2. Місцевий референдум в Україні та його правове регулювання організації і проведення в Украї­ні.

Однією з найважливіших форм прямого волевиявлення територіальної громади та здійснення муніципальної влади є Р Е Ф Е Р Е Н Д У М ( від лат. Referendum – те, що має бути повідомлене). Дослідження теорії і практики референдуму органічно вимагає оперування визначеним поняттям референдуму. Слід відзначити, що в консти­туційно-правовій літературі сформульовано чимало визначень ре­ферендуму. Проте загальновизнане поняття референдуму в науці відсутнє.

При розгляді цього поняття треба мати на увазі по-перше, рефе­рендум (загальнонаціональний і місцевий) неодмінно має бути органічно пов’язаний з сувере­нітетом народу, здійсненням безпосередньо народом влади, що йому належить як у цілому, так і через його соціальні складові спільності — територіальні громади. По-друге, референдум має включати необхідність додержання в процесі організації, проведення та реа­лізації його результатів всіх умов, закріплених Конститу­цією та законами.

Отже, фундаментом конституційних основ місцевого референ­думу як форми діяльності територіальної громади є конституційна модель суверенітету народу, в основі якої принцип визнання та гарантування місцевого самоврядування як самостійного виду пуб­лічної влади.

Адже саме місцевий референдум дає змогу населенню відповідної території, на якій діє місцеве самоврядування, взяти участь у здійсненні народного суверенітету та найбільш повно здійснювати своє волевиявлення щодо основних питань місцевого значення.

Слід зазначити, що проведення місцевих референдумів перед­бачено законодавством багатьох країн світу. До початку XIX ст. референдуми взагалі переважно практикувалися на локальному рівні, зокрема перший достовірно відомий референдум було прове­дено в 1439 р. у швейцарському кантоні Берн.

Активно референдуми стали застосовуватися в період демокра­тизації виборчого права у 20-30-х роках XX ст. Новий значний ім­пульс для їх поширення: та вдосконалення припав на роки після Другої світової війни. Саме в цей період референдум поряд з вибо­рами набуває міжнародної підтримки та закріплення у Загальній декларації прав людини 1948 р., у ст. 21 якої записано, що «кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпо­середньо або через вільно обраних представників».

У сучасному світі законодавством різних країн закріплені різні підходи стосовно допустимості застосування референдумів. Так, в одних державах використання цього інституту передбачено на центральному, регіональному та місцевому рівні (Італія, Швейца­рія, Росія), в інших — на регіональному та місцевому рівні (США та Канада), в третіх — на центральному та місцевому (Бєларусь). Вид нормативних актів, що регламентують порядок проведення референдуму, залежать від того, на якій території проводиться го­лосування.

Зокрема, американська політична доктрина виходить із того, що джерелом будь-якої влади є виборці, які виражають свою волю шляхом голосування, частіше за все, обираючи посадових осіб. Однак виборці можуть виражати свою волю й безпосередньо, про­являючи ініціативу в виданні законів або беручи участь в рефе­рендумі.

У США застосовуються кілька видів місцевого референдуму. У ряді штатів діє інститут обов'язкового референдуму, на який ради виносять проекти муніципальних хартій та поправок до них, рішення щодо позик, змін муніципальної території. Так, хартії (статути) міст, як правило, приймаються та змінюються (приблизно раз на 12 років) на референдумах їхніх жителів. При цьому хартії, прийняті подібним чином, не потребують затвер­дження з боку державних органів. Наприклад, поправкою, вне­сеною у 1923 р. в конституцію штату Нью-Йорк, було встановле­но, що хартії, прийняті або змінені на міському референдумі, затвердження органів штату не потребують.

Менше використовується так званий добровільний референдум, що проводиться за ініціативою муніципальних рад. За цієї форми референдуму несхвалення виборцями проекту рішення муніципа­літету не має юридичної сили.

Також існує референдум третього типу, який призначається у разі надходження від виборців петиції, яка вимагає перегляду прийнятого муніципалітетом рішення. Так, одним із прикладів референдуму може служити ситуація у графстві Аламеда штату Окленд у 1922 р., коли одна з перших спроб встановити федерацію була відхилена населенням в результаті референдуму. У 1930 р. проект федерації для району Сан-Луїса також був відхи­лений референдумом в масштабі штату.

Не менш важливим елементом безпосередньої демократії в системі місцевого самоврядування в США є і місцеві референду­ми, до компетенції яких входить прийняття рішення про вибір або зміну організаційної форми місцевого самоврядування. Однак проведення референдуму далеко не завжди призводить до її зміни. З проведених у 1975-1988 роках 149 референдумів тільки у 31 з них форму самоврядування було змінено.

