Органы судебной власти субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление

Территориальная организация местного самоуправления

Местное самоуправление в области - форма осуществления населением области своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами области, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления в решении вопросов местного значения в пределах своих полномочий самостоятельны. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Органы государственной власти области содействуют развитию местного самоуправления на территории области и обеспечивают государственные гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется гражданами посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Территориальная организация местного самоуправления

Местное самоуправление в области осуществляется в 421 муниципальном образовании: 44- муниципальных районах, 8- городских округах, 66 - городских и 303 -сельских поселениях.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами области с учетом границ исторически сложившихся административно-территориальных образований области в соответствии с требованиями федерального закона.

Образование, преобразование муниципальных образований, установление и изменение их границ осуществляются законами области в соответствии с федеральным законодательством. 

В муниципальных образованиях образуются органы местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления определяется непосредственно населением или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. 

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации их деятельности определяются уставами муниципальных образований на основании федерального закона.

Органы государственной власти области осуществляют правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в области в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями области может осуществляться законами области в порядке, определяемом федеральным законом. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета.

Органы государственной власти области осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных им законом области отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных и финансовых средств.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района. Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов области.

В целях обеспечения экономических гарантий местного самоуправления органы государственной власти области осуществляют следующие предусмотренные федеральным законом полномочия:

• устанавливать нормативы отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований;

• устанавливать нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ в соответствии с БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований;

• устанавливать порядок образования районных фондов финансовой поддержки поселений;

• устанавливать порядок образования районных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

• утверждать методику, по которой распределяются дополнительные субсидии для муниципальных образований;

• определять общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий

19. осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется законами, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, муниципальными правовыми актами по вопросам осуществления этих полномочий.

Отдельные государственные полномочия обязательны для органов местного самоуправления, поэтому предметом муниципальных правовых актов не должно быть решение о принятии этих полномочий к исполнению. Иное могло бы привести к отказу от принятия к исполнению законов, что не соответствует Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131). Вместе с тем муниципальные правовые акты муниципальных образований в некоторых субъектах Федерации (например, Пермский и Хабаровский края, Вологодская, Ивановская и Тульская области) содержат положения о принятии к исполнению отдельных государственных полномочий.

Характер осуществления отдельных государственных полномочий зависит от их вида. Так, осуществление нормотворческих государственных полномочий предполагает принятие соответствующего нормативного муниципального правового акта. Осуществление нормотворческого государственного полномочия считается завершенным с момента вступления в силу нормативного муниципального правового акта, например по вопросам введения в действие системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, установления квоты для приема на работу отдельных категорий граждан.

Осуществление правоприменительных отдельных государственных полномочий предполагает совершение субъектами, выполняющими государственные полномочия, соответствующих исполнительно-распорядительных действий. В отличие от нормотворческих они носят длящийся характер, поскольку предполагают выполнение в отношении заранее не определенного круга лиц (например, государственная регистрация актов гражданского состояния, лицензирование розничной продажи алкогольной продукции).

В соответствии с п. 5 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления 1985 года при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это, возможно, свободно адаптировать эти полномочия к местным условиям. Возникает вопрос: насколько свободны и самостоятельны органы местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий и чем эти свобода и самостоятельность ограничиваются?

Законопроект «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации» предусматривал положение о том, что органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия, которыми они наделены, самостоятельно в соответствии с законодательством. Аналогичные положения содержали законы некоторых субъектов Федерации (республики Башкортостан, Ингушетия, Кабардино-Балкария и Калмыкия, Алтайский край, Амурская, Воронежская, Камчатская, Курганская, Липецкая, Пермская, Тамбовская и Ярославская области, Коми-Пермяцкий и Ханты-Мансийский автономные округа, Москва).

Свободу адаптировать отдельные государственные полномочия к местным условиям нельзя трактовать как полную самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Напротив, законами отдельных субъектов Федерации (Республика Коми, Ка­лининградская, Сахалинская и Тюменская области) предусматриваются положения, в соответствии с которыми органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия по согласованию с соответствующими органами государственной власти.

Конституция РФ декларирует только самостоятельное решение населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения; самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (статьи 130—132). В связи с этим можно утверждать только о самостоятельности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. В отношении отдельных государственных полномочий ч. 2 ст. 132, наоборот, предусматривает подконтрольность реализации этих полномочий государству.

В законодательстве некоторых субъектов Федерации (республики Адыгея, Алтай и Марий Эл, Краснодарский и Красноярский края, Кировская, Новгородская, Самарская и Томская области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Еврейская автономная область) зафиксирована самостоятельность органов местного самоуправления в выборе форм и методов осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, но только в соответствии с законами и нормативными правовыми актами уполномоченных органов исполнительной власти по вопросам осуществления этих полномочий. Такая трактовка соответствует смыслу положений Европейской хартии местного самоуправления. Свобода органов местного самоуправления адаптировать отдельные государственные полномочия к местным условиям может означать самостоятельность этих Органов в выборе форм и методов осуществления переданных им отдельных государственных полномочий и не должна трактоваться расширительно.

В целях контроля свобода и самостоятельность могут быть ограничены законами или иными нормативными правовыми актами уполномоченных органов исполнительной власти. Это положение п. 5 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления необходимо закрепить в Законе № 131.

Согласно ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 25.12.2000 № 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» (далее — Закон о Государственном гербе РФ) Государственный герб РФ помещается на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния. Положения о возможности использования органами местного самоуправления печатей с изображением Государственного герба РФ при осуществлении отдельных государственных полномочий закреплялись законами Республики Калмыкия, Алтайского и Хабаровского краев, Белгородской, Брянской, Воронежской, Камчатской, Кемеровской, Ленинградской, Липецкой, Новгородской, Оренбургской, Орловской, Рязанской, Сахалинской и Ярославской областей, но были признаны судом противоречащими Конституции РФ. Этот вопрос может регулироваться только федеральным законодательством, но не законодательством субъекта Федерации.

Законы Республики Марий Эл, Челябинской области, Ямало-Ненецкого автономного округа содержат положение о том, что при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены законом субъекта Федерации, эти органы могут использовать печать с изображением герба субъекта Федерации. Возникает вопрос: при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены законом субъекта Федерации, ими также используется печать с изображением Государственного герба РФ или должна применяться печать с изображением герба субъекта Федерации?

Формулировка Закона о Государственном гербе РФ позволяет органам местного самоуправления использовать печать с изображением Государственного герба РФ при осуществлении любых отдельных государственных полномочий, которыми они наделены как федеральным, так и региональным законодательством. В законах субъектов Федерации о гербах субъектов Федерации, как правило, не получило распространения положение о том, что при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены законом субъекта Федерации, используется печать с изображением герба субъекта Федерации. В противном случае эти положения противоречили бы Закону о Государственном гербе РФ.

Однако положения Закона о Государственном гербе РФ, предусматривающие использование органами местного самоуправления печатей с изображением Государственного герба РФ при осуществлении отдельных государственных полномочий субъектов Федерации, которыми они наделены законами субъектов Федерации, противоречат ст. 73 Конституции РФ, поскольку лишают субъекты Федерации возможности закреплять правило о применении герба субъекта Федерации.

В Закон о Государственном гербе РФ необходимо внести следующие изменения: Государственный герб РФ помещается на печатях органов местного самоуправления, наделенных федеральными законами отдельными государственными полномочиями России по предметам ведения России или предметам совместного ведения России и субъектов Федерации, а также законами субъектов Федерации отдельными государственными полномочиями России по предметам ведения России, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. Тогда субъекты Федерации смогут включить в законы о гербах субъектов Федерации иные правила, в соответствии с которыми герб субъекта Федерации помещается на печатях органов местного самоуправления, наделенных законами субъектов Федерации отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации по предметам совместного ведения России и субъектов Федерации или предметам ведения субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления или иные субъекты осуществления отдельных государственных полномочий могут заключать гражданско-правовые договоры с юридическими лицами, в том числе по результатам размещения муниципального заказа. Договоры, как правило, заключаются с юридическими лицами, предоставляющими отдельным категориям граждан льготы, предусмотренные федеральным или региональным законодательством (например, организациями жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи). Предметом договоров является определение порядка предоставления юридическими лицами соответствующих льгот и возмещения затрат (выпадающих доходов), в том числе основания и сроки возмещения затрат. Юридические лица по договору получают право на последующую компенсацию расходов, связанных с предоставлением им льгот.

Не заключение между органами местного самоуправления, наделенными государственными полномочиями, и юридическими лицами, предоставляющими отдельным категориям граждан льготы, предусмотренные федераль­ным или региональным законодательством, договоров о возмещении соответствующих расходов не является основанием для освобождения органов местного самоуправления, получивших для этих целей финансовые средства, от обязанности возместить расходы юридическим лицам, фактически предоставившим им льготы, и наоборот. В соответствии с п. 18 постановления Пленума ВАС РФ от 22-06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации» факт заключения между организацией, предоставляющей потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом муниципального образования соглашения, регламентирующего порядок определения объема и оплаты неполученных доходов, подлежащих возмещению в связи с реализацией установленных федеральным законом льгот, не является сам по себе основанием для удовлетворения требования о взыскании неполученных доходов с муниципального образования. Правоотношения, возникающие между организациями, предоставляющими услуги льготникам, и органами местного самоуправления, получающими финансовые средства на осуществление соответствующих отдельных государственных полномочий из вышестоящего бюджета, носят не только гражданско-правовой характер, но и относятся к публичным бюджетно-финансовым правоотношениям, регулируемым законами, определяющими источник погашения расходов и порядок их выплаты.

Региональное законодательство в качестве одного из принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предписывает содействовать органам государственной власти в осуществлении отдельных государственных полномочий. Формы содействия закреплены в законах некоторых субъектов Федерации (республики Адыгея и Башкортостан, Алтайский и Приморский края, Волгоградская, Воронежская, Иркутская, Калининградская, Камчатская, Кировская, Кемеровская, Курганская, Магаданская, Новгородская, Оренбургская, Пензенская, Сахалинская, Свердловская, Тверская и Челябинская области, Коми-Пермяцкий автономный округ, Москва). К формам содействия относятся:

координация деятельности органов местного самоуправления с органами государственной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий;

изучение, обобщение, распространение опыта работы органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

методическое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

внесение предложений и рекомендаций органам местного самоуправления по вопросам эффективного осуществления отдельных государственных полномочий;

оказание консультативной и правовой помощи органам местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий;

оказание организационной помощи органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий;

меры по подготовке кадров муниципальных служащих, в должностные обязанности которых входит исполнение определенных функций по выполнению отдельных государственных полномочий, и повышению их квалификации;

направление проектов решений органов государственной власти, связанных с осуществлением отдельных государственных полномо­чий, органам местного самоуправления для учета их мнения;

учет предложений органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

предоставление органам местного самоуправления по их запросам необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий материалов и документов;

оказание помощи в обеспечении занятости и социальных гарантий муниципальным служащим, высвобождаемым в связи с прекращением осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

иные действия, направленные на содействие органам местного самоуправления в осуществлении отдельных государственных полномочий.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут предусматривать различные виды поощрений за осуществление отдельных государственных полномочий. Как правило, меры поощрения включены в законодательство субъектов Федерации, нормативные муниципальные правовые акты в отношении глав муниципальных образований, глав местных администраций, осуществляющих отдельные государственные полномочия. Так, законодательством отдельных субъектов Федерации (республики Адыгея, Башкортостан, Кабардино-Балкария и Мордовия, Краснодарский и Пермский края, Астраханская, Владимирская, Калужская, Московская и Псковская области) предусматривается, что за осуществление отдельных государственных полномочий главе муниципального образования, главе местной администрации может устанавливаться доплата (надбавка). Порядок и условия выплаты доплаты (надбавки), а также ее размер устанавливаются законодательством субъекта Федерации либо представительным органом муниципального образования в пределах выделенных ему финансовых средств на осуществление отдельных государственных полномочий. Положение о выплате доплаты (надбавки) «за осуществление отдельных государственных полномочий главе местной администрации, назначаемому на эту должность, вводится в заключаемый с ним контракт».

Законы некоторых субъектов Федерации содержат меры поощрения муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений, осуществляющих отдельные государственные полномочия. Так, в Удмуртии, Алтайском крае, Мурманской области органы государственной власти могут вносить предложение органам местного самоуправления о поощрении работников, добросовестно исполняющих должностные обязанности по осуществлению отдельных государственных полномочий. В Карелии, Владимирской, Московской и Псковской областях увеличивается надбавка за_; особые условия муниципальной службы муниципальным служащим, к должностным обязанностям которых отнесена реализация отдельных государственных полномочий. Размер надбавки может быть увеличен правовым актом соответствующего органа местного самоуправления, но не может превышать размера, установленного законом субъекта Федерации.

При невозможности надлежащего осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны принять меры по устранению причин, препятствующих этому осуществлению, и своевременно известить органы государственной власти России или субъекта Федера­ции о сложившемся положении.

20. представительный орган местного самоуправления

Представительный орган Местного самоуправления – это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Данное определение свидетельствует о том, что этот орган занимает ведущее положение среди других органов местного самоуправления и должностных лиц, что подтверждается следующим:

Наличие выборного органа местного самоуправления муниципального образования, каковым является представительный орган, – обязательное требование закона;

Именно этот орган наделен правом представлять все население муниципального образования, выражать его интересы, выступать от его имени;

Только представительный орган обладает определенным объемом исключительных полномочий на решение вопросов местного значения. Никакие другие органы местного самоуправления и должностные лица не имеют и не могут присваивать себе эти исключительные полномочия;

Среди прочих лишь представительному органу принадлежит правотворческая функция, т. е. он имеет право принимать общеобязательные локальные нормативные правовые акты по всем вопросам, отнесенным уставом муниципального образования к предметам ведения последнего;

Данный орган контролирует деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления, действующих на территории соответствующего муниципального образования:

Он является коллегиальным органом, в силу чего принимает свои решения только в коллегиальном порядке.

Представительный орган муниципального самоуправления состоит из депутатов, которые избираются гражданами РФ, обладающими избирательным правом и проживающими на территории соответствующего муниципального образования, на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании. Никаким другим путем он формироваться не должен.

К осуществлению своих полномочий представительный орган муниципального образования приступает при избрании не менее чем двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае его полномочия осуществляет сход граждан.

Федеральным законом закреплен особый порядок формирования представительного органа муниципального района. Этот орган может:

Состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной независимо от численности жителей поселения нормой представительства (первый вариант);

Избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района (второй вариант).

Представительный орган муниципального района формируется по первому варианту, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав данного района. Эта инициатива оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В нем указываются предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного таким образом представительного органа муниципального района.

День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного по второму варианту.

Порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе этого района в течение одного месяца со дня начала работы органа и не может быть изменен ранее чем через два года со дня начала его работы.

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек – при численности населения менее 1000 человек;

10 человек – при численности населения от 1 000 до 10 000 человек;

15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом данного района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. В его исключительной компетенции находятся:

Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ;

Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

Определение порядка управления и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;

Определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

Определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

Контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение данного органа только по инициативе или при наличии заключения главы местной администрации.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется для подписания и обнародования его главе, который имеет право отклонить этот акт. В случае отклонения принятого акта главой этот акт в течение десяти дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.

