3.3. Встановлення меж адміністративно-територіальних утворень

NB. Систему адміністративно-територіального устрою України складають такі адміністративно-територіальні утворення (за ЗКУ – «утворення», за КУ – «одиниці»): АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища і села (ч.1 ст.133 КУ), причому під термінами «район» і «район у місті» треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні утворення (Рішення КСУ №11-рп/2001 від 13.07.2001). Від території селища і села як населених пунктів потрібно відрізняти поняття «сільська (селищна) рада» (включає в себе один або кілька населених пунктів, а також територію поза населеними пунктами), існування яких як адміністративно-територіальних одиниць було передбачено Указом Президії Верховної Ради УРСР «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою УРСР» від 12.03.1981 і які поки-що фактично існують в Україні всупереч положенням КУ.

За даними статистичної звітності, в Україні нараховується 490 районів, 457 міст, 118 районів у містах, 885 селищ міського типу, 10281 сільських рад, 28562 сільських населених пунктів²³.

NB. На момент проголошення незалежності України багато населених пунктів не мали встановлених меж. Багато встановлених меж є застарілими – напр., востаннє межі Києва офіційно затверджувалися у 1936 р., з тих пір фактична площа міста виросла майже на 200 кв. км.²⁴ На червень 2009 р. встановлені межі 19176 населених пунктів, що складало 64,3% від загальної кількості (29814)²⁵. Вважається, що основна причина повільних темпів робіт із встановлення меж - дефіцит коштів. Проте співставлення вартості витрат на визначення меж населених пунктів із надходженнями до бюджету від земельних ресурсів (витрати складають 3-8% від надходжень) дозволяє вважати, що проблема має більшою мірою суб’єктивний характер²⁶.

На даний час процедура визначення меж адміністративно-територіальних утворень (одиниць) регламентується насамперед ст.ст.173-176 ЗКУ. ЗУ «Про адміністративно-територіальний устрій», який, як вважається, має детально врегулювати відносини щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень, досі не прийнято.

Процедура визначення меж включає в себе (1) розробку відповідного проекту землеустрою, (2) проведення державної землевпорядної експертизи проекту, (3) його затвердження та (4) посвідчення меж.

(1) Розробка проекту землеустрою. У ч.2 ст.174 ЗКУ передбачено, що межі районів, селищ, міст, районів у містах встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до «техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів». Декларативні і неконкретні положення щодо проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень передбачені у ст.46 ЗУ «Про землеустрій».

Слід наголосити, що розробка проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту без розробки генерального плану населеного пункту суперечить законодавству, проте на практиці такі випадки достатньо поширені²⁷. Разом із тим, законодавство далеко на завжди вимагає існування техніко-економічного обґрунтування (ТЕО) розвитку населеного пункту як окремого документу. Відповідно до п.п.2.1-2.3. ДБН Б.1-3-97 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів», ТЕО розвитку населеного пункту розробляється у вигляді концепції розвитку міста, селища як стадія розробки генерального плану. ДБН Б.2.4-2-94 «Види, склад, порядок розроблення, погодження та затвердження містобудівної документації для сільських поселень» не передбачає розробки ТЕО розвитку сільських поселень. Таким чином, необхідною і достатньою підставою для розробки проекту землеустрою є генеральний план населеного пункту, який у будь-якому випадку містить обґрунтування його розвитку²⁸.

Відповідно до розд.2 Методичних рекомендацій з розробки проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж населеного пункту, затверджених наказом Держкомзему від 10.07.2008 №165 (даний акт не має обов’язкового характеру), «ТЕО розвитку населеного пункту може бути як складовою частиною проекту землеустрою щодо встановлення або зміни меж населеного пункту так і окремим документом і слугує підставою для визначення його площі та межі».

(2) Державна землевпорядна експертиза проекту землеустрою відповідно до ЗУ «Про державну експертизу землевпорядної документації» (є обов’язковою згідно зі ст.9 Закону).

(3) Затвердження проекту землеустрою.

Компетенція щодо затвердження згаданих проектів розподілена таким чином:

• відповідно до п.29 ч.1 ст.85 КУ, п.«г» ст.6, ч.1 ст.174 ЗКУ, визначення меж районів і міст віднесено до компетенції ВРУ. Встановлення і зміна меж здійснюється за поданням Верховної Ради АРК, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад (ч.1 ст.174 ЗК);

• п.«з» ст.7, п.«ж» ст.8, п.«д» ст.10, п.«і» ст.12, ч.2 ст.174 ЗКУ надають повноваження щодо встановлення і зміни меж сіл і селищ Верховній Раді АРК, облрадам, та Київській і Севастопольській міськрадам за поданням районних та відповідних сільських, селищних рад. Відповідно до п.41 ч.1 ст.26, п.26 ч.1 ст.43 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення з питань адміністративно-територіального устрою приймаються виключно на пленарних засіданнях. Існують Технічні вказівки по складанню проектів встановлення меж сільських населених пунктів, затверджені Держкомземом України 30.10.1991²⁹;

