Основы конституционного права

Глава первая. Абсолютная монархия и конституционное государство

I. Абсолютная монархия

§ 1. Недифференцированность законодательной и правительственной власти как отличительное свойство абсолютных монархий

Отличительным моментом, характеризующим юридическую природу абсолютных монархий, является недифференцированность законодательной и правительственной властей, сосредоточенных в одних и тех же руках - в руках абсолютного монарха.

Обособление властей государственному праву абсолютных монархий неизвестно. Всю совокупность государственной деятельности, как вполне однородной, старый режим подводит под одну категорию, называет одним именем: в государствах старого режима правительство издает законы, правит страной и - по крайней мере отчасти - творит суд. Немецкие публицисты старого режима классифицируют совокупность актов государственной власти по их объектам: так, они различают международное, военное, финансовое, судебное и др. верховенства. В понятие каждого верховенства безразлично входит как издание общих и абстрактных норм, так и совершение индивидуальных и конкретных правительственных действий. Такая классификация, очевидно, возможна только благодаря тому, что публицистикой старого режима совершенно игнорируется коренное различие между законодательной и правительственной властью*(1).

§ 2. Надзаконный характер правительственной власти

Необходимым следствием недифференцированности функций, законодательной и правительственной, является надзаконный характер правительственной власти в абсолютных монархиях.

Закон, как общая и абстрактная норма, известен, конечно, и старому режиму. Ни одна общественная организация не может существовать, ни одно даже частное хозяйство не может вестись путем одних только индивидуальных и конкретных велений. Абстрактная норма, справедливо говорит Иеринг, рисует власть в состоянии покоя; одна норма заменяет для власти тысячи индивидуальных велений,- и потому собственный интерес власти - экономия силы, облегчение труда и т.д. - побуждает ее к замене несовершенной формы индивидуальных велений более совершенной формой абстрактных норм*(2).

Дело, однако, в том, что в абсолютных монархиях старого режима закон, обращаясь к правительственной власти, лишен значения авторитетного веления высшей, безусловно обязательной власти. Он является техническим приемом управления - более целесообразным, но не более обязательным, чем индивидуальный правительственный акт. Государственная доктрина старого режима признает одно только различие между законом и правительственным распоряжением: закон - общая и абстрактная, правительственное распоряжение - индивидуальная и конкретная норма. Различие между законом и правительственным распоряжением в порядке их издания, а тем более в степени их юридической силы, остается совершенно неизвестным публицистике старого режима.

Правительство старого режима - это монарх. В руках монарха сосредоточивается вся полнота, им осуществляются все функции государственной власти. В сфере верховного управления, т.е. в сфере непосредственной деятельности монарха, его абсолютная власть является юридически свободной, не ограниченной действующим правом. Правительственная власть абсолютного монарха так же не ограничена законом, как и его законодательная власть. Издание общих норм необходимо для нормального функционирования государственной власти; но в каждом отдельном случае, когда эта общая норма, по той или другой причине, стесняет правительство, последнее, т.е. монарх, может заменить ее индивидуальным распоряжением, изданным ad hoc.

Quod principis placuit, legis habet vigorem. Во Франции надзаконный характер королевской власти является общепризнанным догматом публичного права XV?? - XVIII вв. Этот догмат торжественно провозглашается Людовиком XIV и Боссюэтом*(3); парламенты абсолютную власть короля признают неоспоримой и сущность абсолютизма усматривают именно в несвязанности короля законами*(4). Принадлежащее парламентам право регистрации законов и представлений (remontrances) по их поводу верховной власти нисколько не ограничивает абсолютизма. Решающее слово остается за королем: путем так называемого послушного указа (lettres de jussion) или в королевском заседании (lits de justice) он вправе предписать регистрацию указа*(5). Что касается "представлений", то парламентской доктриной не только XVII, но и XVIII столетия они рассматриваются как "всеподданнейшие ходатайства, подобные молитвам, с которыми люди обращаются к божеству"*(6).

И в германских территориях XVIII в., с окончательным торжеством абсолютизма, в отношении к подданным власть монарха является безграничной: всякая его воля - закон; форма волеизъявления значения не имеет*(7).

Конечно, уже вследствие ограниченности человеческих сил, полномочия власти, кроме наиболее важных, осуществляются монархом не лично, а через посредство должностных лиц, состоящих на его службе. Значительная часть правительственной деятельности относится к области подчиненного, а не верховного управления. Однако и подчиненное управление, иерархически зависимое от монарха, не может быть рассматриваемо в абсолютных монархиях как управление подзаконное - как управление, связанное и ограниченное законом. Наоборот, внезаконный характер подчиненного управления в абсолютной монархии является безусловно необходимым следствием принципиальной - юридической и фактической - невозможности последовательного и стойкого отделения подзаконного подчиненного управления от управления верховного, не ограниченного законом. В частности, министерская система - соединительное звено между верховным и подчиненным управлением. В пределах своей компетенции каждое должностное лицо подчиненного управления является выразителем - непосредственным или посредственным - свободной и надзаконной воли монарха. Поскольку должностное лицо осуществляет волю монарха, оно в такой же мере свободно от каких бы то ни было законных ограничений, как сам монарх. Как солнце в капле воды, абсолютная власть короля отражается во власти бесчисленного множества лиц, творящих королевскую волю: каждое такое лицо является монархом в миниатюре. По словам одного из немецких писателей начала XIX века, каждое должностное лицо должно быть рассматриваемо в своем округе как маленький регент*(8). Надзаконный характер подчиненного управления ни в чем не выражается так ярко, как в дискреционности полномочий административных органов, характеризующей правительственный строй всех вообще государств старого режима.

Конечно, и в абсолютной монархии административный закон обязывает подчиненные власти; но он обязывает их по отношению к предпоставленным властям и, в последней инстанции, к монарху; по отношению к подвластным, к подданным, подчиненное управление является таким же неограниченным и свободным, как сам монарх. По общему правилу, административный закон старого режима имеет инструкционный характер. Подобно всякой вообще инструкции административный закон регламентирует обязанности подчиненных властей в отношении к монарху; он устанавливает внутренний распорядок управления и только посредственно - определяя деятельность властей, их служебную компетенцию, объем предоставленной им власти и т.д., определяет и обязанности подданных. В большинстве случаев в старых монархиях административный закон не публикуется даже во всеобщее сведение: все управление старой Франции покоилось на необнародуемых инструкциях, даваемых королем своим интендантам. И в германских государствах - напр., в Пруссии - только гражданские, уголовные и процессуальные законы вступали с момента обнародования в действие; административные законы в обнародовании вообще не нуждались*(9).

Поскольку закон действительно имеет такой инструкционный характер, орган подчиненного управления, превышая власть или бездействуя, нарушает свои обязанности по отношению к верховной власти, но никаких обязанностей в отношении к подданному он не нарушает, ибо подданный не имеет никаких прав по отношению к нему. Несмотря на существование административных законов, администрация старого режима остается не связанной, не ограниченной законом. По терминологии Канта, абсолютная монархия Западной Европы является государством произвола (Willkurstaat), а не правовым государством (Rechtsstaat)*(10).