Если при повторном рассмотрении представительным органом отклоненный акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Согласно уставу организацию деятельности представительного органа осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если он является главой местной администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение их деятельности.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно. Это может произойти по следующим основаниям.

В случае, если соответствующий суд установит, что представительный орган муниципального образования принял нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а он в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Со дня вступления в силу данного закона полномочия представительного органа прекращаются.

Они могут быть прекращены также в случаях:

Принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

Вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

Преобразования муниципального образования.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет за собой досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу соответствующего решения проводятся досрочные муниципальные выборы.

При досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального района, сформированного по первому варианту, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в его состав других депутатов.

Сроки Полномочий представительных органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством не могут быть ниже двух и более пяти лет. При этом установленный срок нельзя изменять в течение текущего срока.

Наименования Представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований согласно законам субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Законодательство субъекта РФ по вопросам местного самоуправления должно предоставлять населению муниципальных образований возможность выбора наименования органа местного самоуправления.

В различных регионах нашей страны представительные органы местного самоуправления имеют самые разнообразные наименования – дума, собрание представителей, муниципальные советы, комитеты, земское собрание и т. п.

В отдельных поселениях (обычно в малочисленных) уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан.

Федеральный закон определяет, что полномочия представительных органов местного самоуправления закрепляются уставами муниципальных образований. Это значит, что они в соответствии с законодательством субъектов РФ могут расширить (но не сузить) полномочия этих органов.

Одно из непременных условий деятельности выборного представительного органа состоит в том, что он принимает решения в коллегиальном порядке. Смысл коллегиальности – в нахождении наиболее верного решения, которое нередко учитывает разные точки зрения, компромисс между разными группировками избирателей, имеющих своих посланцев в представительном органе.

Коллегиальное решение предполагает наличие определенного кворума, т. е. установление минимального числа депутатов, без которого решение приниматься не может. Для относительно многочисленного состава представительного органа это обычно простое большинство голосов от избранных (или от общего числа) депутатов; для представительных органов, в которых может быть пять–шесть человек, кворум, как правило, составляет две трети от общего числа.

Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих депутатов. Вместе с тем в законах ряда субъектов РФ и уставах муниципальных образований есть правила, в соответствии с которыми решения по определенным вопросам (например, по нормативным актам) принимаются большинством голосов избранных депутатов.

Истинная коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию. Эти собрания называются по-разному (сессии, заседания). От наименования суть формы коллегиальной работы не меняется – в любом случае депутаты заседают все вместе или разбившись на группы (комиссии, комитеты).

Думы (советы депутатов, собрания), как отмечается в некоторых регламентах, работают по планам, составляемым обычно на полугодие. По одним регламентам правом внесения проектов решений обладают глава муниципального образования и депутаты, по другим – еще и депутатские объединения, постоянные комиссии. В отдельных регламентах к ним добавляются прокурор, народный суд, территориальная избирательная комиссия, органы территориального общественного самоуправления.

В ряде мест предусмотрено открытое проведение заседаний, на которых вправе присутствовать любой житель муниципального образования. Устанавливаются условия гласности заседаний (беспрепятственная трансляция по местному радио и телевидению, отчеты о состоявшемся обсуждении в газетах). Некоторые думы не менее одного раза в полугодие публикуют отчет о своей работе.

21. глава муниципального образования.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если главу избирает представительный орган, то он является по должности его председателем. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. Исключение из этого правила допускается в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, независимо от способа избрания главы. Если представительный орган муниципального района формируется путем непрямых выборов, то глава района является его председателем. Муниципальное образование в лице населения на референдуме или представительного органа местного самоуправления само решает, избирать ли главу на выборах, т.е. путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, или представительным органом. Как видим, вышеназванные положения предоставляют населению право выбора организационных структур местного самоуправления. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наименование должности главы муниципального образования устанавливается в уставе муниципального образования (глава города, мэр, глава поселка и т.д.). При характеристике правового статуса главы муниципального образования следует обратиться к признакам должностного лица местного самоуправления. Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Должность главы муниципального образования относится к числу выборных должностных лиц местного самоуправления. Это положение справедливо и для глав муниципальных образований, избираемых представительным органом из своего состава, поскольку главой здесь становится депутат, избранный на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Согласно Закону от 6 октября 2003 г. должность главы муниципального образования является обязательной. До этого она была факультативной, могла вводиться в структуру органов местного самоуправления, а могла и не вводиться. Новый подход не вполне согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей обязательность лишь представительного органа местного самоуправления, но в любом случае должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. Авторитетный руководитель муниципального образования, способный решать проблемы населения, тем более нужен обществу, когда происходит реформирование институтов публичной власти. В обыденном сознании глава муниципального образования - главный руководитель, которому подчиняются все структуры муниципальной власти. Такое мнение у населения складывалось под воздействием института назначенных "сверху" глав местных администраций, а затем и избранных глав муниципальных образований в период, когда глава обязательно возглавлял систему местного самоуправления. Отсюда распространенность модели организации местной власти, согласно которой глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления и еще председательствует в представительном органе. В соответствии с законодательством полномочия руководителя представительного органа и руководителя исполнительного органа (администрации) разделены, что нацелено на обеспечение баланса представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Полномочия главы муниципального образования. Глава муниципального образования имеет следующие исключительные, т.е. только ему принадлежащие полномочия: 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. Он может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него уставом муниципального образования. Объем и содержание полномочий главы во многом зависят от набора вопросов местного значения соответствующего муниципального образования. Глава муниципального образования издает постановления, распоряжения, приказы. Нормативные правовые акты издаются главой, как правило, в форме постановлений, индивидуальные акты - в форме распоряжений, приказов. Приказы обычно принимаются по вопросам внутренней деятельности подведомственных главе органов местного самоуправления. Полномочия главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган местного самоуправления, в части организации деятельности представительного органа рассмотрены в предыдущей главе. Рассмотрим полномочия главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, на примере г. Копейска Челябинской области. Главой Копейска избирается гражданин РФ, достигший 21 года, обладающий пассивным избирательным правом. Глава города в своей деятельности подотчетен населению и городскому Совету депутатов. Полномочия главы города прекращаются досрочно в случаях, предусмотренных законом области. Глава города: обеспечивает на территории города исполнение законодательства РФ и Челябинской области, устава города, а также иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления; представляет город и органы местного самоуправления внутри Российской Федерации и в международных отношениях, подписывает соответствующие договоры и соглашения. Глава участвует в заседаниях городского Совета депутатов; докладывает Совету депутатов о положении дел на территории муниципального образования, оказывает содействие в осуществлении своих полномочий депутатам и комиссиям городского Совета. Глава возглавляет на принципе единоначалия администрацию города. Он принимает меры по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе органов местного самоуправления, обеспечивает организацию и проведение местных референдумов и выборов, обсуждение гражданами решений органов местного самоуправления, разрабатывает и представляет на утверждение городского Совета схему управления муниципальным образованием. Глава обеспечивает общественный порядок; разрабатывает и вносит на утверждение городского Совета проекты целевых и комплексных программ развития территории города, организует комплексное экономическое и социальное развитие города и обеспечивает исполнение бюджета, управление и распоряжение муниципальной собственностью в соответствии с постановлениями, принятыми городским Советом; осуществляет функции первого распорядителя финансовых ресурсов, открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, подписывает финансовые документы. Глава по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности принимает постановления и распоряжения, вправе отменять любые правовые акты органов и структурных подразделений администрации города. Именно глава разрабатывает и утверждает структуру и штаты администрации города и поселковых администраций. Он утверждает положения об органах и структурных подразделениях администрации города; назначает и освобождает от должности должностных лиц администрации города, глав поселковых администраций и руководителей муниципальных предприятий и учреждений по согласованию с городским Советом депутатов; организует работу с кадрами, их аттестацию и повышение квалификации, определяет условия оплаты труда, премирования и надбавок; применяет в соответствии с законодательством о труде меры поощрения, привлекает к дисциплинарной и материальной ответственности должностных лиц администрации города, руководителей муниципальных предприятий, организаций и учреждений; организует прием граждан; осуществляет руководство гражданской обороной, привлекает в случаях чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, пожаров сотрудников и имущество предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности к устранению (ликвидации) их последствий, защите здоровья и жизни людей. Глава представляет населению муниципального образования и городскому Совету депутатов ежегодный отчет о деятельности администрации города; представляет и защищает интересы населения города, органов местного самоуправления в суде, арбитражном суде, в органах государственной власти и местного самоуправления; осуществляет иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством, уставом, а также делегированные ему городским Советом депутатов. Думается, что при критическом отношении к приведенному примеру можно обнаружить недостатки со стороны нормотворческой техники. Однако приведенный перечень полномочий главы муниципального образования "город Копейск" можно использовать (с определенными уточнениями) при моделировании уставов муниципальных образований. Подконтрольность главы муниципального образования. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Как известно, отчетность - один из способов, причем по природе своей наиболее действенный, контроля со стороны населения и представительных органов местного самоуправления за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. К сожалению, в уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности главы представительному органу, а о том, как и в какой форме проходят его отчеты перед населением, говорится лишь в общем виде. Думается, что будет правильным, если представительным органом будет принято соответствующее решение или утверждено положение об отчетах главы перед избирателями, об информировании им населения о своей деятельности, деятельности иных органов местного самоуправления. Срок полномочий. Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава, ограничивается сроком полномочий соответствующего представительного органа. Полномочия главы муниципального образования должны начинаться с момента его вступления в должность. Соответственно с этого момента должны прекращаться полномочия прежнего главы. Такой подход обеспечивает преемственность муниципальной власти. В уставах муниципальных образований важно четко устанавливать срок, в течение которого вновь избранный глава вступает в должность. Днем избрания главы на муниципальных выборах следует считать день, в котором он был избран, несмотря на то что факт данного избрания муниципальная избирательная комиссия устанавливает несколько позднее. Днем избрания главы, избираемого представительным органом из своего состава, является день вступления в силу решения представительного органа об избрании главы. Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае: его смерти; отставки по собственному желанию; отрешения от должности в рамках ответственности перед государством; признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения у него российского гражданства или гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; его отзыва избирателями; установленной в судебном порядке его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования; досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

22. администрация муниципального образования

Муниципальная собственность, начавшая с недавнего времени формироваться в муниципальных образованиях России, еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании.

Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности.

Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности.

Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности.

Статья 218 Гражданского Кодекса Российской Федерации посвящена основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации.

Основания приобретения права собственности классифицируются на общегражданские и специальные способы возникновения права собственности.

Со времен римского права все способы возникновения права собственности принято подразделять на первоначальные и производные. Как отмечает Л.В. Щенникова, "к первоначальным способам возникновения права собственности относили случаи, когда право собственности на имущество устанавливается впервые либо помимо воли прежнего собственника.

К производным - случаи возникновения права собственника у приобретателя по воле предшествующего собственника и с согласия самого приобретателя. Смысл и практическое значение этой классификации выражались известным римским принципом: "никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам"[3].

По мнению Е.А. Суханова, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности делает возможным различие понятий "основания возникновения права собственности" (т.е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и "способы приобретения права собственности" (т.е. правоотношений, возникающих на основе соответствующих юридических фактов) [4].

Таким образом, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности сводится, по его мнению, к отсутствию или наличию правопреемства, то есть преемства прав и обязанностей владельцев вещи.

Также он отмечает, что "многие способы возникновения права собственности могут применяться любыми субъектами гражданского права (например, различные сделки).

Имеются, однако, и специальные способы возникновения этого права, которые используются лишь строго определенными субъектами.

Так, реквизиция, конфискация, национализация могут служить основанием возникновения только государственной собственности, а сбор налогов и пошлин - также и муниципальной собственности, ибо для всех других собственников они являются способами прекращения их права на соответствующее имущество"[5].

Г.И. Черкасов в своей книге "Общая теория собственности" отмечает, что "там, где нет отношений между людьми, не существует и собственности".

Любое общество располагает некоторой совокупностью материальных благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное богатство, которое используется для удовлетворения потребностей и интересов субъектов общества (граждан и различных общественных институтов), путем его присвоения. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.

Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм, которые в настоящее время рассматривают право собственности в триединстве владения, распоряжения и пользования.

Желание присваивать и обладать, всегда было присуще человеку по своей природе. Поэтому вполне логично будет заявить, что с древнейших времен преступления против собственности составляли немалую часть всех преступных деяний, совершаемых людьми.

Право собственности, являясь гражданско-правовой категорией, урегулировано в гражданском законодательстве. Оно составляет основную юридическую предпосылку и результат нормального имущественного оборота.

С учетом вышеизложенных точек зрения в определении категории "собственность" обратимся к анализу сущности понятия "муниципальная собственность".

В соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и защищается наряду с другими формами собственности муниципальная собственность. Статьей 132 Конституции России установлено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью.

Согласно статье 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации: "имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью".

Г.Н. Чеботарев определяет "право муниципальной собственности в объективном смысле как институт отрасли муниципального права, охватывающий систему норм права, регулирующих отношения присвоенности имущества муниципальному образованию и отчужденности от этого имущества всех других лиц". Право муниципальной собственности, по его же мнению, в субъективном смысле обозначает "юридически обеспеченное господство муниципального образования над имуществом, которое выражается во владении, пользовании, распоряжении им и устранении всех иных лиц от вмешательства в такое господство"[6].

Характерными особенностями муниципальной собственности являются:

непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;

воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;

отнесение ее к разновидности публичной (общественной) собственности;

муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

Наличие муниципальной собственности - одно из важных условий успешного существования муниципального образования.

Муниципальная собственность наряду с имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, составляет экономическую основу местного самоуправления. Вместе с тем в соответствии со статьёй 61 Федерального закона от 06 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", (далее - Федеральный закон), отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования не является основанием для упразднения или преобразования муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.

В качестве субъектов муниципальной собственности выступают городские и сельские поселения, другие муниципальные образования, т.е. население, проживающее на территории данных поселений и образований, наделенное правом на местное самоуправление и осуществляющее функции публичной власти через систему избираемых ими органов местного самоуправления.

Круг объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен. К муниципальной собственности не могут быть отнесены объекты, изъятые из оборота или ограниченные в обороте, например, боевое оружие.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:

средства местного бюджета,

муниципальные внебюджетные фонды,

имущество органов местного самоуправления,

муниципальные земли и другие природные ресурсы,

муниципальные предприятия и организации,

муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения,

муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,

другое движимое и недвижимое имущество.

Статья 9 Конституции России выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы. Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации. Правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами "О недрах", "Об охране окружающей природной среды", Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.

Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований, в данной работе состав муниципальной собственности будет рассмотрен на примере Октябрьского муниципального района Пермского края.

1.2 Формирование муниципальной собственности

С учетом особой роли муниципальной собственности в жизнедеятельности территории законодательство часто обращалось к данному вопросу. Так, в 1990г в законе " Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" впервые появилось понятие "коммунальная собственность", в состав которой включалось имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также имущество, передаваемое им безвозмездно другими уровнями власти и хозяйствующими субъектами[7]. В 1991г. В законе "О местном самоуправлении в РСФСР" было закреплено понятие "муниципальная собственность", и одновременно был расширен ее состав, так началось формирование муниципальной собственности еще до принятия новой конституции Российской Федерации в 1993г[8].

