3. Сущность платы за природопользование
В подавляющем большинстве случаев право природопользования является платным. Это означает, что граждане и юридические лица должны вносить установленную плату за пользование землями, лесами, недрами, водами и другими природными ресурсами, а также за иные воздействия на окружающую природную среду в процессе своей деятельности. Плата вносится единовременно (при получении данного природного объекта в пользование) или систематически (постоянно) (в виде годичных, квартальных, ежемесячных платежей).
Принцип платности имеет важное значение, поскольку призван обеспечить повышение заинтересованности природопользователей в эффективном и рациональном использовании природного ресурса, сохранении и воспроизводстве окружающей природной среды. В сфере природопользования применяются два вида платы:
1) плата за природные ресурсы (земли, воды, леса и иную растительность, недра, животный мир, рекреационные и другие природные ресурсы).
Она подразделяется в свою очередь на плату:
за право пользования природными ресурсами в пределах установленных лимитов; за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов; на воспроизводство и охрану природных ресурсов.
2) плата за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредных воздействий. Она взимается за:
выбросы, сбросы загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов; выбросы, сбросы загрязняющих веществ сверх установленных лимитов; за размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов; за размещение отходов и другие виды загрязнения сверх установленных лимитов. Конкретные виды и ставки платежей установлены в актах экологического законодательства применительно к отдельным природным ресурсам. Так, за пользование лесным фондом взимаются лесные подати (при краткосрочном пользовании) и арендная плата (при аренде участков лесного фонда) (ст. 103 ЛК РФ). Система платежей, связанных с пользованием водами, включает плату за пользование водными объектами (водный налог), плату на восстановление и охрану водных объектов (ст. 123 Водного кодекса РФ). При пользовании недрами производятся платежи в виде сбора за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензии, платы за пользование недрами, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, акцизов (ст. 39 Закона РФ «О недрах»). Ставки платы устанавливаются специальными нормативными актами.
4. Роль экологических фондов в экономическом механизме охраны окружающей среды
Важным элементом экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды являются экологические фонды, которые включают Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ РФ), экологические фонды субъектов Российской Федерации и местные фонды. Практика существования экологических фондов доказала экономическую целесообразность их деятельности, роль которой особенно возрастает в условиях жесточайшего дефицита финансирования охраны окружающей среды. Система внебюджетных государственных экологических фондов объединяет федеральный экологический фонд, республиканские, краевые, областные и местные фонды. Важную роль в защите экологии играют экологические фонды, они обычно носят перераспределительный характер: средства поступают от загрязнителей и им же возвращаются на конкретные средоохранные мероприятия или идут на улучшение экологической обстановки в целом. Это позволяет координировать экологическую деятельность и приводить ее в соответствии с общими целями экологической политики. Фонды могут быть национальными, межрегиональными, региональными и местными. Первые три типа образуются для проведения крупных экологических программ и мероприятий по охране окружающей среды, стоимость которых превышает имеющиеся средства местных фондов. Местные экологические фонды складываются из следующих средств: эмиссионные налоги и платежи предприятий (за выбросы в атмосферу, сбросы в водоемы, размещение твердых отходов);
налоги и платежи за ресурсы;
залоги-возмещения и облигации пользования;
средства, изысканные в возмещение ущерба, причиненного при нарушении средоохранного законодательства;
плата предприятий за выбросы (лицензионные взносы);
штрафы, взысканные в административном и судебном порядке с юридических и физических лиц, виновных в нарушении законодательства по охране окружающей среды. Средства крупных фондов могут расходоваться на финансирование: крупных средоохраных проектов на предприятиях при невозможности их осуществления за счет собственных средств;
строительства, технического перевооружения, реконструкции и капитального ремонта средоохранных объектов, действующих на соответствующей территории; научно - исследовательских разработок и создания новых видов средоохранной техники и технологии; мероприятий по предупреждению и компенсации негативных социально-экономических последствий нарушения средоохранного законодательства на данной территории (озеленение, борьба с шумом и т.д.);
работ по оценке воздействия на окружающую среду и проведения экспертизы экономических проектов, приуроченных к данной территории; создания специализированных предприятий по переработке отходов производства на территории данного региона;
частичное или полное погашение банковских кредитов, данных предприятиям для проведения ими крупных капиталоемких мероприятий средоохранного назначения (строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий и т.д.) при условии обеспечения высокого качества этих работ и выполнения их в определенные сроки. Определенная доля отчислений местных фондов может резервироваться и образовывать страховой фонд, средства которого будут направляться на ликвидацию негативных последствий от непредвиденных природных процессов и явлений, а также аварий, причиняющих ущерб окружающей среде.
