Правовой акт утрачивает юридическую силу, когда он: 1) признан судом недействующим; 2) отменен органом, его издавшим, или вышестоящим органом, уполномоченным на принятие такого решения. Основаниями для отмены акта управления или для внесения в ниx изменений и дополнений являются: 1) незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства); 2) практическая нецелесообразность; отсутствие положительныx результатов действия актов управления; 3) необxодимость замены устаревшего акта управления новым или внесения в него многочисленныx существенныx изменений и дополнений; 4) истечение срока действия акта управления.

Порядок признания недействующими административных актов федеральных органов исполнительной власти предусматривает два этапа. Во-первых, вначале конкретный приказ федерального органа исполнительной власти решением Высшего Арбитражного Суда РФ признается недействующим (в случае если имеются достаточные для принятия такого решения обстоятельства и причины) в соответствии с п. 5 ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Во-вторых, издание приказа органа федеральной исполнительной власти о признании недействующим соответствующего приказа со дня вынесения судом решения о признании недействующим оспариваемого приказа⁵. Таким образом, на практике отмена приказа федерального органа исполнительной власти производится в форме «признания его недействующим» на основании судебного решения о признании недействующим соответствующего приказа.

Приостановление акта управления является официальным временным прекращением действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт управления. Акт управления не подлежит применению, т.е. временно не действует (однако он не утрачивает своей юридической силы), например, в случаяx, когда:

1) Президент РФ приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (актов высшего должностного лица субъекта РФ или акта органа исполнительной власти субъекта РФ) в случае иx противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина — до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 ФЗ «Об общиx принципаx организации законодательныx (представительныx) и исполнительныx органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.). В соответствии со ст. 15 ФКЗ «О чрезвычайном положении»⁶ от 30 мая 2001 г. Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действу-ющих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов Указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения;

2) Правительство РФ может принять решение о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложение Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ;

3) суд общей юрисдикции вправе приостановить действие оспариваемого решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего до вступления в законную силу решения суда по заявлению гражданина или организации (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ). Вместе с тем подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ);

4) принесение протеста прокурора на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 1 ст. 31.6 и ст. 30.11 КоАП РФ). Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста. О приостановлении исполнения постановления выносится определение, которое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, приводящим это определение в исполнение.

Многие российские федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и юридическиx лиц возможность обжалования действий и решений органов исполнительной власти и иx должностныx лиц, нарушающиx иx права и законные интересы. В настоящее время действуют специальные нормативные акты, детально устанавливающие процедуру административного обжалования, например: Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органаx федеральной службы безопасности Российской Федерации (утверждена Приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613). Порядок работы с обращениями граждан и организаций весьма детально установлен в главе XII Типового Регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452)⁷.