27 декабря 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Постановление № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"[9]. (Далее - Постановление Верховного Совета РСФСР)

Это постановление было одним из наиболее существенных документов на этапе становления права муниципальной собственности. Постановление разграничило государственную собственность на три самостоятельных вида:

объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности;

объекты, относящиеся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

объекты, относящиеся к муниципальной собственности.

В приложении №3 к этому Постановлению содержался перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности и подлежащих передаче в муниципальную собственность городов и районов. Так, из объектов недвижимости в муниципальную собственность передавались жилищный и нежилой фонд (здания и строения).

Также передавались:

встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5 - и 7 - процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства,

предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении.

Надо сказать, что на сегодняшний день судебная практика по-разному решает вопрос о применении в настоящее время, названного выше Постановления Верховного Совета РСФСР.

Верховный Суд РФ указал, что "утвержденный данным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации порядок передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации в настоящее время применению не подлежит", и передаваемые объекты, и процедура передачи полностью регулируются Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №122-ФЗ) [10]. Но Арбитражные апелляционные суды пришли к выводу, что Постановление Верховного Совета РФ продолжает действовать, Федеральный закон № 122-ФЗ не отменил обязанности, вытекавшие из этого Постановления, и они должны реализовываться наряду с обязанностями по передаче имущества, установленными Федеральным законом № 122-ФЗ.

В связи с этим Верховный Суд РФ признал, что субъект РФ не может в одностороннем порядке присвоить имущество, которое должно было быть передано ему по Постановлению Верховного Совета РСФСР, но не было передано, теперь необходимо руководствоваться критериями передачи имущества, установленными Федеральным законом № 122-ФЗ.

Но Арбитражный суд признал, что муниципальное образование должно принять, причем даже на основании одностороннего акта федерального органа по управлению имуществом, федеральное имущество, которое в силу этого Постановления (приложение №3), подлежало передаче в муниципальную собственность, и этого не было сделано вовремя.

Получается, что если муниципальные образования со ссылкой на Постановление Верховного Совета РСФСР в одностороннем порядке объявят какое-либо имущество из указанного в приложении № 3 своей собственностью (в порядке п.8 Постановления), то суды общей юрисдикции, скорее всего, признают это незаконным.

Если же Российская Федерация или субъект Российской Федерации передадут муниципальному образованию в одностороннем порядке (даже без их инициативы и без согласования с ними) какой-либо объект из числа названных в приложении № 3, то арбитражные суды признают это законным[11].

Однако процедура передачи части государственного имущества в муниципальную собственность в данном Постановлении отсутствовала.

Порядки передачи объектов государственной собственности в муниципальную, были прописаны в:

Указе Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"

Распоряжение Госкомимущества от 5 февраля 1993 г. № 217-р "Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения" (с изменениями и дополнениями от 17 мая 1993 г).

Согласно этим документам органам местного самоуправления было предоставлено право самостоятельного утверждения перечня объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, руководствуясь Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. закрепила право на муниципальную собственность[12].

В Законе №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 1995г было определенно, что муниципальные образования могут иметь в собственности любые виды имущества как коммерческого, так и социального назначения.

В настоящее время в Российской федерации перечень объектов муниципальной собственности устанавливает статья 50 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №131-ФЗ), которая закрепила радикальное исходное правило - принцип целевого назначения имущества. Теперь в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для решения публичных задач, стоящих перед местным самоуправлением. Можно сказать, имущество следует за полномочиями.

Политика государства в отношении муниципальной собственности соответствует определенной Президентом и Правительством Российской Федерации стратегии в управлении имуществом, направленной на оптимизацию объема государственной и муниципальной собственности с тем, чтобы в конечном итоге у всех уровней публичной власти осталось только то - имущество, которое необходимо для исполнения их властных полномочий.

Формирование муниципальной собственности муниципальных образований, сформированных на основе Федерального закона 131-ФЗ, связано с перераспределением и разграничением государственного и муниципального имущества. Этот процесс включает в себя два самостоятельных аспекта:

1) перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями;

2) разграничение имущества прежних муниципальных образований между новыми муниципальными образованиями разных типов - муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, городскими округами.

Правовую базу разграничения образуют:

1) Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ст.50, 85);

2) Федеральный закон "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ (ч.11 и 11.1 ст.154), (Далее - Федеральный закон №122-ФЗ);

3) Постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации"[13], и другие нормативно-правовые акты.

Указанные акты регулируют общий порядок передачи имущества.

В отношении отдельных видов имущества - земель, лесов, водных объектов, объектов культурного наследия - установлены особые процедуры передачи.

В плане разграничения недвижимого имущества можно выделить два правовых режима:

1) обязательная передача имущества от одного органа публичной власти другому;

2) факультативная (по согласованию) передача имущества от одного органа публичной власти другому.

С имуществом, которое не предназначено для решения задач того или иного уровня публичной власти, все более или менее понятно - оно подлежит передаче другому уровню публичной власти, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, либо, если оно не входит в сферу интересов других публичных субъектов, перепрофилированию или отчуждению.

Но есть иные случаи: одно и, то, же имущество по своему целевому назначению отвечает публичным задачам, стоящим и перед органами местного самоуправления (в т. ч. органами различных типов муниципальных образований), и перед органами государственной власти РФ, и перед органами государственной власти субъектов РФ.

В этом случае передача имущества его нынешним владельцем другому публичному субъекту обязательна только в одном случае - если такое имущество уже используется органами или организациями (предприятиями и учреждениями) этого другого публичного субъекта, причем только для осуществления определенных для него публичных задач (ч.11 ст.154 Федерального закона № 122-ФЗ).

Причем следует обратить внимание, что по смыслу закона обязательность передачи включает как обязанность одной стороны передать имущество, не отвечающее ее публичным задачам, так и обязанность другой стороны принять имущество, если оно соответствует ее публичным функциям! В данном случае ни та, ни другая сторона не имеют выбора - они имеют право на волеизъявление, но содержание этого волеизъявления полностью продиктовано законом. Закон исходит из приоритета сохранения имущества в одной из публичных форм собственности перед приватизацией этого имущества. Более того, закон исходит даже из приоритета передачи имущества тому публичному субъекту, в компетенцию которого входит решение задач по профилю имущества, перед перепрофилированием имущества.

Таким образом, муниципальные образования имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества в следующих двух ситуациях:

1) если такое имущество может находиться исключительно в собственности этого муниципального образования - т.е. не может находиться в собственности РФ или субъекта РФ (не соответствует их задачам) и может находиться в собственности муниципального образования (независимо от того, что оно может находиться и в частной собственности!)

2) если имущество может находиться в федеральной или региональной собственности, но оно используется муниципальными органами или организациями на момент передачи.

Аналогично и Российская Федерация, и субъекты Российской Федерации имеют право требовать передачи, и в то же время не могут отказываться от передаваемого им муниципальными образованиями имущества.

Вместе с тем, Федеральный закон от 29.12.2006г. № 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"[14] дополнил статью 50 федерального закона №131-ФЗ положением, согласно которому в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых, предоставлено федеральными законами, которые не относятся к вопросам местного значения.

Федеральный закон от 18.10.2007г №.230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" установил также, что в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления. Речь идет о передаче на основе соглашений, части полномочий, органов местного самоуправления поселений, органам местного самоуправления муниципальных районов[15].

В то же время специальный федеральный закон, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества, не принят, хотя необходимость его принятия закреплена в ч.6 ст.50 Федерального закона №131-ФЗ.

Получается, что проблемы возникают и решаются в суде, причем на защиту своих интересов в судебном порядке муниципалитетам приходится расходовать финансовые, трудовые, временные ресурсы, в то время как для эффективного управления имуществом необходимы четкие и понятные правовые нормы, а не судебные решения. Но пока только судебным толкованием устраняется противоречивость и двусмысленность указанного законодательства.

Пожалуй, одним из самых значимых судебных решений в сфере формирования муниципальной собственности является Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О. [16] На его основе можно сделать вывод о том, что муниципальные образования, заинтересованные в приобретении имущества, могут не признавать перечень, содержащийся в ч.2. - 4 ст.50 Федерального закона № 131-ФЗ, закрытым. То есть согласно данному судебному решению в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, независимо от его упоминания в ч.2, 3, 4 ст.50 Федерального закона №131-ФЗ.

Однако по этому Закону (ч.5 ст.50) не предусмотренное ст.50 имущество подлежит отчуждению либо перепрофилированию в срок до 1 января 2009 г.

Эта коллизия между Законом и судебным толкованием его норм не только усложняет работу муниципалитетов, но и, скорее всего, станет причиной того, что указанный срок будет нарушен. Соответственно возникает объективная необходимость, как в увеличении срока, так и в приведении положений Закона № 131-ФЗ в соответствие с конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом РФ[17].

Интересно отметить, что органы местного самоуправления ряда муниципальных образований считают, что нет необходимости устанавливать дополнительные виды имущества, которые могут находиться в муниципальной собственности, а важно эффективно использовать уже находящееся в муниципальной собственности имущество.

Это - Ребрихинский район Алтайского края, Светлогорский городской округ Калининградской области, Совет муниципальных образований Смоленской области и другие.

Очевидно, что муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического развития муниципального образования, получения налоговых доходов местного бюджета, роста экономического потенциала территории. В связи с этим полагаем, что перечень муниципального имущества, возможно, привести в большее соответствие с вопросами местного значения, основываясь при этом на принципе его эффективного использования[18].

Вместе с тем, в пределах установленного перечня муниципального имущества органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать, какие объекты муниципальной собственности необходимы им для решения соответствующих вопросов местного значения.

Таким образом, важное значение, для формирования муниципальной собственности имеет процесс разграничения объектов собственности между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями.

В настоящее время основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое регулирование имущественных отношений в указанной сфере, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Органам местного самоуправления необходимо активно применять новые рыночные механизмы для эффективного использования муниципального имущества, привлекать частный бизнес для предоставления социально-бытовых услуг населению, используя в этих целях, в частности, концессионные соглашения.

Постоянные изменения, вносимые в федеральное законодательство, не позволили муниципалитетам в соответствии с решаемыми ими вопросами местного значения своевременно провести инвентаризацию и составить перечни передаваемого в собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации имущества.

Процесс передачи имущества в собственность поселений и муниципальных районов значительно замедлило и затруднило несвоевременное и неполное законодательное регулирование порядка безвозмездного перераспределения имущества между муниципальными образованиями.

26. способы распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности

В статье рассматриваются способы распоряжения муниципальной собственностью на примере городских округов. Проанализированы некоторые проблемные аспекты, возникающие при реализации правомочия по распоряжению муниципальным имуществом, сделаны предложения по внесению изменений в действующее законодательство.

Ключевые слова: аренда, аукцион, муниципальная собственность, приватизация, распоряжение имуществом.

Необходимость стабильного функционирования местного самоуправления, финансовой самостоятельности и возможности оперативного решения имущественных вопросов напрямую связана с распоряжением муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления вправе распоряжаться муниципальным имуществом путем передачи его в аренду, в хозяйственное ведение, в оперативное управление, в безвозмездное пользование, путем приватизации и совершения иных, не запрещенных законодательством, сделок.

В нормативно-правовых актах городских округов перечисляется и конкретизируется различное количество способов распоряжения муниципальным имуществом. Так, в соответствии с Положением «О способах управления и распоряжения муниципальным имуществом г. Владивосток» [1], Положением «Об управлении и распоряжении имуществом, находящимся в собственности муниципального образования города-курорта Железноводска» [2], Порядком управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования «город Псков» [3] определяются и конкретизируются следующие основные способы распоряжения муниципальным имуществом: приватизация, аренда, безвозмездное пользование, доверительное управление, закрепление имущества в оперативное ведение, закрепление имущества в хозяйственное ведение.

Положением о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности города Нижний Тагил [4], выделено и конкретизировано 10 способов распоряжения муниципальным имуществом, в т.ч. передача в безвозмездное временное пользование, аренда, приватизация, безвозмездное отчуждение в собственность Российской Федерации и государственную собственность Свердловской области, передача в хозяйственное ведение, передача в оперативное управление, доверительное управление, залог, списание муниципального имущества, совершение гражданско-правовых сделок с муниципальным имуществом в процессе хозяйственной деятельности муниципальных предприятий и учреждений.

Распоряжение муниципальным имуществом и заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении этого имущества, в соответствии с Федеральным законом от 30.06.2008 № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [13] с 01.07.2008 г. может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

К числу таких договоров относятся:

- договоры аренды. По договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК РФ);

- договоры безвозмездного пользования. По договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю) (ст. 689 ГК РФ);

- договоры доверительного управления имуществом. По договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя) (ст. 1012 ГК РФ);

- иные договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования. Это могут быть, например:

- договор хранения. По договору хранения одна сторона (хранитель) обязуется хранить вещь, переданную ей другой стороной (поклажедателем), и возвратить эту вещь в сохранности (ст. 886 ГК РФ);

- договор займа. По договору займа одна сторона (займодавец) передает в собственность другой стороне (заемщику) деньги или другие вещи (ст. 807 ГК РФ).

Кроме того, следует иметь в виду положения ст. 421 ГК РФ о том, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора; стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами; стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами [14, с.67].

Изначально, в редакции закона № 108-ФЗ, был определен перечень субъектов, состоящий из четырех пунктов, с которыми указанные выше договоры в отношении государственного или муниципального имущества могут заключаться без проведения торгов (конкурсов или аукционов). Этот перечень был значительно расширен в связи с принятием Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 173-ФЗ [15]. Следует отметить, что правовой режим муниципального имущества, не закрепленного за хозяйствующими субъектами, и имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, а также на праве оперативного управления, существенно отличается, что делает применение к ним идентичных правил заключения договоров неэффективным и нецелесообразным. В частности, высокая степень самостоятельности основанных на праве хозяйственного ведения унитарных предприятий в хозяйственных вопросах, в том числе в части распоряжения закрепленным за ними имуществом, продиктована сущностью предпринимательской деятельности, осуществляемой самостоятельно и на свой риск, и ограничение этой самостоятельности путем установления правил заключения договоров, аналогичных установленным для имущества, являющегося частью казны, может привести не к повышению, а, напротив, к понижению эффективности использования такого имущества [16, с. 160-167].

В соответствии с ч. 4 ст. 53 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. от 17.07.2009г.) до 1 июля 2015 г. разрешается заключение на новый срок без проведения конкурсов или аукционов договоров аренды, заключенных до 1 июля 2008 г. с субъектами малого или среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в ч. 3 ст. 14 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», и субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых), при условии отсутствия на момент заключения такого договора аренды на новый срок оснований для его досрочного расторжения, предусмотренных гражданским законодательством [17]. Часть 5 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» наделяет федеральный антимонопольный орган полномочием по установлению порядка проведения конкурсов или аукционов. Приказом ФАС от 10.02.2010 г. № 67 соответствующие Правила проведения конкурсов или аукционов были утверждены [18].

Как показывает проведенный анализ, утвержденные федеральной антимонопольной службой Правила не учитывают некоторых правовых аспектов и трудностей, имеющихся в настоящее время при реализации полномочий органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью.

