Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность

Коррупция в нашей стране становится все более массовой и, самое страшное, привычной, от бытового уровня до политического. Она приобрела системный характер. В таких условиях недостаточно традиционных мер борьбы с этим явлением, а вернее, с последствиями уже совершенных деяний. С точки зрения уголовной ответственности коррупционные нарушения относятся к плохо раскрываемым и труднодоказуемым преступлениям. Поэтому так важны превентивные меры борьбы, которых не так уж и много.

Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего совершению государственными служащими коррупционных сделок. Имеются в виду не только нормы-запреты государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью или получать за свои действия вознаграждения. Речь идет о таких формулировках полномочий государственных служащих, которые не оставляют "щелей" для их произвольных действий и лоббирования чьих-либо интересов. Необходимо найти должную меру административного усмотрения, без которого, безусловно, процесс государственного управления невозможен. Одновременно надо исключить возможность появления в законе норм, усложняющих (прямо или косвенно) управленческий процесс и формирующих тем самым питательную среду для возведения административных барьеров, для вымогательства, взяточничества, других форм проявления коррупции.

В Центре стратегических разработок реализуется проект "Анализ и мониторинг коррупциогенности федерального законодательства и его правоприменения". В рамках проекта были собраны, проанализированы и публично обсуждены имеющиеся по данному направлению разработки представителей и сотрудников Высшей школы экономики, Института государства и права РАН, фонда "Индем", Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, факультета государственного управления МГУ - Э.В. Талапиной, М.А. Краснова, Г.А. Сатарова, К.И. Головщинского, Ю.А. Тихомирова. В результате доктором юридических наук М.А. Красновым и кандидатом юридических наук Э.В. Талапиной подготовлен единый документ методологического характера - " Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательства". Памятка была рассмотрена и одобрена участниками проекта Центра стратегических разработок, представлена Комиссии по противодействию коррупции Государственной Думы Российской Федерации. Она была использована Центром стратегических разработок при оценке коррупциогенности проекта Лесного кодекса, взята за основу при анализе других законопроектов.

Представленная Памятка - первый шаг в создании методик анализа коррупциогенности законодательства. Она рассчитана на применение для экспертизы законопроекта, в результате чего обнаруживаются наиболее типичные коррупциогенные проявления в тексте закона. Главная цель своевременно проведенного анализа законопроекта - устранить из нормативного текста положения, создающие коррупционные "лазейки", а иногда и сознательно закладываемые основы для "легитимного" получения незаконных выгод.

Необходимость систематического анализа законодательных актов на коррупциогенность признана международным сообществом. Подписанная (но еще не ратифицированная) Российской Федерацией Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. содержит следующее положение о предупреждении коррупции: "Каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней".

Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта может быть использована разработчиками законодательных актов и экспертами. Возможно, ее публикация станет дополнительным стимулом для обсуждения данной проблемы и создания предметно ориентированных методик анализа коррупциогенности законодательных актов, расширения практики их применения. Все это позволит признать анализ на коррупциогенность и соответствующую коррекцию правовых норм обязательным этапом и условием разработки и принятия новых законодательных актов.