2. Структура органов управления региона на примере нижегородской области

2.1 История органов управления в Нижегородском регионе

Объединение русских земель вокруг Москвы, длившееся в течение почти всего XVв., побудило центральные власти разработать эффективную систему управления «новоприбылыми» регионами. По замыслу средневековых реформаторов, управление должно было обеспечивать максимально полный сбор налогов для Москвы и в то же время удерживать бывшие самостоятельные княжения от сепаратизма. Так как земли Суздальско-Нижегородского княжества стали первым крупным регионом, вошедшим в состав Московской Руси то нашему краю суждено было стать «полигоном реформ»: на нем апробировались методы управления территориями и взаимоотношения с когда-то независимыми князьями. С последними вопрос решался долго, но в итоге все разрешилось традиционным путем: были заключены династические браки, и потомки великих князей нижегородских стали служилыми князьями и боярами в Москве.

Сложнее обстояло дело с управлением территориями. На первых порах бывшее великое княжение, присоединенное к Москве, сохраняло номинальную целостность, но во главе его был поставлен сын-наследник великого князя московского. При этом малолетний княжич оставался в Москве, а на месте, в Нижнем, сидел наместник из числа великокняжеских бояр, обладавший всей полнотой власти. Однако такая система управления быстро показала свою неэффективность: наместники старались извлечь из региона выгоду для себя, факт, что налоги поступали в казну далеко не полностью, а в условиях усобиц местное население предпочитало своих, «природных» князей, нежели малолетнего москвича. Поэтому уже во второй половине XVв. была разработана новая конфигурация органов управления.

Высшим органом управления присоединенной территории стал Дворец – административно-финансовый и судебный орган при великом князе, находившийся в Москве. Во главе Дворца стоял московский великокняжеский боярин, именовавшийся в документах «дворецкий». Следует отметить, что на эту должность ни в коем случае не назначали выходцев из данного региона. Так, судя по сохранившимся грамотам и судным спискам, нижегородским дворецким в начале XVI в. был боярин Михаил Яковлевич Морозов; должность дворецкого он сочетал с еще несколькими крупными управленческими должностями в столице.

Тексты документов свидетельствуют, что дворецкий был высшей инстанцией для нижегородских феодалов по вопросам землевладения и по различным имущественным спорам, контролировал сбор налогов с податного населения края и лично руководил деятельностью ключников – чиновников, ведавших великокняжескими вотчинами на территории края. По важнейшим вопросам управления краем дворецкий имел право непосредственного доклада государю и, был полноправным членом Боярской думы. В своей деятельности дворецкий опирался на целый штат дворцовых слуг, состав и функции которых, к сожалению, не всегда прочитываются в источниках.

На территории Нижегородского края центральную власть представляли наместник (в городе) и волостели (в волостях). Управленческие функции их были примерно одинаковы: они осуществляли административную власть, вершили суд, непосредственно руководили сбором прямых и косвенных налогов с подвластной им территории. Назначались наместники и волостели лично государем из состава Государева двора: столичные дворяне, стольники из числа служилых князей, окольничьи, но крайне редко бояре, для которых это было бы понижением. В разрядных книгах сохранились имена некоторых наместников Нижнего Новгорода и указания на даты их наместничества: 1513г. - наместник князь Андрей Борисович Горбатый-Суздальский; 1529г. - наместник князь Семен Федорович Алабышев. В случае военной угрозы в помощь наместнику давался воевода, отвечавший за военные силы края: 1565г. - наместник князь Иван Юрьевич Хохолков-Ростовский и воевода Семен Васильевич Звяга-Ростовский.

Управляемый регион отдавался наместникам и волостелям на условиях «кормления»: в виде благодарности за свою службу они получали от государя право на определенную, строго оговоренную в документах часть доходов с края. Необходимо отметить, что наместник и волостели назначались без прямого участия дворецкого и управляли подведомственной территорией, в общем, самостоятельно, а Нижегородский Дворец курировал их деятельность и контролировал поступление налогов. Однако в конфликтных ситуациях решающим могло стать мнение дворецкого о правоте или вине наместника.

У данной системы управления были свои изъяны. Она хорошо работала при ее создателе – великом князе Иване III и его сыне Василии III, которые «собирали» Русскую землю и правили твердой рукой, опираясь на ими же подобранные кадры талантливых администраторов. Но уже после смерти Василия III, при его малолетнем сыне Иване IV система дала сбой. Различные группировки бояр боролись между собой за власть, игнорируя государственные интересы, и назначали на наместнические должности своих ставленников. В условиях ослабления центральной власти наместники творили произвол и по сути грабили свои регионы. Казалось, в Нижегородском крае повторятся события XV в. – «темный век» местной истории, эпоха разорения и усобиц. Поэтому одним из первых мероприятий «вошедшего в возраст» Ивана IV стала отмена кормлений . На смену им пришла система выборных органов.

Ненадолго пережил «кормленщиков» и Нижегородский Дворец. Успешные походы 1551-1552гг. привели к покорению Казанского ханства, и весь регион Среднего Поволжья оказался под властью московского царя. В этих условиях Дворец стал именоваться «Нижегородским и Казанским», а затем, со второй половины XVI в., превратился в столичный «Приказ Казанского дворца» - своего рода «министерство» по делам новоприсоединенного края. А Нижегородский регион получил иную систему органов власти, сочетавшую элементы управления и самоуправления.