Так, в частности, в соответствии с Правилами срок, на который заключаются договоры, предусматривающие переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, должен составлять не менее пяти лет. Учитывая, что права муниципальной собственности в отношении многих объектов (и в первую очередь многочисленных объектов коммунального комплекса, обеспечивающих снабжение энергоресурсами жителей муниципального образования) не зарегистрированы в установленном законодательством порядке по причине отсутствия соответствующих средств в бюджетах муниципальных образований, заключить договор на срок более 1 года не представляется возможным. В этой связи представляется целесообразным внести изменения в Правила и ограничения по минимальному сроку заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, исключить.

Кроме того, как показывает практика, зачастую на объекты муниципальной собственности (объекты коммунального комплекса, объекты социальной инфраструктуры) трудно найти и одного претендента. Правилами же определена возможность заключения договора по результатам торгов только при условии наличия не менее двух участников. В связи с чем, в целях эффективной реализации правомочий муниципальных образований по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, представляется возможным внести изменения в Правила и дополнить п.98 следующей формулировкой:

«В случае, если по окончании срока подачи заявок на участие в конкурсе подана только одна заявка, конверт с указанной заявкой вскрывается или открывается доступ к поданной в форме электронного документа заявке на участие в конкурсе. В случае, если указанная заявка соответствует требованиям и условиям, предусмотренным конкурсной документацией, в течение трех рабочих дней со дня рассмотрения заявки на участие в конкурсе организатор конкурса вправе передать участнику, подавшему единственную заявку на участие в конкурсе, проект договора, который составляется путем включения условий исполнения договора, предложенных таким участником в заявке на участие в конкурсе, в проект договора, прилагаемый к конкурсной документации».

Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения. В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности.

Учреждением в соответствии со ст.120 ГК РФ признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным. В соответствии с Законом № 83-ФЗ [5] с 01.01.2011 г. в России будут действовать три типа муниципальных учреждений: бюджетные, казенные и автономные.

Муниципальное бюджетное учреждение осуществляет в отношении закрепленного за ними на праве оперативного управления имущества правомочия владения, пользования, распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями органов местного самоуправления и назначением имущества. Бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества. В соответствии с Законом № 83-ФЗ с 01.01.2011 г. бюджетные учреждения, находясь в новом статусе (как ранее - автономные), перестают быть участниками бюджетного процесса (получателями бюджетных средств, определенными согласно Бюджетного Кодекса РФ).

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах [6]. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Основной выгодой для органов местного самоуправления при создании автономного учреждения является снижение расходов соответствующего бюджета на содержание имущества, закрепленного за учреждением, поскольку, осуществляя приносящую доход деятельность, автономные учреждения должны вкладывать часть заработанных средств в ремонт зданий, помещений, оборудования.

Муниципальным казенным учреждением признается муниципальное учреждение, осуществляющее оказание муниципальных услуг, выполнение работ и (или) исполнение муниципальных функций, финансовое обеспечение деятельности которого производится за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. В соответствии с логикой законодателя к муниципальным казенным учреждениям должны быть отнесены все учреждения, которые оказывают (выполняют) специализированные услуги, работы и функции и почти не имеют доходов, получаемых от оказания платных услуг.

С учетом имеющейся практики в городских округах в целях повышения эффективности использования муниципального имущества представляется целесообразным передавать имущественные комплексы муниципальных учреждений образования, культуры, социальной защиты и других на обслуживание профессиональной управляющей организации, что обеспечит более эффективное использование бюджетных средств на их содержание.

Муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 ГК РФ). Вопросы создания и деятельности муниципальных предприятий регулируются ГК РФ и Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [7], в соответствии с которым муниципальное унитарное предприятие - самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица. На основе использования муниципального имущества такое предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы, оказывает услуги. Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

Основная проблема муниципальных предприятий состоит в том, что большинство из них неэффективны, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются некачественно, многие доведены до банкротства. Необходимость сохранения такой организационно-правовой формы, как унитарные предприятия, в условиях рыночной экономики вызывает определенные дискуссии. Позиции, высказывавшиеся по этому вопросу, условно могут быть разделены на три группы: 1) унитарные предприятия должны быть не только сохранены, но и должны быть предоставлены возможности для их создания на базе частной собственности; 2) число унитарных предприятий (которое в настоящее время составляет около 10 тыс.) должно быть сокращено до минимума, определяемого по разным параметрам, но полный отказ от использования этой организационно-правовой формы невозможен; 3) необходим полный отказ в кратчайшие сроки не только от создания новых унитарных предприятий, но и от сохранения существующих [8].

В юридической литературе ряд авторов (к примеру, В.А. Дозорцев, Е.А. Суханов [9, с.179-180]) считают, что унитарное предприятие является элементом административно-командной экономики, необходимым лишь на переходный период, от которого следует отказаться по мере экономического развития российского общества. Данный подход подразумевает отказ от самой конструкции юридического лица - несобственника, а значит, предполагает кардинальное реформирование отечественной системы юридических лиц [10].

Другие ученые, в том числе С.С. Алексеев, Ю.К. Толстой, и др. [11, c.780] не разделяют столь скептический подход к конструкции унитарного предприятия. Далеко не все оценивают ликвидацию организационно-правовой формы унитарных предприятий как насущно необходимую.

С учетом необходимости сохранения управляемости при предоставлении жизненно важных муниципальных услуг, мы в данном случае придерживаемся мнения, основанного на необходимости активного поиска и отработки компромиссных форм хозяйствования в жизнеобеспечивающих и малоконкурентных сферах муниципальной деятельности, при которых имущественный комплекс остается в муниципальной собственности, но передается в управление частным хозяйствующим субъектам, т.е. функции собственника и управляющего муниципальной собственностью оказываются разделенными [12, с.258].

Одним из основных способов распоряжения муниципальным имуществом является приватизация. Под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц [19]. Порядок, способы и условия приватизации муниципального имущества определяются Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [20] и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В особом порядке регулируется порядок приватизации жилищного фонда и участие субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого муниципального недвижимого имущества. В соответствии с Законом РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» [21], который определил основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, приватизация жилых помещений – это бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, а для граждан Российской Федерации, забронировавших занимаемые жилые помещения, - по месту бронирования жилых помещений. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и внесения изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает, что преимущественное право на приобретение арендуемого имущества имеют субъекты малого и среднего предпринимательства, за отдельными исключениями, установленными законодательством [22].

В настоящее время перечень способов приватизации, установленных Федеральным законом № 178-ФЗ от 21.12.2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» [23], является исчерпывающим: преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; продажа государственного или муниципального имущества на аукционе; продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе; продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения; продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены; внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

В Положениях о приватизации муниципального имущества муниципальными образованиями зачастую указываются и описываются только основные, наиболее используемые способы приватизации. Так, к примеру, в соответствии со ст.5 Положения о приватизации муниципального имущества г. Искитим Новосибирской области выделены следующие способы приватизации: преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество; продажа муниципального имущества на аукционе; продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; продажа муниципального имущества на конкурсе, продажа посредством публичного предложения; продажа без объявления цены; внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ [24]. Аналогичные способы приватизации отражены и в Положениях о приватизации муниципального имущества других городов [25].^.

Классификация способов приватизации позволяет проводить более глубокое изучение, выявить их признаки. К сожалению, научная литература практически не содержит серьезных исследований по этому вопросу; большинство авторов ограничиваются простым перечислением имеющихся способов приватизации. В связи с этим мы считаем необходимым классифицировать способы приватизации государственного и муниципального имущества. Нами предлагается объединить способы приватизации в определенные группы (формы приватизации муниципального имущества и земель городского округа), исходя из схожих методов приватизации имущества. Таким образом, система форм приватизации предстает в следующем виде:

1. Сделки, связанные с изменением роли государственного и муниципального капитала в деятельности открытых акционерных обществ;

2. Продажа государственного или муниципального имущества на аукционе либо конкурсе;

3. Продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения, а также продажа государственного и муниципального имущества без объявления цены.

Приведенная классификация, как и любая другая, является условной, однако она позволяет определить те способы, которые характерны для приватизации отдельных видов имущества, а также помогает выявить общие черты различных форм приватизации.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что немаловажным обстоятельством, осложняющим процессы распоряжения муниципальной собственностью, является недостаточно четкая правовая регламентация данного вопроса в законодательной сфере. Основой любых правоотношений должны являться четкие и понятные правовые нормы, однако в настоящее время наиболее действенным и эффективным способом решения имеющихся в муниципальных образованиях проблем является правотворчество в совокупности с судебной защитой прав муниципальных образований, в том числе в основной массе с судебной защитой прав муниципальной собственности. Поиск механизма эффективного распоряжения собственностью муниципального образования, исследование факторов, влияющих на рост эффективности использования муниципальной собственности, позволят обеспечить дополнительный рост отечественной экономики.

27. Бюджетная система РФ

Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах всех членов общества.  Бюджетный процесс в России регулируется нормативными актами многие положения, которых неадекватно отражают характер реальных процессов, происходящих в экономике России и отдельных ее регионах, что создает определенные трудности в процессе формирования и исполнения бюджетов различных уровней.  В условиях СССР вопросы формирования, утверждения и исполнения бюджета интересовали сравнительно узкий круг профессионалов, сейчас эта проблема волнует не только специалистов, но и многочисленную группу налогоплательщиков, для которых далеко не безразлично, на какие цели пойдут и насколько эффективно для всех слоев населения будут использованы налоговые поступления.  Успех экономической стабилизации в России во многом зависит от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений, четко работающего механизма выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов бюджетов всех уровней, снятия социальной напряженности в стране. Согласно Конституции РФ, федеральный центр должен создать основу для реализации социальной политики. Важнейшей обязанностью государства при этом является обеспечение социальных прав, поскольку Россия заявила о себе как социальное государство. Главными задачами государственной социальной политики на современном этапе развития являются: реализация комплекса стабилизационных и восстановительных мер, включающих поддержку систем жизнеобеспечение страны; осуществление неотложных мер социальной поддержки населения; недопущение обострения социальных конфликтов и др. Задачи социальной политики реализуются в первую очередь через бюджетное финансирование социальной сферы.  На протяжении последнего десятилетия бюджетная система Российской Федерации      постоянно      подвергалась   изменениям    ввиду     нестабильности социальных и экономических процессов, происходящих в России в условиях перехода от социалистического метода хозяйствования к рыночным отношениям. Современная ситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости усиления регулирующей роли государства в системе бюджетных отношений между органами управления, ответственными за формирование бюджетов, распределение бюджетных ресурсов и пополнение доходов в бюджет. С одной стороны, это объясняется тем, что в условиях рыночных отношений сужаются возможности государства оказывать влияние на экономические процессы. С другой стороны, заметно возрастание роли и значения бюджетов как важнейших инструментов государственного регулирования экономики и социальной сферы территориальных образований. Через государственный бюджет осуществляется целенаправленное воздействие на формирование и использование денежных ресурсов. С помощью бюджетных средств государственные и местные органы власти получают финансовые ресурсы на содержание аппарата власти, органов обороны и безопасности, реализацию социальных мероприятий и решение экономических задач, т. е. на выполнение государством своих функций перед обществом через органы власти. Бюджет — есть категория экономическая. Бюджет по своей природе является экономическим базисом государства. Любые колебания или изменения этого базиса приводят к нарушению экономической, хозяйственной и социальной жизни общества. По экономической сущности бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие между государством и обществом по поводу перераспределения части национального дохода (частично национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного ресурса, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социальной сферы, нужд обороны и государственного управления. Бюджет — это и социальная категория, определяющая социальные отношения в обществе и государстве. Государство, используя бюджет в качестве одного из основных и действенных инструментов, непосредственно воздействует на социальную сферу и жизнь общества.Проблема понимания природы бюджета обусловлена не только тем, что бюджет понятие экономическое, историческое, социальное, политическое или правовое, но главное, что бюджет есть понятие финансовой науки, жестко связанное с категорией "государство". Федеральный бюджет является основным планом государства, позволяющим органам власти осуществлять свои властные полномочия в экономической, социальной, политической и иных областях и сферах деятельности. Государственный бюджет отражает реальные ресурсы финансовых средств, находящихся в распоряжении государства и определяющих возможности государства по выполнению возложенных на него функций.  Основы бюджетного устройства определяются формой государственного и административного устройства страны, действующими в ней основными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах. По степени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные и конфедеративные.  Бюджетная система – главное звено финансовой системы государства. Для построения бюджетной системы РФ по типу бюджетных систем демократических государств огромное значение имеет соблюдение принципов организации бюджетной системы.  По своей структуре, с одной стороны, бюджет — это форма образования и расходования ресурса денежных средств, а с другой — это смета (роспись) доходов и расходов денежных средств в целях финансового обеспечения задач и выполнения функций государством и территориальными органами власти в соответствии с бюджетной классификацией. По своему строению и организации бюджетная система состоит из элементов, к которым относятся: • источники формирования бюджета, законодательно закрепленные за каждым звеном или уровнем бюджетной системы и бюджетной системой в целом; • органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления как институты власти, наделенные определенными правами по формированию бюджета, его исполнению и установлению контроля за бюджетным процессом; • законодательная база, определяющая легитимность бюджета и бюджетного процесса (Бюджетный кодекс РФ, законы, постановления, распоряжения, инструкции); • бюджетные организации, участвующие в бюджетном процессе. Источниками формирования бюджета являются: • налоговые доходы; • неналоговые доходы; • заимствования; • добровольные пожертвования. Налоговые доходы по уровням бюджетной системы подразделяются на федеральные, региональные и местные. Налоговые доходы между уровнями бюджетной системы закреплены бюджетным законодательством, а в порядке регулирования бюджетов перераспределяются в соответствии с федеральным законом о государственном бюджете на соответствующий финансовый год, законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год, постановлениями Правительства РФ, органов власти субъектов РФ и другими правовыми актами. Налоговые доходы формируются за счет налоговых платежей, поступающих через бюджетные организации на соответствующие счета бюджетов от налогоплательщиков согласно Налоговому кодексу РФ. Законодательную базу бюджетной системы составляют законы и иные правовые акты, принимаемые законодательными (представительными) органами власти всех уровней. К органам законодательной (представительной) власти относятся Государственная Дума РФ, Совет Федераций РФ, законодательные органы субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления. По отдельным вопросам, определяемым бюджетным законодательством, в интересах оперативного регулирования бюджетных средств между уровнями бюджетной системы издаются правовые акты Правительством РФ и органами власти субъектов РФ. Учитывая вышеизложенное, структурно бюджетную систему можно представить в варианте  представленном на рисунке 1. В такой системе действует единый принцип: все образования перечисляют определенную часть своего дохода в бюджет вышестоящего уровня. В то же время, учитывая неравномерность демографического, экономического и социального развития территориальных образований РФ, в бюджетной системе предусматривается оказание помощи бюджетам нижестоящих уровней за счет перераспределения бюджетных средств вышестоящего уровня бюджетной системы.

    28 Бюджетный процесс в муниципальном образовании

Согласно ст.6 Бюджетного кодекса  РФ бюджетный процесс - это регламентированная нормами права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс представляет собой сложную систему связей и отношений, направленных на изъятие части доходов у населения и предоставление средств из бюджета с целью решения комплекса социально-экономических задач.