Надо отметить, что все перечисленные статьи расходов относятся к прямым расходам на экологическую деятельность. Кроме них, существуют еще и косвенные расходы, которые не могут покрываться из экологических фондов. Связанные с ними выплаты осуществляются из госбюджета.
В соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» в стране создана единая система государственных экологических фондов, объединяющая федеральный экологический фонд, внебюджетные республиканские, краевые, областные и местные фонды.
Цель системы экологических фондов – решение неотложных природоохранных задач, восстановление потерь в окружающей среде, компенсация причиненного вреда за счет ухудшения качества окружающей среды (в тех случаях, если виновник вреда не установлен). Формирование экологических фондов осуществляется за счет: средств, поступающих в виде платы за нормативные и сверхнормативные (лимитные и сверхлимитные) выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов, другие виды загрязнения;
сумм по искам о возмещении вреда, штрафов за экологические правонарушения; средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции;
пожертвований от юридических и физических лиц, которые зачисляются на специальные счета. Штрафы и иски о возмещении вреда и за экологические правонарушения взимаются и соответствии с действующим законодательством. Штрафы налагаются специально уполномоченными государственными органами – подразделениями Госкомэкологии России, санитарно-эпидемиологическими станциями и др. Расчет сумм по возмещению вреда производится в соответствии с утвержденными методиками определения ущерба, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды.
Средства, поступающие в экологические фонды, распределяются в следующем порядке: 60% – на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского и районного) значения; 30% – на реализацию мероприятий регионального (республиканского, краевого и областного) значения;
10% направляются в доход федерального бюджета для финансирования деятельности территориальных органов Госкомэкологии России. Первоначально средства, которые поступают в экологические фонды, накапливаются на счетах республиканских, краевых или областных фондов, а оттуда перечисляются в федеральный экологический фонд (федеральный бюджет) и в местные экологические фонды. Перечисление средств в экологические фонды производится поквартально. По полугодиям Госкомэкологии России составляет отчет о поступлении и расходовании средств федерального экологического фонда. Важным элементом экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды являются экологические фонды, которые включают Федеральный экологический фонд Российской Федерации (ФЭФ РФ), экологические фонды субъектов Российской Федерации и местные фонды. Практика существования экологических фондов доказала экономическую целесообразность их деятельности, роль которой особенно возрастает в условиях жесточайшего дефицита финансирования охраны окружающей среды. Основными направлениями расходования средств территориальных экологических фондов являлись: строительство, техническое перевооружение, реконструкция природоохранных объектов (50 %), материальнотехническое обеспечение (5,9 %), внедрение экологически чистых технологий (2,9 %), создание и использование систем мониторинга окружающей среды (2,7 %), другие виды природоохранной деятельности (18%). Территориальные экологические фонды созданы во всех субъектах Российской Федерации, и их организационно - правовая и финансовая деятельность характеризуется многообразием форм. В 1999 г. в 45 субъектах Российской Федерации экологические фонды находились в ведении администрации, а в остальных - территориальных органов Госкомэкологии России. Консолидированы в местные бюджеты 25 экологических фондов. Правами юридического лица обладали экологические фонды в 33 субъектах Российской Федерации. Отсутствием построенной на единых принципах управления системы экологических фондов объясняется и ряд недостатков в их деятельности. Таким образом, созданная в 90-х годах XX столетия система экологических фондов России стала важным источником, который существенно дополнил бюджетные и собственные средства предприятий, направляемые на цели охраны окружающей среды.
Экономические механизмы природопользования за рубежом.