У суспільно-політичне життя України місцеві референдуми ввійшли порівняно недавно, але вони одразу набули значного поширення, ставши політичною та правовою реальністю нашого часу. Так, у вересні 1991 року на «Підкарпатській Русі» було проведено місцевий референдум з вимогою автономії у складі України. Рішення референдуму було скасоване постановою Пре­зидії Верховної Ради України як таке, що суперечить Конститу­ції і законам України. Тому цей референдум вважається недій­сним.

25 лютого 1996 року на території Ольховської сільської ради (селище Ольховка Донецької області) відповідно до змін законо­давства було проведено перший в Україні місцевий референдум, на якому ставилося питання про згоду населення на будівництво по­лігону твердих побутових відходів. У результаті проведення рефе­рендуму 90% населення проголосувало «проти» такого будівни­цтва. Рішення місцевого референдуму стало основною правовою перешкодою, яка не дозволила будівельним організаціям і вико­навчим органам влади побудувати цей полігон.

Після 1996 року місцевий референдум було проведено в Доне­цьку, на якому 90% громадян, які взяли участь у голосуванні, ви­словилися за двомовність.

16 квітня 2000 року в місті Солевар Артемівського району До­нецької області за рішенням сесії міської ради від 6 березня 2000 року одночасно зі всеукраїнським був проведений місцевий рефе­рендум, метою якого стало виявлення ставлення населення до проблеми захоронення радіоактивних та токсичних відходів у гір­ських виробках соляних пластів Артемівського родовища кам'я­ної солі на території міста. Із 10000 жителів, які взяли участь у референдумі, 8860 проголосували «проти» захоронення відходів і лише 137 — «за».

На Прикарпатті у м. Калуш 17 січня 2010 року на місцевому консультативному референдумі, який відбувся разом із президентськими виборами, на запитання «Чи вважаєте Ви, що територія міста Калуш є зоною надзвичайного екологічної ситуації» «ТАК» відповіли 97,27% виборців, або 30437 калушан. Проти проголосувало 748 виборців і 99 бюлетенів було визнано недійсними, тоді як у списку виборців було зареєстровано 53898 калушан. Місцевий референдум дасть змогу мешканцям Калуша розв’язати три головні проблеми міста та мешканців:

• надзвичайна екологічна ситуація, яка погіршилась після повені на території ДП "Калійний завод";

• відселення десятки сімей з поверхні над шахтними виробітками, де просідає земельна поверхня;

• вирішення проблеми з утилізацією токсичних відходів на території ТОВ "Оріана-Галев", де утилізовано понад 11 тисяч тон токсичних речовин типу гексахлорбензолу.

Наведені приклади проведення місцевих референдумів (крім референдуму проведеного у м. Калуш) на тери­торії України свідчать про низький рівень розуміння місцевого референдуму як пріоритетної форми локальної демократії, нерозу­міння правової природи місцевого референдуму повсякчас призво­дить до винесення на місцеві референдуму питань, що не належать до повноважень територіальної громади (питання автономії, дво­мовності тощо). З огляду на це актуальним є визначення поняття місцевого референдуму як форми безпосередньої демократії у міс­цевому самоврядуванні.

Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 року не містить чіткого визначення поняття місцевого референдуму. Аналіз ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві рефе­рендуми» дає змогу говорити про те, що місцевий референдум за­конодавець розуміє як спосіб прийняття громадянами шляхом го­лосування рішень із важливих питань місцевого значення. Більш повно визначення місцевого референдуму міститься в Законі Укра­їни «Про місцеве самоврядування в Україні», так, ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає місце­вий референдум як форму вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення.

Більшість вітчизняних учених визначають місцевий референ­дум, спираючись на нормативне визначення цього поняття, що міс­титься в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», або ж на законодавче розуміння місцевого референдуму, що закріп­лене в Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референду­ми». Так, В.Ф. Погорілко, В.Л. Федоренко та О.В. Батанов місцевий референдум розглядають як безпосереднє (пряме) волевиявлення територіальних громад щодо прийняття рішень із питань місцевого значення шляхом прямого голосування членів цих громад.

У свою чергу В.В. Кравченко визначає місцевий референдум як важливу форму безпосередньої демократії, що становить собою го­лосування виборців, які постійно проживають на території відпо­відної адміністративно-територіальної одиниці, шляхом якого приймаються рішення з найважливіших питань місцевого зна­чення, за винятком тих, котрі, згідно із законом, не можуть бути винесені на місцевий референдум, яке обов'язкове для виконан­ня органами, організаціями і громадянами, щодо яких це рішен­ня має імперативний характер. Подібну точку зору поділяє і П.А. Трачук, який під місцевим референдумом розуміє спосіб ре­алізації публічної влади територіальної громади шляхом загаль­ного голосування з питань місцевого значення.