Субъектами бюджетного процесса выступают:

-представительный орган муниципального образования, -местная администрация; -глава муниципального образования; -финансово-бюджетные управления местной администрации; -контрольный орган муниципального образования; -банки.

Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса в общем виде определены в ст. 153-163 Бюджетного кодекса РФ. Финансовый орган местной администрации  представляет проект бюджета в местную администрацию.

Местная администрация согласует показатели статей бюджета с бюджетными организациями, обсуждает проект бюджета.

Глава местной администрации разрабатывает бюджетное послание, которое с проектом бюджета направляет в представительный орган. Председатель представительного органа организует предварительное рассмотрение и обсуждение проекта в комитетах и комиссиях.

Представительный орган муниципального образования доработанный проект бюджета рассматривает и принимает в форме нормативно-правового акта. Исполнение местного бюджета:

Финансовый орган местной администрации составляет роспись бюджетных расходов и уведомляет всех получателей бюджетных средств, направляет бюджетную роспись в местную администрацию и контрольный орган. Местная администрация организует исполнение местного бюджета в соответствии с бюджетной росписью. Контрольный орган муниципального образования проводит проверку соответствия росписи бюджетных расходов утвержденному бюджету и направляет свое заключение в представительный орган. Представительный орган муниципального образования осуществляет контроль за исполнением бюджета.

29. и 30 Доходы и расходы местного бюджета

Под доходами местного бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в бюджеты органов местного самоуправления. Классификация доходов бюджетов Российской Федерации включает в себя коды администраторов поступлений в бюджет, группы, подгруппы, статьи, подстатьи, элементы, программы (подпрограммы) и коды экономической классификации доходов. Доходы местных бюджетов также как и бюджеты других уровней бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых доходов.  К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством федеральные, региональные налоги и сборы, местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. В доходах также полностью учитывается размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет. К неналоговым доходам относятся: 1) Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности 2) Доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности 3) Доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления 4) Средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (в том числе штрафы, конфискации, компенсации), а также средства полученные в возмещение вреда причиненного муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия 5) Доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ 6) Иные неналоговые доходы   Кроме того, в местные бюджеты поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; ассигнования на финансирование реализации местными органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, средств по взаимным расчетам, финансовой помощи в различных формах: дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки му­ниципальных образований. Собственные доходы местных бюджетов включают: местные налоги и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных; налогов и налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. К собственным доходам местных бюджетов также относятся: 1)           Средства самообложения граждан 2)           Доходы от местных налогов и сборов 3)           Доходы от региональных налогов и сборов 4)           Доходы от федеральных налогов и сборов 5)           Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований 6)           Доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности 7)           Часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей 8)           Штрафы, установление которых отнесено к компетенции органов местного самоуправления 9)           Добровольные пожертвования 10)      Субвенции на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (для некоторых муниципальных районов) 11)      иные законные поступления Размеры минимальных долей федеральных налогов, закреп­ляемых за муниципальными образованиями на постоянной ос­нове, определяются законодательными органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из об­щего объема средств, переданных субъекту РФ по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта РФ устанавливает для каждого муниципального образования до­ли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на по­стоянной основе, исходя из их среднего уровня по субъекту РФ. Доли таких налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный орган субъекта РФ может устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансо­вый год, а также на долговременной основе. Если в границах территории муниципального образования, кроме города, имеются другие муниципальные образования, то источники доходов местных бюджетов разграничиваются между ними законом субъекта РФ. При этом за каждым муниципаль­ным образованием закрепляются на постоянной основе собст­венные налоги и сборы, другие местные доходы. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление собственных налогов и сборов, других местных доходов регламентируется уставом города. 2.2 Состав расходов местных бюджетов Расходы бюджета – денежные средства, предоставляемые из бюджета на выполнение органами местного самоуправления возложенных на них функций и задач. Расходы местных бюджетов связаны, прежде всего, с планами экономического и социального развития соответствующих территорий. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местного бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов: 1)                             Содержание органов местного самоуправления; 2)                             Формирование муниципальной собственности и управление ею; 3)                             Организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой коммуникации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; 4)                             Содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; 5)                             Организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства; 6)                             Муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; 7)                             Благоустройство и озеленение территоий муниципальных образований; 8)                             Организация утилизации и переработки бытовых отходов; 9)                             Содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; 10)                        Организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности; 11)                        Обеспечение противопожарной безопасности; 12)                        Охрана окружающей среды на территории муниципальных образований; 13)                        Реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; 14)                        Обслуживание и погашение муниципального долга; 15)                        Целевое дотирование населения; 16)                        Содержание муниципальных архивов; 17)                        Проведение муниципальных выборов и местных референдумов. Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Более половины всех расходов местных бюджетов идут на социально-культурные мероприятия: жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение и др. Наряду с понятием местного бюджета используется понятие консолидированного бюджета муниципального района, который включает бюджет муниципального образования и бюджет поселений. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжа­ются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ.

31. межбюджетное выравнивание уровней бюджетной обеспеченности

Межбюджетные отношения – отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса. Межбюджетные отношения существуют и в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление. Но складываться они могут на разных основах (принципах). Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы.

Унитарные бюджетные системы предусматривают высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.

Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов и соблюдение единства общегосударственных интересов.

Существуют следующие принципы межбюджетных отношений, регламентируемые бюджетным кодексом Российской Федерации:

• распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

• выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом;

• равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта – между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах Федерации определены в Законе РФ от 25.09.97 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

Средства Федерального фонда для финансовой поддержки субъектов РФ выделяются только тем субъектам, которые выполняют требования бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации без каких-либо исключений, дополнений и особых условий.

Суммы, передаваемые из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, называются трансфертами.

Трансферты регионам перечисляются ежемесячно, исходя из фактических поступлений средств в федеральный бюджет. Регионы – доноры не имеют реальных стимулов для принятия мер, направленных на расширение налогооблагаемой базы, поскольку значительная часть собираемых ими средств перераспределяется в пользу не обеспечивающих себя ресурсами субъектов Федерации.

Средства, передаваемые из вышестоящего бюджета на долевом принципе, называются субсидиями, а на принципе целевого финансирования – субвенциями.

Таким образом, доходы бюджетов субъектов Федерации формируются за счет собственных средств и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам.

Межбюджетные отношения внутри субъектов Федерации сложны и противоречивы.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 2001 года, определил принцип самостоятельности бюджетов, а также принцип сбалансированности бюджета. Это означает, что предусмотренные в нем минимально необходимые расходы должны обеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците – иметь источник его покрытия.

Принцип децентрализации пронизывает все элементы «Бюджетного федерализма» - как содержательные (разграничение расходных обязательств и доходных полномочий, критерии межбюджетного выравнивания), так и организационно-процедурные, определяющие параметры бюджетного процесса.

Для централизованной бюджетной системы характерна высокая степень концентрации налоговых и иных поступлений в федеральном бюджете, средства которого в ходе так называемого финансового выравнивания перераспределяются между нижестоящими бюджетами путем предоставления им разнообразных субсидий. Такая система позволяет мобилизовывать и целенаправленно использовать значительные бюджетные средства прежде всего в общегосударственных интересах. Но при этом остается слишком мало возможностей для учета фактических потребностей отдельных территорий (субъектов федерации и муниципальных образований) и обеспечения их заинтересованности в расширении собственных доходов потенциалов.

Децентрализация бюджетной системы, уменьшающая концентрацию бюджетных доходов в «центре», соответственно сокращает объем перераспределяемых средств, но почти никогда не избавляет полностью от необходимости применения механизмов межбюджетного выравнивания. Это обусловлено минимум двумя главными мотивами. Во-первых, пока нигде не удавалось на практике обеспечить полного соответствия величины налоговых и иных бюджетных доходов объему расходных обязательств соответствующих органов власти; недостаток средств, обычно вынужденно компенсируют бюджетными субсидиями. Во-вторых, существует задача воздействия центральной власти на формирование бюджетной и иной политики территориальных органов исходя из общегосударственных приоритетов. Для ослабления двух видов бюджетных диспропорций (вертикальных и горизонтальных дисбалансов), возникающих на субфедеральных уровнях власти, применяются субсидии.

Несбалансированность бюджетов «по вертикали» определяется тем, что объем функций, возлагаемых на субфедеральные органы власти, как правило, превышает их возможности по финансированию необходимых расходов за счет закрепленных доходных источников.

Эти несоответствия между расходными обязательствами и доходным потенциалом субфедеральных органов власти ликвидируются с помощью субсидий из федерального бюджета, для которого центральные органы власти обеспечивают более широкую доходную базу.

Несбалансированность бюджетов «по горизонтали» связана с неравномерностью экономического развития территорий, соответственно дифференциацией их доходных (налоговых) потенциалов (различия доходных возможностей крупных и малых городов, урбанизированных и сельских районов). Указанные различия возникают в силу не зависящих от самих территорий причин: отсутствия природных ресурсов, неблагоприятной демографической структуры населения.

Поэтому фактически во всех странах используются специальные субсидии для сглаживания горизонтальных диспропорций в уровнях бюджетной обеспеченности территорий. Учитывая, что такие меры для одних территорий выигрышны, а для других – проигрышны, к ним прибегают лишь если территориальная дифференциация выходит за определенные пределы, когда становится реальностью утрата устойчивости социально-экономического развития государства в целом.

Применение механизмов межбюджетного выравнивания чревато снижением заинтересованности субсидируемых органов власти в проявлении собственных «налоговых усилий», т.е. в действиях по реализации и наращиванию собственного налогового потенциала территорий. К тому же субсидии снимают самоограничения территориальных властей в использовании бюджетных средств. Поэтому нерациональная система межбюджетного выравнивания может способствовать закреплению такого положения, при котором территории с большими расходами и недостаточными «налоговыми усилиями» будут получать растущие субсидии. Система межбюджетного выравнивания призвана решать следующие задачи:

- устранять «вертикальные диспропорции» (ликвидировать несоответствия между объемом расходных обязательств субфедеральных органов власти и величиной закрепленных за бюджетами данных уровней доходных поступлений);

- сглаживать «горизонтальные диспропорции» (сближать уровни бюджетных расходов «богатых» и «бедных» территорий);

- стимулировать территориальные «налоговые усилия» (побуждать территориальные органы власти к мобилизации дополнительных бюджетных доходов на основе более полного использования и развития их собственного доходного потенциала;

- ориентировать бюджетную политику территориальных властей на реализацию общегосударственных приоритетов.

Организационно-процедурные параметры бюджетного процесса представляют собой конституционно и законодательно регламентированную деятельность органов государственной власти разных уровней по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению и контролю бюджета. При этом все стадии бюджетного процесса регулируются правовыми предписаниями и имеют одинаково важное значение. Для бюджетного процесса федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация. При этом первое определяется общностью принципов и конституционно- законодательной базы, а вторая проявляется в двух измерениях – вертикальном и горизонтальном.

Вертикальная децентрализация состоит в выделении нескольких бюджетных уровней, на каждом из которых бюджетный процесс осуществляется в самостоятельном режиме; атрибуты этой самостоятельности – собственные состав и объем расходов, закрепленные (собственные) источники доходов бюджета, независимость (автономность) в его составлении, рассмотрении, утверждении, исполнении и контроле. Горизонтальная децентрализация является следствием того, что бюджетный процесс на каждом уровне не концентрируется в рамках одной организационной структуры, а строится на взаимодействии между собой многих оргструктур, каждая из которых обладает собственной компетенцией и выполняет свою особую роль в этом процессе.

Российская Федерация – суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Федеративное устройство РФ предполагает сосуществование трех уровней власти. Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Для бюджетного процесса федеративных государств характерно единство бюджетного процесса и его децентрализация («горизонтальная» и «вертикальная»). Для устранения «горизонтальных» и «вертикальных» диспропорций бюджетного федерализма необходима система межбюджетного выравнивания.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики).

Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы.

Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным. Горизонтальное выравнивание – это пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы,

Система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому субъекту гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Это породило ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых "нуждающихся" регионов, вторая - в адрес "особо нуждающихся". "Нуждающимся" считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, "особо нуждающимся" - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах.

Тем не менее, само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности, выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

32. местные налоги

Плательщиками данного налога являются физические лица, имеющие в собственности объекты, определяемые Законом РФ от 9 декабря 1991 г. «О налогах на имущество физических лиц». На основании Закона издана Инструкция Госналогслужбы РФ от 30 мая 1995 г. №31 «О порядке исчисления и уплаты налогов на имущество физических лиц»

Объектами обложения в соответствии с Законом являются находящиеся в собственности физических лиц жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения, а также моторные лодки, вертолеты, самолеты и другие транспортные средства, за исключением автомобилей, мотоциклов и других самоходных машин и механизмов на пневмоходу.

Учитывая, что объект налогообложения - это юридический факт, точнее было бы определить перечисленное имущество как предмет налогообложения, а факт нахождения данного имущества в собственности - как объект налогообложения. Налог на имущество физических лиц подразделяется на налог на строения, помещения и сооружения и налог на транспортные средства.

Налог на строения, помещения и сооружения уплачивается ежегодно по ставке, устанавливаемой органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации в размере, не превышающем 0,1% их инвентаризационной стоимости, а в случае, если таковая не определялась, - стоимости этих строений, помещений и сооружений, определяемой по обязательному страхованию.

Платежи по налогам зачисляются в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения.

Исчисление налога на имущество производится налоговыми органами.

Налог на строения, помещения и сооружения исчисляется на основании данных об их инвентаризационной стоимости по состоянию на 1 января каждого года, представляемых органами коммунального хозяйства, а в случае, если таковая не определялась, - по стоимости, определяемой для расчета суммы по государственному обязательному страхованию. За строения, помещения и сооружения, находящиеся в общей долевой собственности нескольких собственников, налог уплачивается каждым из них соразмерно своей доле.

Налог на транспортные средства исчисляется по состоянию на 1 января того года, за который начисляются платежи, на основании сведений, ежегодно предоставляемых в налоговые органы государственными инспекциями по маломерным судам и другими организациями, осуществляющими регистрацию транспортных средств.

Органы коммунального хозяйства, осуществляющие оценку строений, помещений и сооружений, также обязаны по требованию налоговых органов предоставлять сведения, необходимые для исчисления налогов на имущество физических лиц в сроки, установленные налоговыми органами. За непредоставление данных, необходимых для исчисления налоговых платежей, на должностных лиц этих организаций налагается штраф в размере пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Данные, необходимые для исчисления налоговых платежей, предоставляются налоговым органам бесплатно.

По новым строениям, помещениям и сооружениям, а также по приобретенным транспортным средствам налог уплачивается с начала года, следующего за их возведением или приобретением. За транспортное средство, находящееся в собственности нескольких физических лиц, налог взимается с того лица, на имя которого зарегистрировано это транспортное средство. За строение, помещение и сооружение, перешедшее по наследству, налог взимается с наследников с момента открытия наследства.

В случае уничтожения, полного разрушения строения, помещения, сооружения или транспортного средства взимание налога прекращается начиная с месяца, в котором они были уничтожены или полностью разрушены.

За имущество, не имеющее собственника, собственник которого неизвестен или учитываемое как бесхозное, налог на имущество не взимается. В то же время за строения, помещения, сооружения и транспортные средства налог уплачивается независимо от того, находится данное имущество в эксплуатации или нет.