Проблема. КУ (ст.ст.133, 140) та інші акти чинного законодавства не передбачають існування сіл і селищ у складі міста, проте законодавець надав право Київській та Севастопольській міськрадам визначати межі сіл і селищ. Прикладом реалізації цього повноваження було включення Київрадою смт Пуща-Водиця до системи адміністративно-територіального устрою м. Києва (Рішення Київради №162/1139 від 30.01.2001). Менш ніж через рік Київрада саме з міркувань відсутності у законодавстві вказівки на можливість включення селищ до складу міст прийняла рішення про приєднання селища до Оболонського р-ну м. Києва (рішення Київради №72/1506 від 08.11.2001). Загалом, практика існування одних населених пунктів у межах інших набула в Україні поширення. Так, у 2000 р. у адміністративних межах міст районного значення перебувало 1400 селищ та сіл³⁰. Така ситуація, зокр., призводить до колізії компетенції у питанні розпорядження землями, що включені до складу одразу двох населених пунктів.

• межі районів у містах визначаються міською радою (п.«и» ст.12, ч.3 ст.174 ЗКУ) виключно на пленарних засіданнях (п.41 ч.1 ст.26, п.26 ч.1 ст.43 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні») за поданням відповідних районних у містах рад (реалізувати дане правило неможливо, якщо поділ на райони запроваджується вперше). Повноваження міських рад визначати межі районів у містах прямо КУ не передбачені, проте випливають із наданих радам ч.5 ст.140 КУ повноважень щодо «організації управління районами в містах». Таке розуміння наведених норм КУ закріплено рішенням КСУ у справі про адміністративно-територіальний устрій від 13.07.2001 № 11-рп/2001 (п.2 резолютивної частини);

• чинне законодавство обходить питання щодо того, який орган уповноважений визначати межі областей та АРК. Видається, що із урахуванням положень п.13 ч.1 ст.92 КУ, за якою територіальний устрій України визначається законами України, на сьогодні визначати межі областей та АРК має ВРУ³¹. Слід також враховувати, що визначення меж областей пов’язано із визначенням меж районів, що віднесено законодавством саме до компетенції ВРУ (див. вище). Оскільки межі області, які не були б межами району, уявити неможливо, процедура встановлення меж району визначає також і процедуру встановлення меж областей, яка спеціально законом не передбачена.

Витяг із проекту землеустрою щодо встановлення і зміни меж населених пунктів (цифрову копію див. на сайті www.amm.org.ua)

(4) Посвідчення меж.

Механізм посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень на сьогодні є несформованим. Ст.176 ЗКУ встановлює, що межі адміністративно-територіальних утворень посвічуються державним актом України, форма та порядок видачі якого встановлюються ВРУ. На сьогодні ВРУ ні форми, ні порядку видачі таких державних актів не визначила.

На даний час жодних правових наслідків із посвідченням меж адміністративно-територіальних утворень державним актом або відсутністю такого посвідчення закон не пов’язує, хоча, на жаль, іноді суди на це уваги не звертають. Повністю приєднуємося до позиції П.Ф. Кулинича, який обґрунтовує недоцільність та навіть шкідливість посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень державними актами та пропонує виключити ст.176 із ЗКУ³².

NB. Цікавою є справа, у якій рішенням суду апеляційної інстанції частково задоволено позов міськради про визнання недійсним державного акта на право власності на землю з тих підстав, що при паюванні земель колективного сільськогосподарського підприємства рішення про видачу державних актів прийнято райдержадміністрацією, хоча ділянка була у межах міста³³. Державний акт визнано недійсним частково (ним було посвідчено право на три ділянки – лише одна була спірною). При цьому, на наш погляд, допущено цілу низку порушень закону.

Насамперед, задовольняючи позов, суд, очевидно, сприйняв аргументацію позивача, за якою «наявність правовстановлюючого документу на земельну ділянку, а саме: спірного державного акту, …, перешкоджає позивачу реалізовувати свої повноваження у сфері земельних відносин як власника земель …». Втім, видається, що у спірній ситуації взагалі не порушено жодних прав чи хоча б інтересів позивача (територіальної громади). Жодних заперечень проти того, що спірна земельна ділянка має бути передана відповідачу в рахунок його паю, висловлено не було. За таких обставин незрозуміло, в чому у даному випадку полягав інтерес позивача? Якщо у тому, щоб замість одного органу землевпорядну документацію (з тим самим змістом) затвердив інший орган, причому для цього земельну ділянку слід відібрати у відповідача – він вочевидь не є законним.

Також слід звернути увагу на принципову некоректність вимог про визнання недійсними державних актів (на жаль, практику розгляду таких вимог судами можна вважати усталеною) – закон не передбачає такого способу захисту прав.