В связи со сложившейся критической ситуаций из-за истощения природных ресурсов во всех странах мира признана необходимость теоретических разработок и практических шагов в формировании экологической политики, предусматривающей заботу о сохранении природы, «качества» окружающей человека природной среды, о рациональном использовании существующих и потенциальных энергетических ресурсов, поддержания экологического равновесия в природе. Политика сохранения природной среды воплощается в форме крупных национальных программ, в которых предусматривается взаимодействие органов государственного управления, частного сектора, науки, финансовых учреждений. Во всех странах приняты целые своды законов об охране природы и ее отдельных компонентов. В них закрепляется новая функция государства по регулированию природоохранной деятельности, а также
определены права и обязанности природопользователей. Вереницу законодательной пирамиды обычно венчает единый генеральный закон об охране природы, устанавливающий общие основы и цели политики и призванный обеспечить концептуальную однородность и целостность всей законодательной практики в области природопользования. В некоторых странах два общих закона: о нарушениях природной среды (загрязнение, разрушение ландшафтов и т.п.) и об охране животного и растительного мира. Такими законами в США является закон о национальной политике в области окружающей среды 1970 г., в Японии - основной закон по борьбе с загрязнением окружающей среды 1967г. и дополненный в 1970 г., в Швеции – закон о защите окружающей среды 1969г.
За генеральным законом следуют многочисленные законодательные акты, регулирующие отдельные аспекты природопользования: для отдельных регионов и зон, для определенных секторов экономики, в отношении отдельных компонентов окружающей среды (воздух, пресные воды, прибрежные воды), нарушение среды (шумовой фон, тепловое и радиационное загрязнение), носителей нарушения среды (нефтепродукты, пестициды, некоторые химические соединения). Государственное вмешательство в сферу природопользования в отдельных странах мира представляет собой сложную систему управления, в которой выделяются цели природоохранной политики – общие, функциональные (т.е. по каждому объекту политики), региональные; объекты политики – воздушный бассейн, водные системы, почвы, лес, другие природные ресурсы, среда обитания людей, заповедники и т.д.; уровни осуществления политики – государственный сектор, местные органы власти, частный сектор; инструментарий политики – контроль и наблюдение за состоянием среды (мониторинг), оперативное управление и превентивные мероприятия, научные исследования, подготовка кадров, финансирование и экономическое принуждение, международное сотрудничество, которое рассматривается как средство решения не только проблем, связанных с защитой какого – либо международного объекта природной среды, но и некоторых важных внутренних экологических проблем.
Прослеживается определенная тенденция: с одной стороны, увеличивается число органов государственного управления, включая отраслевые министерства, несущие ответственность за состояние среды, с другой – создаются центральные органы государственного управления с высокими полномочиями, ответственные за общее руководство в национальных масштабах всей политикой области окружающей среды, за координацию этой политики и за участие в международных программах сотрудничества. Такими органами являются в США – федеральное агентство по охране окружающей среды, в Японии – управление по охране окружающей среды, во Франции – министерство по вопросам качества жизни и т.д. Кроме того, в ряде стран при правительстве были образованы специальные консультативные органы: в США – Совет по качеству окружающей среды, в Англии – Постоянная Королевская комиссия по борьбе с загрязнением окружающей среды и т.д.
Во многих странах в ходе разработки стратегии экологической политики была проведена большая работа по определению уровня расходов, необходимых для восстановления качества среды и ее нормального воспроизводства. Однако на этом пути возникли многочисленные практические и методологические трудности. В конечном счете, в капиталистических странах в основу проведения политики окружающей среды и ее финансирования был положен не критерий стоимости восстановления экологического баланса, а принцип нормативного качественного состояния окружающей среды, достижение которого обеспечивается либо системой норм и стандартов на предельно допустимые уровни и состав загрязнений, выброса отходов, шумов и т.д., либо системой налогообложения предприятий, допускающих нарушения установленных правил природопользования, либо, наконец, сочетанием этих двух методов. Регулирование охраны среды в странах Запада сопровождается и подкрепляется системой экономического стимулирования.