Разъяснения Госналогслужбы РФ по отдельным вопросам, связанным с применением налогового законодательства о налогообложении физических лиц, предусматривают, что налог на самовольно возведенное строение и незарегистрированные транспортные средства не начисляется. О данных фактах налоговые органы сообщают в коммунальные органы или органы, осуществляющие регистрацию (письмо Госналогслужбы РФ от 13 апреля 1992 г. № ИЛ-4-03/20^.

При переходе права собственности на строение, помещение, сооружение или транспортное средство от одного собственника к другому в течение календарного года налог уплачивается первоначальным собственником с 1 января этого года до начала того месяца, в котором он утратил право собственности на указанное имущество, а новым собственником - начиная с месяца, в котором у последнего возникло право собственности.

При возникновении права на льготу в течение календарного года перерасчет налога производится с месяца, в котором возникло это право.

Платежные извещения об уплате налога вручаются плательщикам налоговыми органами ежегодно не позднее 1 августа. Уплата налога производится владельцами равными долями в два срока - не позднее 15 сентября и 15 ноября.

Лица, своевременно не привлеченные к уплате налога, уплачивают его не более чем за три предыдущих года. Пересмотр неправильно произведенного налогообложения допускается также не более чем за три предыдущих года.

Закон «О налоге на имущество физических лиц» предусматривает освобождение от уплаты налога некоторых категорий граждан. От уплаты налога на транспортные средства освобождены владельцы моторныхлодок с мотором мощностью не более 10 л. с., или 7,4 квт. Лица, имеющие право на льготы, самостоятельно представляют необходимые документы в налоговые органы.

Как сообщается в письме Госналогслужбы РФ от 15 мая 1996 г. № B3-6-08/331 «Об исчислении налогов на имущество физических лиц в 1996 году» серьезной проблемой остается отсутствие регистрации в органах коммунального хозяйства (БТИ) значительного количества построенных физическими лицами в порядке нового строительства домов, коттеджей, дач, без которой физическое лицо не может быть привлечено к налогообложению как собственник этих строений. Кроме того, достижению полного налогообложения всех потенциальных плательщиков за имеющиеся в их собственности объекты недвижимого имущества и обеспечению реальности предъявляемых гражданам сумм налога препятствуют как несоответствие инвентаризационной и страховой оценок строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам, реальной их стоимости, так и отсутствие по некоторым строениям инвентаризационной и страховой оценок вообще.

 Земельный налог

В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» земельный налог наряду с арендной платой и нормативной ценой земли является формой платы за ее использование.

Целью введения платы за землю является стимулирование рационального природопользования и освоения земель, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах и т. д„ поэтому земельный налог используется исключительно на цели финансирования мероприятий по землеустройству, ведению земельного кадастра, мониторинга, охране земель и повышению их плодородия, освоению новых земель, на компенсацию собственных затрат землепользователя на эти цели, погашение ссуд, выданных под указанные мероприятия, и процентов за их использование, а также на инженерное и социальное обустройство территории.

Ежегодным земельным налогом облагаются собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов. Объектом налогообложения являются находящиеся в собственности, пользовании или владении земельные участки.

Основанием для установления налога и арендной платы за землю является документ, удостоверяющий право собственности, владения или пользования (аренды) земельным участком.

Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Ставки земельного налога пересматриваются в связи с изменением не зависящих от пользователя земли условий хозяйствования. Они устанавливаются раздельно для земель сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения.

Порядок уплаты земельного налога различен для юридических и физических лиц. Земельный налог, уплачиваемый юридическими лицами, исчисляется непосредственно ими. Ежегодно не позднее 1 июля они предоставляют в налоговые органы расчет причитающегося с них налога по каждому земельного участку. По вновь отведенным земельным участкам расчет налога предоставляется в течение месяца с момента их приобретения. Расходы по уплате земельного налога в соответствии с п. 5 ст. 21 Закона об основах налоговой системы относятся на себестоимость продукции (работ, услуг).

Начисление земельного налога гражданам производится органами государственной налоговой службы, которые ежегодно не позднее 1 августа вручают им платежные извещения.

За земельные участки, предназначенные для обслуживания строения, находящегося в раздельном пользовании нескольких юридических лиц или граждан, земельный налог начисляется отдельно по каждому собственнику пропорционально площади строения, находящегося в их раздельном пользовании.

Аналогичным образом начисляется налог при общей собственности на земельный участок нескольких юридических лиц или граждан.

Учет плательщиков и начисление налога производятся ежегодно по состоянию на 1 июня. Государственные налоговые инспекции ведут учет плательщиков налога, осуществляют контроль за правильностью его исчисления и уплаты.

Органы законодательной (представительной) апасти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления с учетом местных условий имеют право устанавливать другие сроки уплаты налога.

Суммы земельного налога учитываются в доходах и расходах соответствующих бюджетов отдельной строкой.

Плательщики, своевременно не привлеченные к уплате земельного налога, уплачивают этот налог не более чем за три предшествующих года. Пересмотр неправильно произведенного налогообложения допускается не более чем за три предшествующих года.

От уплаты земельного налога полностью освобождаются заповедники, национальные и дендрологические парки, ботанические сады и т. д.

Инструкцией Госналогслужбы РФ от 17 апреля 1995 г. № 29 установлен порядок применения Закона РФ «О плате за землю»^. Характерные нарушения налогового законодательства по плате за землю освещены в письме Госналогслужбы РФ от 27 марта 1995 г. № НП-6-02/165.

 Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы

Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы устанавливается представительными органами власти на основании подл. «ч» п. 1 ст. 21 Закона об основах налоговой системы.

Его плательщиками являются юридические лица, осуществляющие свою деятельность на территории, подведомственной представительному органу власти.

Конкретные ставки налога устанавливаются в размере, не превышающем 1,5% объема реализации продукции (работ, услуг). При исчислении налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы объемами реализации (объектом налогообложения) по отдельным отраслям являются:

- для заготовительных, торгующих и снабженческо-сбытовых организаций - объем реализованных (выполненных) услуг, под которым следует понимать их валовый доход от реализации продукции; при этом для заготовительных и снабженческо-сбытовых организаций валовым доходом следует считать разницу между продажной и покупной стоимостью реализуемых товаров без НДС;

- для иных предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность, - фактически полученняя выручка от реализации продукции (работ, услуг) без НДС;

- по банкам и иным кредитным организациям налог исчисляется с суммы облагаемых доходов;

- по страховым организациям налог исчисляется с суммы поступления страховых взносов (премий), комиссионных вознаграждений по перестрахованию и других услуг, связанных со страховой и нестраховой деятельностью;

- по биржам налог исчисляется с суммы дохода, полученного в виде комиссионного сбора, вознаграждений от сделок, совершаемых на биржевых торгах, а также выручки, полученной от продажи и предоставления на ограниченный срок брокерских мест, платы за право участия в торгах, от стоимости информационно-коммерческих и других платных услуг.

Исчисление налога производится плательщиком нарастающим итогом с начала года аналогично порядку исчисления и уплаты налога на пользователей автомобильных дорог.

Расходы предприятий и организаций, рассчитанные исходя из норм, устанавливаемых местными представительными органами, на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, находящихся на их балансе или финансируемых ими в порядке долевого участия, подлежат вычету непосредственно из сумм названного налога (письмо Министерства финансов РФ от 22 апреля 1993 г. №49 «О порядке исчисления суммы налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы»). В том случае, когда расходы (по нормам) превышают начисленную сумму, предприятие полностью освобождается от уплаты налога (письмо Госналогслужбы РФ от 27 августа 1993 г. № 15-2-05/449 «О порядке уплаты налогов в дорожные фонды, налога на добавленную стоимость, налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы»^).

В соответствии с п. 5 ст. 21 Закона об основах налоговой системы расходы предприятий по уплате данного налога относятся на финансовые результаты их деятельности.

Предприятия и организации, имеющие филиалы в других регионах, вносят налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы в соответствующие бюджеты пропорционально численности лиц, работающих в филиалах, или их фактической заработной плате.

 Налог на рекламу

Налог на рекламу устанавливается на основании подп. «з» п. 1 ст. 21 Закона об основах налоговой системы. Письмом Министерства финансов РФ, Госналогслужбы РФ и Комиссии Совета республик Верховного Совета Российской Федерации по бюджету, планам, налогам и ценам от 2, 4 июня 1992 г. №№ 4-5-20, ИЛ-6-04/176, 5-1/693 «Официальные материалы по местным налогам и сборам»' в целях обеспечения единых подходов при введении местных налогов и сборов доведено примерное Положение о порядке исчисления и уплаты налога на рекламу. В соответствии с данным положением, носящим рекомендательный характер, плательщиками налога на рекламу являются следующие рекламодатели:

- расположенные на территории города (района) предприятия и организации независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности) имеющие, согласно законодательству Российской Федерации, статус юридических лиц, их филиалы (имеющие самостоятельные баланс и расчетный счет) и другие аналогичные подразделения предприятий и организаций, а также иностранные юридические лица;

- индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность на территории города (района).

Объектом налогообложения является стоимость услуг по изготовлению и распространению рекламы собственной продукции (работ, услуг), включая работы, осуществляемые хозяйственным способом.

Ставка налога устанавливается в размере, не превышающем 5% стоимости услуги, оказанной предприятию или физическому лицу по рекламированию его продукции.

Плательщики налога предоставляют в налоговый орган специальный расчет и уплачивают его в сроки, определяемые решениями местных органов государственной власти.

Письмом Госналогслужбы РФ от 3 февраля 1993 г. № ВЗ-6-04/62' «О местных налогах, сборах, пошлине и неналоговых платежах»^ разъяснено, что уплату налога на рекламу в средствах массовой информации целесообразнее проводить путем включения суммы налога отдельной строкой в счет за услуги.

Орган средств массовой информации в сроки, установленные исполнительным органом власти и согласованные с финансовыми и налоговыми органами, перечисляет полученные суммы налога на рекламу в доход соответствующего местного бюджета.

В случаях, когда рекламирование проводится самостоятельно, налог уплачивает само предприятие (индивидуальный предприниматель).

Без предъявления документа об уплате налога на рекламу ее размещение на рекламных носителях не допускается. Суммы налога зачисляются в местные бюджеты. Рекламодатели продукции (работ, услуг) расходы по уплате налога на рекламу относят на финансовые результаты своей деятельности.

Местными органами государственной власти могут быть установлены льготы по налогу на следующие виды рекламы: - реклама, не преследующая коммерческие цели; - реклама благотворительных мероприятий; - информационные вывески, размещаемые в помещениях, используемых для реализации товаров, включая витрины;

- объявления и извещения об изменении местонахождения предприятия, учреждения, организации, номеров телефонов, телефаксов, телетайпа;

- объявления органов государственной власти, содержащие информацию, связанную с выполнением возложенных на них функций;

- предупреждающие таблички, содержащие сведения об ограничении на производство работ, передвижение и т. д. в связи с особенностями данной территории или участка.

1. Содержится в компьютерной базе данных «Законодательство России» системы ГАРАНТ. 2. «Нормативные акты по финансам, налогам и страхованию», 1993. № 4.

 Регистрационный сбор с физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность

Физические лица, изъявившие желание заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, обязаны уплатить специальный регистрационный сбор в соответствии с Законом РСФСР от 7 декабря 1991 года «О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и порядке их регистрации»'.

Предельный размер ставки регистрационного сбора, который не должен превышать установленного законом минимального размера оплаты труда, а также категории плательщиков, которым предоставляются льготы, определяются местными представительными органами власти.

Указанный закон допускает установление конкретного размера ставки сбора для отдельных плательщиков в пределах размера, установленного местной администрацией при рассмотрении заявления о регистрации.

Сумма сбора зачисляется в соответствующий местный бюджет по месту регистрации предпринимателя.

Регистрационный сбор уплачивается через учреждения банка или иные учреждения, принимающие платежи от населения. Уплаченный регистрационный сбор не возвращается.

При выдаче свидетельства физическому лицу - участнику полного товарищества регистрационный сбор не взимается.

 Курортный сбор

Уплата курортного сбора осуществляется на основании Закона РСФСР от 12 декабря 1991 г. «О курортном сборе с физических лиц»^

Его плательщиками являются физические лица, прибывающие в курортные местности, перечень которых определяется Правительством РФ.

Предельный размер ставки курортного сбора не может превышать 5% установленного законом минимального размера оплаты труда. Конкретный ее размер устанавливается представительным органом субъекта Российской Федерации, на территории которого находятся курортные местности.

Курортный сбор уплачивается плательщиками по месту их временного проживания. При перемене плательщиком места проживания в пределах курортной местности сбор повторно не взимается.

Лица, прибывшие в курортную местность, уплачивают сбор не позднее чем в трехдневный срок со дня прибытия.

Курортный сбор взимается администрацией гостиниц и иных учреждений гостиничного типа одновременно с регистрацией прибывших, а также квартирно-посредническими организациями при направлении лиц (кроме прибывших по путевкам туристско-экскурсионных предприятий и организаций) на поселение в дома (квартиры) граждан.

Лица, останавливающиеся в домах (квартирах) граждан без направления квартирно-посреднических организаций, а также лица (кроме совершающих путешествия по маршрутным книжкам), проживающие в палатках, автомашинах и т. п., уплачивают курортный сбор в банковские учреждения или в поселковые, сельские Советы народных депутатов самостоятельно.

В домовых книгах или карточках прописки, которые ведутся в порядке и на условиях, определяемых действующим на территории Российской Федерации законодательством, должна быть сделана отметка об уплате курортного сбора с указанием номера квитанции и даты уплаты.

В случае, если плательщик в соответствии со ст. 3 Закона освобождается от его уплаты, в домовых книгах или карточках прописки делается соответствующая запись с указанием номера и иных реквизитов документа, подтверждающего право на льготу.

Курортный сбор взимается по квитанциям установленного образца.

От уплаты курортного сбора освобождаются дети до шестнадцати лет; инвалиды и сопровождающие их лица; лица, прибывшие по путевкам и курсовкам в санатории, дома отдыха, пансионаты, включая городки и базы отдыха; лица, прибывшие в курортные местности в служебную командировку, на учебу и постоянное местожительство; лица) следующие по плановым туристским маршрутам туристско-экскурсионных предприятий и организаций, а также совершающие путешествия по маршрутным книжкам; мужчины в возрасте шестидесяти лет и старше, женщины в возрасте пятидесяти пяти лет и старше; дети, приезжающие к родителям указанного возраста.

1. «Российская газета» от 14 февраля 1992 г.

 Сбор за право торговли

Сбор за право торговли устанавливается в соответствии с подп. «е» п. 1 ст. 21 Закона об основах налоговой системы местными представительными органами власти.

В соответствии с примерным Положением о сборе за право торговли' его плательщиками являются предприятия и организации, а также граждане России и других государств, осуществляющие торговлю товарами и изделиями как через постоянные торговые точки (магазины, столовые, кафе, киоски и др.), так и в порядке свободной торговли с рук, выносных лотков, открытых прилавков и автомашин в местах, определенных местными органами исполнительной власти.

