§ 1. Методы административно-правового регулирования

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует ряд правовых средств (способов) воздействия на управленческие отношения, на установление административно-правового статуса субъектов правоотношений. Эти юридические средства называются методами правового регулирования административно-правовых отношений¹.

Метод правового регулирования представляет собой совокупность приемов, способов, процедур, механизмов воздействия правовых норм и юридических правил на конкретные общественные отношения. Метод правового регулирования — весьма емкое понятие, характеризу-ющееся наличием множества компонентов (порядок установления прав и юридических обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, степень определенности их прав и автономность их действий и др.).

Все традиционно рассматриваемые в теории права три метода (типа) правового регулирования — дозволение, предписание и запрет — используются в системе административно-правового регулирования. До-зволение содержится в управомочивающих нормах административного права, предписание выступает как наиболее известный и часто применяемый в административной практике административно-правовой тип регулирования, а запреты включены в механизм административной деликтологии и применения мер административного принуждения.

Согласно другой классификации в теории права выделяются два основных метода правового регулирования — императивный и диспозитивный, которые свойственны двум большим противоположным по своему юридическому характеру и назначению блокам правовых отраслей — публичному (например, административному, государственному (конституционному), процессуальному) и частному (например, гражданскому, трудовому) праву.

Императивный метод правового регулирования — это метод власт-ных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Этот метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением соответствующего правового статуса субъектов права. Например, система правового регулирования правоохранительной или военной службы включает в себя множество императивно-правовых характеристик, которые обусловливают должное построение и функционирование этих видов государственной службы. При этом взаимоотношения сотрудников правоохранительной службы или военнослужащих основываются на использовании методов непосредственной подчиненности, распорядительности и централизации управления в указанной сфере деятельности.

Диспозитивный метод предполагает установление юридического равенства участников правоотношений, свободу осуществления волеизъявления при создании правоотношений. Этот метод применяется в основном в отраслях частного права (гражданского, трудового, семейного). Юридическим фактом в данном случае выступает, как правило, договор, в котором сторонами самостоятельно на равноправной основе устанавливаются права, обязанности и ответственность в случае нарушения положений договора. Диспозитивный метод может использоваться в определенных пределах и в системе административно-правового регулирования, например, при заключении административных договоров, перераспределении между органами публичного управления государственных функций.

В общих чертах сущность методов административного правового регулирования раскрывается перечнем следующих правовых средств воздействия на административно-правовую среду:

1) установление определенного порядка действий или принятия решений — предписание к действию в соответствующих условиях, надлежащим образом оформленное в административно-правовой форме. Например, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующих административных регламентов осуществления государственных функций или должностных регламентов, а также раздела законов, в которых перечисляются их обязанности;

2) запрет определенных действий под угрозой применения соответствующих административных санкций, установление правоограничений или определенных требований. Например, федеральные органы исполнительной власти не имеют права принимать нормативные правовые акты в виде писем или телеграмм; государственные служащие не вправе появляться на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; запрет направления жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, действия или бездействие которых являются предметом жалобы; запрет составления протокола об административном правонарушении неправомочным лицом;

3) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме. В данном случае гражданин, руководитель государственного органа, государственный служащий, должностное лицо может выбрать по своему усмотрению, но строго в соответствии с законом один из нескольких методов и форм деятельности. Например, начальник органа внутренних дел принимает постановление о применении к виновному лицу административного наказания, выбирая его из нескольких наказаний, установленных в санкции статьи КоАП РФ; судья вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием в случае, если при рассмотрении дела будет установлена малозначительность совершенного административного правонарушения;

4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий. Управление по усмотрению осуществляется как в процессе реализации субъективных прав граждан, так и при выполнении правового статуса государственных служащих, использовании предоставленных им правомочий. Например, гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации. Дозволение — это предоставление возможности и права на совершение действий, установленных в административно-правовой норме. Однако субъект права по своему усмотрению может и не выполнять таких действий. Этот способ деятельности может использоваться государственным служащим в рамках осуществляемой им управленческой деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет определять эффективность всей административной работы.

Методы административного права как способы воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения административного права, которые, в сущности, представляют собой способы толкования административно-правовых норм.