Устройство государственного управления природопользованием за рубежом рассмотрим на примере США. Система управления имеет ступенчатую внутреннюю структуру с заметной степенью независимости каждой ступени. Основными уровнями управления являются федеральный, штатный, местный, дополнительные переходные звенья — межштатный и региональный. Каждый уровень занимается проблемами природопользования в пределах своей компетенции. Общегосударственное управление США осуществляют федеральные министерства и ведомства на основе федерального законодательства, разработанного Конгрессом США. В их обязанности входит решение самых общих проблем природопользования, стоящих перед страной. Федеральное правительство не вмешивается в деятельность нижестоящих органов. Давление центров США считается противоречащим традициям и строго осуждается. В федеральных законах заложен специальный механизм внедрения. Суть его в том, что при добровольном следовании федеральным законам штаты получают льготы, как финансовые, так и правовые. Для решения вопросов природопользования правительство создало специальные органы в министерствах и ведомствах. Существует межштатный уровень, который является вспомогательным между федеральным и штатным уровнями, предназначен для решения проблем, возникающих при осуществлении штатами совместных хозяйственных проектов. Каждый штат имеет свое законодательство, которое не обязательно согласуется с законодательством соседнего штата. Штаты закрепили многие суверенные права. При управлении природопользованием важным правом штатов является регулирование землепользования как на государственных, так и на частных землях. Однако право принятия решения штаты передали органам местного самоуправления. Следовательно, функции штатов состоят в создании правового механизма регулирования природопользования, а функции местного самоуправления — во внедрении этого механизма и контроля над его выполнением. Между уровнями штатов и местного самоуправления располагается вспомогательная ступень регионального управления в виде комиссий по региональному планированию, осуществляющих координацию усилий муниципалитетов и графств в решении проблем, связанных с процессом урбанизации территории. Но они созданы на общественных началах и не имеют силы власти. Муниципалитеты городов и администрации графств — нижний уровень управления США. Они претворяют в жизнь указания вышестоящих органов власти.
Существующий в Китае экономический механизм регулирования природоохранной деятельности представлен в основном многочисленными сборами и платежами за пользование природными ресурсами и загрязнение природной среды.
Основные законы, регулирующие природоохранную деятельность в Китае и являющиеся элементами экономического механизма природопользования: «Закон и подробные правила о профилактике загрязнения водной сферы Китая», «Закон о профилактике загрязнения атмосферы Китая», «Закон о профилактике загрязнения шумом в Китае», «Закон об охране окружающей среды Китая»
Рис.
1.2 Структура и основные элементы
экономического механизма природопользования
КНР.
Этими законами закреплены
основные элементы экономического
механизма охраны окружающей природной
среды:
различными сборами (сбором за специальное использование природных ресурсов, сбором за загрязнение окружающей природной среды, сбором за ухудшение качества природных ресурсов);
административным перераспределением средств (залоговой системой «три одновременности», субсидии на «упорядочение» загрязнения);
фондами охраны окружающей природной среды;
стимулированием в системе охраны окружающей природной среды (предоставление льгот по налогообложению предприятий и организаций, реализующих природоохранные мероприятия; освобождение от налогообложения фондов охраны окружающей природной среды; предоставление на льготных условиях кредитов для реализации мероприятий, направленных на улучшение состояния окружающей среды; создание условий для предоставления природных ресурсов под залог);
экологическим страхованием;
экологическая компенсация и экологический кредит. Экономический механизм экологического регулирования характеризуется недостаточной гибкостью инструментов, которые не адекватны к эколого-экономическим реалиям и не конструктивны относительно решения противоречий между обществом и окружающей средой. Экономический механизм экологической трансформации хозяйствования можно усовершенствовать путем изменения методов стимулирования ведения народного хозяйства, системы налогообложения, системы санкций за экологически деструктивное хозяйствование. По мнению общество, воздействуя на конкретные формы экономических отношений, изменяя их в пределах, которые определяют закономерности функционирования, уровень развития производительных сил, состояние окружающей среды, в состоянии усовершенствовать эколого-экономические отношения в нужном направлении, создавая эффективный и действенный механизм экологического регулирования.
Целью экономического механизма природопользования является регулирование эколого-экономических противоречий, возникших в обществе через систему методов, инструментов, стимулов, путем усиления одних и ослабления других, что применимо и в целях экологической трансформации.
Для выполнения этой цели необходимо решение следующих задач:
определение источников финансирования экологической трансформации народного хозяйства, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение надежности этих источников в конкретных условиях хозяйствования;
усовершенствование рынка торговли правами на выбросы, в рамках чего можно обеспечить финансирование мероприятий по оздоровлению окружающей среды, воспроизводству и улучшению природных ресурсов за счет средств предприятий;
усовершенствование системы платежей за природные ресурсы и экологических налогов, стимулирующих оздоровление окружающей природной среды, воспроизводство и рациональное использование природных богатств, социально справедливое и экономически эффективное распределение рентных доходов от этих ресурсов.