В соответствии с Положением о порядке уплаты сбора за право торговли на территории г. Екатеринбурга (приложение к Решению Екатеринбургской городской Думы от 13 июня 1996 г. № 37/9^) юридические лица, имеющие в своем составе более одного структурного подразделения, должны иметь патент на право торговли на каждое структурное подразделение.

Объектом налогообложения является получение права на торговлю.

Конкретные ставки сбора за право торговли определяются местными представительными органами власти при принятии решения о его введении в зависимости от места расположения торговой точки, объема реализации и вида товара и т. д. В г. Екатеринбурге ставки сбора установлены в зависимости от видов деятельности (оптовая или розничная торговля, общественное питание), площади складского помещения, типа торговой точки (мелкорозничная сеть, магазины и т. д.).

Письмом Госналогслужбы РФ от 3 февраля 1993 г. № ВЗ-6-04/62 «О местных налогах, сборах, пошлине и неналоговых платежах»^ разъяснено, что местные представительные органы власти вправе устанавливать сбор за право торговли с юридических и физических лиц независимо от места торговли.

Юридические и физические лица, осуществляющие торговлю в постоянных торговых точках, уплачивают сбор путем приобретения патента на право торговли. В патенте указываются период, на который он выдается, группы предназначенных для продажи товаров и места торговли (торговые точки).

Уплата сбора на право торговли с временных торговых точек в местах, определенных исполнительными органами власти юридическим и физическим лицам, производится путем приобретения разовых талонов по месту торговли. Реализация указанных талонов может производиться по решению исполнительных органов власти как специально выделенными сборщиками с оплатой их работы за счет средств, поступающих от местных налогов и сборов, так и администрацией рынка. Разовый талон для удобства может быть реализован на любое число дней торговли. В случае, если сумма сбора уплачена в учреждение банка, талон за право торговли выдается взамен предъявленной квитанции об уплате этого сбора.

В местах массовой торговли (ярмарки, рынки) вместо разовых именных талонов участники торговли при наличии кассовых аппаратов получают кассовый чек, который действителен только на указанный день торговли. Уплата сбора за право торговли производится путем приобретения патента или лицензии на право торговли, разового талона. При установлении ставок в зависимости от полученного дохода по согласованию с налоговыми органами могут быть определены и иные сроки его уплаты и предоставления расчетов по этому сбору.

Средства от сбора за право торговли поступают в доход бюджета по месту осуществления торговой деятельности. Предприятия, имеющие филиалы (подведомственные предприятия) без образования юридического лица на территории другого района (города), уплачивают сбор в бюджет района по месту расположения филиала по ставкам, действующим в этом регионе.

Расходы предприятий и организаций по уплате сбора за право торговли осуществляются за счет прибыли, оставшейся после уплаты налога на прибыль (доход).

Местные органы представительной вяасти могут устанавливать для отдельных категорий плательщиков льготы по уплате данного сбора.

Как предусмотрено в подп. «з» п. 1 ст. 21 Закона об основах налоговой системы, сбор за право торговли может быть установлен районными, городскими (без районного деления), районными (в городе), поселковыми, сельскими представительными органами власти. Поэтому его введение органами власти некоторых городов, имеющих районное деление, необходимо рассматривать как превышение полномочий. Фактически на территории этих городов того сбора, который предусмотрен Законом об основах налоговой системы, не установлено, а введенный сбор носит незаконный характер и не должен взиматься.

33 система государственных прогнозов социально экономического развития РФ

от 09.07.1999 N 159-ФЗ)

Настоящий Федеральный закон определяет цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ.

Статья 1. Основные понятия

1. Государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации - система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования.

Результаты государственного прогнозирования социально - экономического развития Российской Федерации используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально - экономической политики государства.

2. Концепция социально-экономического развития Российской Федерации - система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

3. Программа социально-экономического развития Российской Федерации - комплексная система целевых ориентиров социально - экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.

Статья 2. Система государственных прогнозов социально - экономического развития Российской Федерации

1. Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации (далее - прогноз социально-экономического развития) на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.

2. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно - технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.

3. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам.

Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.

Прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности.

4. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов.

5. Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно - технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

Статья 3. Государственное прогнозирование социально - экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу

1. Прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период.

2. На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу Правительство Российской Федерации организует разработку концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу.

3. В концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу конкретизируются варианты социально-экономического развития Российской Федерации, определяются возможные цели социально-экономического развития Российской Федерации, пути и средства достижения указанных целей.

4. Порядок разработки прогноза социально-экономического развития и порядок разработки концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу определяются Правительством Российской Федерации.

5. Данные прогнозы социально-экономического развития и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу подлежат опубликованию.

6. В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза социально-экономического развития и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов социально-экономического развития и программ социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Статья 4. Государственное прогнозирование и программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу

1. Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется.

2. Порядок разработки прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу определяется Правительством Российской Федерации.

3. Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу подлежит опубликованию.

4. Первое после вступления в должность Президента Российской Федерации послание, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

5. В специальном разделе послания Президента Российской Федерации характеризуется состояние экономики Российской Федерации, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

6. Правительство Российской Федерации разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу исходя из положений, содержащихся в послании Президента Российской Федерации.

7. Порядок разработки программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу определяется Правительством Российской Федерации.

8. В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены:

оценка итогов социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации;

концепция программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

макроэкономическая политика;

институциональные преобразования;

инвестиционная и структурная политика;

аграрная политика;

экологическая политика;

социальная политика;

региональная экономическая политика;

внешнеэкономическая политика.

9. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу.

Статья 5. Государственное прогнозирование и планирование социально-экономического развития Российской Федерации на краткосрочную перспективу

1. Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно.

2. Ежегодное послание Президента Российской Федерации, с которым он обращается к Федеральному Собранию, содержит специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению указанной программы с выделением задач на предстоящий год.

3. Правительство Российской Федерации одновременно с представлением проекта федерального бюджета представляет Государственной Думе следующие документы и материалы:

итоги социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период текущего года;

прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;

проект сводного финансового баланса по территории Российской Федерации;

перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году;

перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;

перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре;

намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики.

Правительство Российской Федерации представляет при необходимости проекты федеральных законов, предусматривающих меры по реализации задач социально-экономического развития Российской Федерации в предстоящем году.

4. В перечне федеральных целевых программ указываются:

краткая характеристика каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения;

результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ;

требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования;

объемы финансирования федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета в предстоящем году;

государственные заказчики программ.

5. Намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики включают показатели его функционирования и развития, получения и использования доходов от распоряжения государственным имуществом.

Намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики содержат оценку эффективности использования федеральной собственности и пакетов акций, а также программу повышения эффективности использования федеральной собственности.

6. Порядок рассмотрения представленных документов и материалов определяется Государственной Думой при обсуждении проекта федерального бюджета на предстоящий год.

7. Итоги социально-экономического развития Российской Федерации за предыдущий год представляются Правительством Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу не позднее февраля текущего года и подлежат опубликованию.

8. Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации обеспечивают ежемесячный мониторинг состояния экономики Российской Федерации и публикуют информационно - статистические данные о социально-экономическом положении Российской Федерации.

34 планирование социально – экономического развития на региональном и местном уровне

Система социально-экономического планирования муниципального образования является управленческим ресурсом органов местного самоуправления, позволяющая в том числе реализовывать программы и проекты развития с привлечением дополнительных средств других уровней бюджетной системы РФ и внебюджетных средств в соответствии с нормами бюджетного законодательства. Документы социально-экономического планирования (стратегии, прогнозы, целевые программы, инвестиционные проекты) позволяют органам местного самоуправления обосновывать и формировать заявки на получение средств из федерального и регионального бюджетов в порядке, предусмотренном в аналогичных целевых программах.

Градостроительный кодекс РФ ввел ранее отсутствовавший институт совместной подготовки документов территориального планирования различными органами публичной власти. Такая подготовка может осуществляться либо по взаимному согласию соответствующих органов, либо в обязательном порядке.

Вместе с тем на практике муниципалитеты сталкиваются с проблемами, связанными с разрозненностью методических установок и отсутствием достаточного опыта подготовки плановых документов. Имеет место «ведомственная разобщенность» специалистов, формирующих документы планирования (концепции, стратегии, программы и проекты, документы территориального планирования, среднесрочные финансовые планы и бюджеты). К подготовке документов стратегического значения не всегда подключаются представители местного сообщества, для которого данные документы разрабатываются. Наблюдается отсутствие сформулированных стратегических целей развития или отход от них при осуществлении территориального и бюджетного планирования.

Каждое из направлений планирования с развитием параллельно реализуемых в стране административной и бюджетной реформ и реформы местного самоуправления начало обретать характер самостоятельной системы планирования в строго определенной сфере управления. Однако в настоящее время система планирования в полной мере не сформирована ни на одном из уровней государственного и муниципального управления. Значительно в большей степени формализована юридически система планирования федерального уровня: многие положения определены в бюджетном, налоговом, градостроительном и земельном законодательстве, постановлениях Правительства РФ. Наиболее формализованными в рамках требований бюджетного и градостроительного законодательства являются системы бюджетного и территориального планирования. Стратегическое планирование применяется главным образом с использованием лучших практик, рекомендаций экспертов, разрабатываемых в инициативном порядке на региональном уровне методик. Взаимодействие между системами осуществляется в большей степени посредством бюджетного планирования.

На муниципальном уровне опыт правоприменительной практики современного планирования незначителен. Исключением являются те муниципалитеты, которые в порядке конкурсного отбора Министерства финансов РФ были включены в программу реформирования общественных финансов и сформировали основные элементы системы бюджетного и социально-экономического планирования, а также те немногие города, которые традиционно уделяли системному управлению первостепенное внимание. В территориальном планировании процедуры разработки документов весьма затратные, поэтому наиболее подготовленными выглядят муниципалитеты, которым предусмотрены субсидии из региональных бюджетов на формирование документов в соответствии с Градостроительным кодексом РФ. Единая бюджетная система России во многом упрощает бюджетное планирование на муниципальном уровне по сравнению с другими видами планирования, так как в бюджетном и налоговом законодательстве определены нормы и механизмы взаимодействия в формате межбюджетных отношений.

В меньшей степени в практике муниципального управления формализован процесс планирования с использованием инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Система БОР подразумевает планирование деятельности органов публичной власти исходя из того, что целью этой деятельности должно быть достижение конкретных и измеримых социально значимых результатов. Практическое применение инструментов БОР объединяет в себе особенности как бюджетного, так и социально-экономического планирования.

В условиях разграниченных полномочий между уровнями публичной власти и бюджетного федерализма залогом успеха качественного планирования развития территорий является определенность механизмов взаимодействия структур, документов, регуляторов, обеспечивающих в совокупности реализацию принципа системности при планировании. Действующим законодательством РФ не установлены жесткие требования относительно порядка, процедур, процессов социально-экономического планирования в органах местного самоуправления. Конкретные формы организации процесса разработки и принятия документов муниципального планирования могут существенно разниться от муниципалитета к муниципалитету и зависят от уровня организации в целом деятельности местной администрации, стиля управления первого лица и его способности выстраивать отношения на принципах партнерства, от принятых в муниципальном образовании процедур и от характера самих документов планирования (стратегия, комплексная программа, целевые муниципальные программы и т.п.). Учитывая, что разработка документов планирования развития муниципального образования должна осуществляться скоординированно различными подразделениями и службами муниципалитета, рекомендуется сформировать специальную координационную группу, установить порядок планирования и определить ответственных лиц и сроки для разработки соответствующих документов планирования.

Системный подход к организации планирования предполагает своевременное внесение необходимых коррективов в документы планирования. После разработки и принятия стратегии должны последовать дальнейшие шаги по формированию программ и проектов развития. В целом система планирования – это инструмент организации процесса муниципального развития.

Как показывает практика, в условиях несформированности системы планирования муниципалитетами недооценивается возможность реализации проектов развития муниципальных образований на условиях:  - межмуниципального сотрудничества, на основе которого объединение различных видов ресурсов позволяет оптимизировать механизм решения вопросов местного значения, а также повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления;

- широко развитой в некоторых зарубежных странах практики реализации крупных социальных проектов на уровне местного сообщества с применением инструментов государственного займа у населения и участием крупных компаний, осуществляющих деятельность на данной территории.

