§ 5. Исполнительная власть и государственное

управление: взаимосвязь и соотношение

Исполнительная власть — абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать должное и эффективное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Термин «государственное управление» имеет практический организационно-юридический смысл. Государственное управление — это форма реализации исполнительной власти, т.е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно также назвать исполнительно-распорядительной деятельностью).

1. Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительная власть производна от государственного управления. Государственное управление обусловливает качественные характеристики исполнительной власти. Эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого осуществляется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

2. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, на поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме государственного управления и посредством управленческих процедур, административных процедур и административных производств.

3. Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей единой государственной власти (например, в системе законодательной и судебной властей). Государственное управление наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти. Функции государственного управления в органах законодательной и судебной власти осуществляют государственные служащие, не имеющие полномочий по законодательной (законотворчеству) или судебной деятельности (правосудию). Вместе с тем органы государственной законодательной и судебной власти не могут эффективно выполнять собственно законотворческие функции и осуществлять правосудие, не прибегая к помощи работников аппаратов органов этих ветвей власти: специалистов, помощников, экспертов, консультантов, делопроизводителей, архивариусов. Да и руководители органов законодательной и судебной власти (а также руководители и заместители руководителей структурных подразделений этих органов) выполняют управленческие (организационные, контрольные, координирующие и пр.) функции.

Г л а в а 2

Предмет административного права

§ 1. Административное право как отрасль публичного права

Публичное право включает в себя отрасли, в разной степени связанные с правовым механизмом организации и функционирования самого государства и его органов: конституционное (государственное) право, административное право, уголовное право, финансовое право, налоговое право, процессуальное право, судоустройство, международное публичное право. В предмет публично-правового регулирования входят, например: основы государственного устройства; функционирование государства и его институтов; институты гражданского общества; система и органы местного самоуправления; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная система; международные отношения.

Каждая отрасль имеет особый предмет и методы правового регулирования, а также специальную структуру нормативного материала, составляющего систему соответствующей отрасли права. Публичное право направлено на обеспечение и охрану общих интересов, интересов государства, всего общества (публичных интересов). Частное право обеспечивает и охраняет интересы отдельных лиц, индивидуумов, используя при этом специальные формы и методы правового регулирования, средства разрешения конфликтов, особый процессуально-правовой режим производств, используемых для урегулирования возникающих споров.

Под административным правом обычно понимают право «администрации» («право управления», «управленческое право»). В этом смысле каждая страна, имеющая развитую правовую систему, обладает административным правом, ибо она обязательно располагает совокупностью норм, регламентирующих деятельность администрации¹. В механизме правового воздействия административному праву принадлежит особая роль, которая заключается в том, что оно выступает необходимым инструментом управления социальными процессами в обществе. Административное право входит в систему научных и учебных дисциплин, объединяемых термином «наука управления» («управленческая наука»). Наряду с административным правом сюда входят также, например, «теория государственного управления», «общее учение об управлении», «управленческая политика», «психология управления» и т.д.

Самое простое и правильное определение предмета административного права заключается в том, что эта отрасль права регулирует общественные отношения в области государственного (публичного) управления². Административное право устанавливает правопорядок в отношениях между государством и гражданами, попадающих в «сферу внимания» государственной администрации и должностных лиц при осуществлении административной деятельности. Поэтому между гражданами и государством складываются отношения власти — подчинения.

Административное право как отрасль публичного права определяется прежде всего своим предметом, т.е. системой государственно-управленческих отношений, ибо государственное управление реализуется через категории публичного интереса, потребностей, целей, стимулов и норм. Административное право регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной и стабильной государственной службы (гражданской, правоохранительной и военной), обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти, развития административного нормотворчества, формирования административного нормоконтроля (административной юстиции или административного судопроизводства).

Наряду с регулирующими функциями административному праву присущи и правоохранительные (т.е. принуждающие, административно-юрисдикционные) методы воздействия на конкретных участников правоотношений. Субъекты административного права, представляющие государство и его органы, также применяют в своей деятельности принудительные механизмы и правовые средства, используют в установленных законодательством пределах административно-властные правоохранительные, контрольно-надзорные полномочия.

Особенностью административного права является то, что оно устанавливает (детализирует, развивает, конкретизирует, осуществляет) общественные отношения, которые входят в предмет правового регулирования иных отраслей права. К ним относятся, например, конституционное, уголовное, таможенное, финансовое, бюджетное, налоговое, земельное, экологическое, строительное право. Принципиально важный характер этой отрасли права подчеркивает и главный метод (или, точнее говоря, один из методов) правового регулирования — императивный метод, метод властных предписаний. Поэтому административное право считается одной из базовых отраслей права, с одной стороны, использующей потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с другой — обеспечивающей публичные интересы, правовую защиту прав и свобод как физических, так и юридических лиц от действий, решений и бездействия административных органов.

Административному праву присущи следующие отличительные признаки:

1) обеспечивает публичные интересы и реализацию государственных функций и задач;

2) использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права;

3) направлено на организацию и функционирование государственной власти, государства и его органов;

4) областью административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при взаимодействии органов публичного управления с гражданами, организациями и иными субъектами права;

5) наличие материальных («управленческих») административно-правовых норм и сложноструктурированных в отдельные производства процессуальных норм, создаваемых для реализации материальных норм административного права;

6) процессуальные административно-правовые нормы можно разделить на два вида: а) нормы позитивного характера, т.е. регулиру-ющие, управленческо-процедурные (административные процедуры); б) административно-деликтные нормы, устанавливающие режимы правоохраны, контроля и надзора, разрешения, применения мер государственного принуждения; для реализации этого вида норм законодательство устанавливает соответствующие административно-правовые процедуры и порядки;

7) важнейшей формой осуществления управленческих действий является не договор (как в гражданском праве), а административный акт, т.е. нормативный или индивидуальный правовой акт управления; в практике деятельности государственной администрации и ее органов все чаще стали заключаться административные договоры, относящиеся к области публичного права;

8) ответственность органа государственного управления, государственного или муниципального служащего, должностного лица в случае причинения ими ущерба третьим лицам наступает только при осуществлении установленных для них государственных функций, т.е. если этот ущерб был причинен должностными лицами (государственными и муниципальными служащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций);

9) при возникновении административно-правового спора применяется как административный и судебный порядок его рассмотрения или урегулирования. Оба способа разрешения административных дел (административного конфликта, урегулирования административно-правового спора) применяются с соблюдением установленных в соответствующих нормативных правовых актах процедур, производств, принципов и гарантий. В настоящее время административное судопроизводство в России осуществляется судьями соответствующих судов Российской Федерации (например, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, военных судов, мировыми судьями).

Административное право регулирует отношения, возникающие в области управления, и в качестве главного объекта изучения имеет управление (государственное управление) и все отношения, связанные с управлением. Административное право — это, по сути, правовая оболочка управления, управленческой деятельности, процесса управления и его организации (структуры).

В окончательной формулировке административное право — это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов, а также при обеспечении юридической защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.

Таким образом, административное право реализуется посредством применения системы административно-правового регулирования управленческих отношений, формирующихся в процессе осуществления исполнительной власти. Для обеспечения выполнения регулятивной и охранительной функций административного права создается система правового регулирования публичного управления, которая позволяет в комплексе проанализировать содержание административного права. Система (механизм) административно-правового регулирования дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования отношений в сфере публичного управления. В эту систему входят следующие элементы: а) административно-правовые нормы; б) правоприменительный процесс; в) административно-правовые отношения, создаваемые в результате действия административно-правовых норм и их применения.