Существующий в настоящее время экономический механизм управления природопользованием и охраной окружающей среды в Китае прямо не ориентирован на эти цели. Экономические отношения в природопользовании требуют детального изучения, что обусловлено потребностью усовершенствования системы анализа текущей ситуации между обеспечением экологической безопасности и возможностями экономики в целом. В условиях Китая можно выделить следующие элементы экономического механизма природопользования:
– платность природопользования;
– систему экономического стимулирования природоохранной деятельности;
– плату за загрязнение окружающей природной среды;
– создание рынка природных ресурсов;
– совершенствование ценообразования с учетом экологического фактора, особенно на продукцию природоэксплуатирующих отраслей;
– продажу прав на загрязнение;
– систему залога;
– экологическое страхование и кредитование.
Инструменты экономического механизма экологической трансформации направлены на:
обеспечение возможностей концентрации и распределения ресурсов на приоритетных направлениях экологической деятельности;
реализацию финансирования экологической трансформации на уровне предприятий;
создание заинтересованности предприятий в результатах природоохранной и природовосстановительной деятельности, что приведет к экологической трансформации народного хозяйства.
Анализ существующего экономического механизма экологического регулирования в Китае дал возможность определить негативные тенденции его развития , а именно:
влияние традиций командной экономики. В результате, значительная часть процессов торговли правами на выбросы (сбросы) осуществляется под давлением правительства. На предприятиях, участвующих в эксперименте по торговле правами на загрязнение, отмечается увеличение себестоимости продукции, и повышается риск утраты определенной степени свободы предприятия. Снижается степень контроля за качеством окружающей среды. Основной метод контроля состоит в том, что загрязнитель самостоятельно отчитывается, а правительство выборочно проверяет.
В связи с этим, у большинства предприятий вообще нет потребности участвовать в торговле правами на загрязнение. В качестве решения данного комплекса проблем возможно уменьшение влияния традиций командной экономики, т.е. развитие рыночных составляющих экономического механизма.
процесс формирования экономического механизма природопользования не соответствует эколого-экономическим требованиям развития национального хозяйства в рыночных условиях и тормозит решение многих проблем, связанных с переходом экономики на путь устойчивого развития (экологическую модернизацию основных фондов, ресурсосбережение, экологоориентированную структурную перестройку, экологизацию общественного воспроизводства). Логичным видится преодоление несогласования системы экологической политики. Несмотря на то, что в Китае существуют предпосылки для реализации экономического механизма экологической трансформации на основе штрафов, системы залогов, экологического (зеленого) кредитования и др., необходимо решить вопрос их систематизации и комплексного применения с целью повышения эффективности работы механизма;
несоответствие целей инновационного развития с функционированием экономического механизма экологического регулирования и темпами развития производительных сил.
Заключение
Таким образом, под экономическим механизмом охраны окружающей среды понимается совокупность предусмотренных законодательством экономических мер обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования. В настоящее время в капиталистических странах внедряются некоторые элементы механизма природопользования:
платность природопользования (плата за право пользования природными ресурсами, штрафы за нарушение экосистемы);
экономическое стимулирование природоохранной деятельности, мероприятий по снижению загрязнения окружающей среды (платежи за загрязнение атмосферного воздуха, воды, размещение отходов, платежи за сбор и переработку загрязняющих веществ; экологические программы;
система "залог - возврат";
экологическое страхование и другое.
Список использованной литературы
1. Боголюбов С.А. Экологическое право России. - М., 2004. 2. Бринчук Н.Н. Экологическое право России. - М., 2004. 3. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. - М., 2005. 4. Жибинова К.В. Экономические основы экологии. – М., 2007. 5. Ильичева, Е.В. Система экологических фондов России // Управление экономическими системами. - 2007. - № 3 6. Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология и природопользование в России. – М.: Финансы и статистика, 2005. 7. Экология и экономика природопользования / Под ред. Э.В. Гирусова, В.Н. Лопатина. - М., 2002.