35. стратегическое планирование развития муниципального образования

К функциям координатора относятся:  -                   мониторинг реализации Программы;  -                   подготовка отчетов о реализации Программы;  -                   формирование годового плана социально-экономического развития на очередной финансовый год на основании бюджетных заявок, предоставленных органами управления администрации городского округа, ответственными за реализацию основных направлений программы;  -                   координация работы по подготовке изменений и дополнений в Программу.  Реализация долгосрочного и среднесрочного планов социально-экономического развития городского округа «Город Чита» предполагает выполнение мероприятий, направленных на достижение поставленных в них целей и задач, посредством выполнения годового плана.  Годовой план социально-экономического развития городского округа «Город Чита» формируется координатором на основе бюджетных заявок, предоставляемых по каждому направлению социально-экономического развития городского округа исполнителями Программы, ответственными за реализацию ее основных направлений. Сроки предоставления и форма бюджетных заявок утверждается администрацией городского округа. Годовой план социально-экономического развития городского округа «Город Чита» рассматривается на заседании Коллегии администрации городского округа «Город Чита» и утверждается Думой городского округа «Город Чита» одновременно с бюджетом городского округа «Город Чита» на очередной финансовый год.  Финансирование мероприятий среднесрочного плана из бюджета городского округа «Город Чита» осуществляется через его ответственных исполнителей, являющихся бюджетополучателями.  Мероприятия и индикаторы Программы могут ежегодно корректироваться с учетом результатов достижения поставленных целей и задач и выделяемых на ее реализацию средств. В течение периода реализации Программы в нее могут быть внесены изменения, дополнения, принято решение о досрочном прекращении выполнения. Ответственные исполнители программных мероприятий предоставляют документы, необходимые для вынесения на рассмотрение Думы в установленном порядке, координатору Программы на согласование.  Общий контроль за исполнением Программы осуществляет Дума городского округа «Город Чита», Контрольно-счетная палата городского округа «Город Чита» в порядке, установленном нормативно-правовыми актами городского округа «Город Чита».  Текущий контроль за исполнением Программы осуществляется ее координатором.  Финансовый контроль за целевым использованием средств в ходе реализации Программы осуществляется комитетом по финансам администрации городского округа «Город Чита».  Отчет об исполнении Программы разрабатывается и предоставляется в Думу городского округа «Город Чита» в порядке, установленном Положением «О комплексной программе социально-экономического развития городского округа «Город Чита».  3. Сущность и объективная необходимость совершенствования системы планирования и прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований  3.1 Сравнительный анализ текущего состояния планирования и прогнозирования социально-экономического развития современных муниципальных образований  Развитие мирового сообщества в конце XX начале XXI столетия знаменовались двумя противоположными тенденциями в области теории и практики территориального управления.  На постсоветском пространстве на фоне дискуссии о целесообразности или не целесообразности государственного регулирования рыночной экономики шел демонтаж существующей системы территориального планирования и управления.  В развитых европейских странах и США в этот же период развивался процесс прямо противоположный. Почти все города и поселения начали разрабатывать планы своего развития как средство усиления влияния муниципальных властей на основные сектора рынка (прежде всего на рынок труда) и оптимизации процесса объединения частных и общественных секторов во имя достижения стратегических целей муниципальных образований – сохранения или преумножения своих конкурентных преимуществ на региональном или международном рынках труда, товаров, услуг и ресурсов.  Наиболее ярко преимущества планирования динамичного развития муниципальных образований во имя достижения конкретных стратегических целей были продемонстрированы на примере городов, обеспечивавших в различный период времени прием Олимпийских игр: Барселона, Мюнхен, Хельсинки, Сеул и т.д.  Успехи послевоенного восстановления экономики ФРГ также во многом связывают с организацией муниципального планирования.  Первые данные о разработке комплексных программ социально – экономического развития и планирования деятельности социальных и муниципальных служб в городах США относят к началу 70-х годов. К началу 80-х годов в разработке программ американские специалисты начали использовать видоизмененные элементы стратегического планирования крупных хозяйствующих субъектов. В этот же период времени идеи планирования получили широкую популярность в Европе.  Основными движущими силами, заставившими территориальные власти перейти от традиционного формирования годовых бюджетов, определяющих основные параметры финансирования ключевых направлений деятельности муниципалитетов, к элементам планирования, обеспечивающим сбалансированность развития основных элементов муниципального хозяйства (промышленность, транспорт, производственная и социальная инфраструктура) на длительный период времени, по мнению аналитиков, явились:  1. Рост социальных противоречий как следствие роста безработицы.  2. Рост конкуренции на рынках производимых товаров и услуг как следствие глобализации мировой экономики.  3. Рост сложности координации территориальных социально-экономических процессов как следствие процесса формирования и развития крупных территориально-производственных кластеров.  В США распространению планирования в городах способствовали положения федерального законодательства, предусматривающего составление муниципальных планов в качестве обязательного условия получения ими финансовых льгот, дотаций, кредитов и т.д.  В настоящее время территориальное планирование и прогнозирование является основным инструментом достижения целей муниципального управления практически во всех развитых странах.  Из общего многообразия моделей планов и программ социально-экономического развития зарубежных муниципальных образований отечественные специалисты выделяют, как приемлемые для целей территориального планирования в России, модель «многоступенчатого планирования», модель К. Майерсона, модель Р. Бейли и модель «метрополитенского планирования»  Сравнительный анализ перечисленных моделей показал, что все они в основном в той или иной мере повторяют структуры моделей управления крупными хозяйствующими субъектами, но отличаются от последних наличием в них разделов согласования с общественностью возможных альтернатив развития муниципальных образований. Помимо этого в каждой из территориальных моделей присутствуют в той или иной степени механизмы вовлечения бизнеса в решение социальных проблем территории.  Сегодня муниципальное планирование является важнейшим инструментом в урегулировании комплекса проблем и противоречий, возникающих в процессе развития отраслей на территории городских и сельских агломераций и в объединенной Европе, и в США, и в развитых странах Юго-Восточной Азии.  Основные задачи, решаемые средствами муниципального планирования в развитых странах, группируются в основном по четырем направлениям:  Задачи формирования оптимального сочетания государственного регулирования и рыночных регуляторов развития экономики на территории муниципального образования.  Задачи согласования отраслевых стратегий и стратегий развития хозяйствующих субъектов со стратегией развития муниципального образования.  Задачи пространственного согласования планов гражданского и производственного землепользования с планами развития жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования.  Задачи обеспечения конкурентоспособности муниципального образования на международном рынке товаров, услуг и ресурсов, как основы высокого качества жизни населения, с одновременным сохранением поселения как среды обитания человека.  Для муниципальных образований, находящихся на пространстве ЕЭС, добавляются еще и задачи обеспечения компромисса между экономической политикой Евросоюза и политикой федеральных властей.  Накопленный за рубежом потенциал теоретических разработок в области муниципального планирования в той или иной степени востребован на практике, прежде всего, в силу необходимости исполнения действующего законодательства. Законы, регламентирующие содержание и форму планов, периодичность их формирования приняты практически во всех развитых странах. В одних случаях, как, например, в Австрии, Великобритании, Бельгии, Франции, Италии и Германии – это государственные законы, в других, как в США и Канаде – это законы штатов и муниципальные хартии.  Отсутствие государственных законов, как правило, компенсируется другими гражданскими или общественными институтами, формирующими мотивацию необходимости ведения муниципального хозяйства на научно обоснованных и проверенных практикой методиках.  С точки зрения оптимального соотношения достаточно большой автономии муниципальных образований, особенно городов, в части планирования собственного развития и влияния на эти процессы государства, наибольший интерес, представляет опыт муниципального планирования в Австрии, Бельгии, Испании и Германии.  Так, например, в Германии стратегические планы развития Мюнхена, Дрездена, Берлина, Штутгарта и других значительно отличаются как по целям, так и по средствам их реализации. Вместе с тем, все они разрабатывались и реализуются в полном соответствии с Федеральным законом о муниципальном планировании, который определяет не только минимальное содержание плана, но и алгоритм его разработки, а также инструменты его реализации.  В законе достаточно детально прописаны процедуры уведомления субъектов муниципального планирования о плановых решениях, оценки влияния муниципальных планов на планы хозяйствующих субъектов, порядок оценки соответствия плановых решений целям муниципального планирования, установленным законом, обязательность соблюдения решений муниципального планирования всеми его субъектами. В законе прописана также и система консультирования разработчиков муниципальных планов с промышленной и торговой палатами ФРГ, профсоюзными объединениями, природоохранительными ассоциациями и т.д.  Ряд процедур, обеспечивающих устранение противоречий между экономическими и социальными целями муниципального планирования, разработан и контролируется Федеральным административным судом ФРГ.  В то же время, согласно федеральному законодательству Германии, высший уровень власти не отвечает за текущее муниципальное планирование, но, согласно Конституции, он в обязательном порядке должен следить за достижением общей цели улучшения качества жизни в стране.  Таким образом, с одной стороны, достигается определенная свобода стратегических приоритетов развития муниципальных образований как на стадии выбора, так и на стадии их реализации, а с другой стороны, обеспечивается определенная типизация плановых документов в соответствии со стандартами, определенными государством, а также контроль за ходом реализации плановых документов на основе единых форм отчетности и принципов ответственности за принимаемые решения. По результатам анализа зарубежной литературы можно сделать вывод о том, что государственное устройство, ограниченная или неограниченная законом самостоятельность муниципальных образований не влияют на основные принципы формирования планов, целей и показателей развития муниципальных образований. В их основе, как правило, лежит Система показателей устойчивого развития ООН.  В Российской Федерации возврат к планированию и прогнозированию социально-экономического развития муниципальных образований, впрочем, как и экономики страны в целом, идет крайне медленно, противоречиво и, к сожалению, на основе слабой научной проработки и недостаточной правовой базы.  Разнообразие в подходах к пониманию задач территориального планирования и прогнозирования муниципальных образований в научной литературе объясняется наличием нескольких факторов.  Во-первых, экономика России является экономикой быстрых и неравномерных изменений, и этот фактор многие эксперты считают одним из основных факторов, затрудняющих муниципальное планирование и прогнозирование.  Вторым по значимости фактором, определяющим медленное осознание единых подходов в планировании и прогнозировании развития первичных звеньев административно-территориального деления России, как первичных территориальных звеньев ее единого экономического пространства, большинство специалистов называют отсутствие нормативно-правовой базы по этому направлению деятельности муниципальных образований.  Действительно, Федеральный закон №115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», распространил обязательность разработки прогнозов и программ, а также определил порядок их разработки только до уровня субъектов Российской Федерации.  Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 г., лишь продекларировал обязательность составления годового плана социально-экономического развития для каждого муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения.  Третьим фактором, который наиболее часто ставится причиной сдерживания формирования единой системы планирования и прогнозирования в России – отсутствие государственного финансирования проблем территориального планирования от стадии научных исследований до стадии практического применения научных разработок.  3.2 Роль и место планирования и прогнозирования в процессе управления социально-экономическим развитием муниципальных образований  Принятый 6 октября 2003 года Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не только очертил общие принципы территориальной организации местного самоуправления, но и определил его экономическую основу.  Закон достаточно четко прописал вопросы, отнесенные к компетенции органов самоуправления муниципальных образований – это владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, организация функционирования практически всей инфраструктуры района, города (за исключением финансовой) и коммуникаций регионального и федерального значения. К компетенции местного самоуправления отнесена также и организация функционирования социального сектора муниципалитетов. Определил закон и средства для реализации «вопросов местного значения» – собственные материальные и финансовые ресурсы, за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 15, ч. 1 Федерального закона).  Все это предполагает не только исключительно целевое, эффективное расходование бюджетных средств, но и наличие в каждом муниципальном образовании нормативных документов, определяющих на территории муниципалитета общие для населения, бизнеса и власти «правила игры» в области промышленной, фискальной, экономической и социальной политики на достаточно длительную перспективу.  В качестве таких документов, согласующих совместные действия органов власти, населения и хозяйствующих субъектов в целях эффективного развития муниципального района, городского округа, выступают в настоящее время самые различные документы: концепции, стратегии, комплексные программы и планы социально-экономического развития муниципального образования, инвестиционные программы.  Разработчики существующих плановых и прогнозных документов муниципальных образований упускают один из основных аспектов планирования, определяющий его последующую результативность. А именно: форма, вид, структура, методология и методика формирования плановых и прогнозных документов должна соответствовать общему алгоритму подготовки, принятия и реализации управленческих решений на уровне органов власти соответствующих административно-территориальных единиц.  Основной функцией территориального планирования на уровне современного муниципального образования должно, по моему мнению, являться формирование условий достижения точности фокусировки управленческих решений органов власти как на текущий момент, так и на длительную перспективу.  Вступление в силу Федерального закона №131-ФЗ, означающее начало практической реализации в Российской Федерации фундаментального принципа управления – сокращение административной дистанции между территориальным органом, принимающим решение, сферой действия этого решения и ориентация при этом на собственные ресурсы, показало очевидную неготовность органов местного самоуправления к работе в новых условиях.  Вместе с тем, при всей очевидной необходимости ускорения процесса разработки плановых и прогнозных документов, соответствующих по своей структуре и по своему содержанию качественно новым задачам управления, такая работа в нашей стране ведется крайне медленно.  Действительно, если рассматривать функции муниципалитетов только с точки зрения ведения вопросов местного значения, определенных Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», то основные задачи муниципального управления лежат в основном в плоскости жизнеобеспечения проживающего на его территории населения, т.е. в плоскости социального развития территории.  Однако социальное развитие муниципального образования предполагает качественное изменение основных характеристик жизнедеятельности населения не только во время досуга, но и в период его экономической и хозяйственной деятельности. Это неизбежно приводит к появлению и воспроизводству целого комплекса процессов, взаимосвязей и отношений органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и населения.  С одной стороны, успешное развитие хозяйствующих субъектов является основой обеспечения нормальной жизнедеятельности населения, роста его покупательной способности, повышения благосостояния и уровня жизни. С другой стороны, чрезмерная производственно-экономическая деятельность хозяйствующих субъектов может повлечь за собой негативные последствия на окружающую среду и, в конечном счете, снижение качества жизни населения.  Таким образом, местное самоуправление для исполнения своих функций должно иметь действенный инструмент регулирования воспроизводственных процессов на территории муниципального образования в интересах всего местного сообщества и внятную муниципальную социальную и экономическую политику на достаточно длительный период времени.  Заключение  Проводимые в России в последнее время реформы дают положительные результаты. Составной частью проводимых во многих странах административных реформ являются меры по повышению эффективности работы госаппарата и его отдельных структур. Эффективный госаппарат означает, что каждое министерство, ведомство или учреждение использует свою власть и ресурсы для достижения целей и стандартов наиболее экономным путем. Это достигается благодаря реализации мероприятий по использованию управления стратегическим планированием. Данная работа рассматривала вопрос осуществления стратегического планирования в муниципальном образовании.  Первый раздел работы был посвящен рассмотрению теории по этому вопросу. Было выяснено, что отправная точка стратегического планирования – определение цели. Другой основной аспект процесса стратегии – это окружающей (внешней) среды и внутренней среды. Следующая фаза принятия решений в процессе стратегического планирования: анализ альтернатив и выбор стратегии. Эта фаза является «сердцем» процесса стратегического планирования, где используются, главным образом, различные методики по определению потенциальных возможностей и угроз. На следующем этапе процесса стратегического планирования оцениваются варианты стратегии.  Второй раздел определял механизм стратегического планирования на примере муниципального образования городской округ «Город Чита». Стратегическое планирование занимает главную роль в муниципальном образовании. Как следует из определения стратегического планирования, и, следовательно, вытекающего из него стратегического управления экономикой оно направлено на поиск новых возможностей в сложной экономической ситуации, отслеживании и адаптации к экономике в области и решении задач по развитию города. Кроме этого, стратегическое планирование нацелено на динамический баланс органов государственной власти (исполнительной, законодательной и судебной) с окружением, т.е. населением города.  Основными задачами муниципального образования являются: стратегический анализ, планирование и прогнозирование с учетом трендов экономического развития Российской Федерации, мировой экономики. В итоге можно сделать следующий вывод, что администрация муниципального образования городской округ «Город Чита» обладает необходимым потенциалом для осуществления поставленных задач.  Система стратегического планирования администрации включает: систему планов, процесс планирования, подсистему управления планированием, подсистемы организационного обследования, информационного обеспечения и принятия решений. При рассмотрении этого вопроса определен механизм функционирования её при осуществлении процесса стратегического планирования.  Заключительный раздел курсовой работы определял недостатки возникающие при стратегическом планировании и направления по их устранению и совершенствованию.  Таким образом, я рассмотрела вопрос стратегического планирования муниципального образования на примере городского округа «Город Чита». Где были найдены ответы на поставленные задачи при достижении главной цели – совершенствования системы стратегического планирования на уровне муниципального образования, а именно:  -                   Необходимость изучения теоретических основ стратегического планирования с учетом устойчивых традиций регионального и местного самоуправления;  -                   Процесс стратегического планирования – это важный этап при определении целеполагании или миссии в административной экономике;  -                   Разработка стратегического плана должна осуществляться на основе существующего анализа социально-экономического положения в городе, направленного на выявление важнейших характеристик города, основных условий его развития, конкурентных преимуществ и недостатков.  -                   Стратегия должна быть более системной, учитывать по возможности все накопленные знания, носить инновационный характер.  -                   Обеспечение информационного процесса при стратегическом планировании в реализации выработанной стратегии.  -                   Шире использовать специалистов из других отраслей или с международным опытом работы, обеспечивая более широкий и комплексный образ мышления.  -                   Повышение эффективности расходования бюджетных средств.  -                   Привлечение инвестиций, стимулирование инвестиционной привлекательности объектов и открытие новых высокоэффективных производств в городе.  -                   Повышение эффективности управления городским хозяйством:  А) формирование конкурентной среды в сфере городского хозяйства.  Б) стимулирование энергосбережения.  -                   Создание благоприятных условий для расширения внутреннего спроса, что в первую очередь требует снижение уровня бедности и усиления адресности социальной поддержки населения.  -                   Совершенствование благоприятной среды для развития предпринимательства и устранение административных барьеров.  -                   Разработка новых проектов по повышению эффективности использования муниципальных земельных ресурсов.  Таким образом, детально рассмотрела использование этого направления, предложила пути по повышению качества стратегического планирования.