Вважаємо, що концептуальною позицією при визначенні по­няття місцевого референдуму має бути характеристика тріади його визначальних елементів, а саме — суті, змісту і завдань, що дає змогу розкрити правову природу такої форми безпосередньої демо­кратії у місцевому самоврядуванні, повно та всебічно дослідити основні ознаки місцевого референдуму, надати чіткого, зрозуміло­го визначення.

Так, за своєю сутністю місцеві референдуми є формою безпосе­редньої прямої локальної (місцевої) демократії, здійснення місце­вої публічної влади безпосередньо територіальними громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Місцевий референдум є вищою формою безпосереднього воле­виявлення територіальної громади щодо вирішення питань місце­вого значення. Він є також основним актом локальної нормотворчості територіальної громади, який дає їй змогу брати пряму участь в управлінні місцевими справами.

Добре підготовлений референдум (як, скажімо в м. Калуші) — це дієвий та необхідний спосіб вирішення багатьох важливих питань, чіткий «барометр» волевиявлення місцевих жителів. Він дає змогу грамотно та гнуч­ко поєднувати представницькі форми з формами безпосередньої демократії, особливо з питань, які без урахування думки населен­ня неприпустимо вирішувати або навряд чи вдасться вирішити.

Головна мета (завдання) демократичного референдуму — вирішити питан­ня в інтересах суспільства шляхом вільного волевиявлення на ос­нові максимального, об'єктивно можливого усвідомлення його учасниками всіх переваг та недоліків внесеного на обговорення питання та очікуваних наслідків. Важливо не допустити, щоб ре­ферендум став суперництвом в ім'я тріумфу над іншими. Він має слугувати співробітництву для досягнення спільного блага, ви­ключати конфронтацію та протистояння після голосування. Місцевий характер референдумів насамперед зумовлений ха­рактером питань, які можуть бути предметом обговорення терито­ріальної громади. Предметом місцевого референдуму може бути, як зазначається в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим Законом та іншими законами до компетенції місцевого самоврядування.

За своїм змістом місцеві референдуми є безпосереднім вирішенням територіальними громадами питань місцевого самоврядування, тобто питань (справ), які випливають із колективних інтересів міс­цевих жителів — членів відповідної територіальної громади, від­несених Конституцією, законами України та статутами територі­альних громад до предметів відання місцевого самоврядування, а також питань, які не входять до компетенції органів державної влади України. Не випадково згідно із ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцевий референдум визнача­ється формою вирішення територіальною громадою питань місце­вого значення шляхом прямого волевиявлення.

Водночас чинне законодавство встановлює ряд обмежень щодо питань, які можуть виноситися на місцеві референдуми, і перед­бачає можливість визнання недійсними рішень, прийнятих на та­ких референдумах, якщо їхнім предметом є питання, які законо­давчо не можуть виноситися на місцеві референдуми. Зокрема, на місцеві референдуми не виносяться питання про скасування за­конних рішень органів державної влади і самоврядування; питан­ня, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, по­в'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої ради та її вико­навчих органів.

Місцеві референдуми поділяються на кілька видів. Зокрема, їх можна диференціювати:

• за місцем і часом проведення;

• за підстава­ми і наслідками їх проведення;

• та іншими ознаками.

За місцем (те­риторією) проведення місцеві референдуми поділяються на сіль­ські, селищні й міські референдуми.

За часом проведення місцеві референдуми поділяються на звичайні та повторні.

За підставами проведення місцеві референдуми поділяються на обов'язкові та факультативні, ініціативні та імперативні.

Місцеві референдуми є прерогативою територіальних громад. Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів. Оскільки територіальними громадами визнаються лише жителі сіл, селищ, міст, то за місцем проведення референду­мів об'єктивно розрізняють лише сільські, селищні й міські рефе­рендуми. Районні та обласні референдуми Конституцією України не передбачені. Проте, вважають В.Ф. Погорілко та В.Л. Федорен­ко, не виключена можливість їхнього передбачення майбутніми законами про місцеві референдуми, аналогічно до проведення міс­цевих виборів депутатів обласних і районних рад. З урахуванням особливостей адміністративно-територіального поділу України Закон України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми» ви­значив суто український різновид місцевого референдуму — рефе­рендум Автономної Республіки Крим.

З більшості питань, які перебувають у віданні місцевого само­врядування, проводяться факультативні (необов'язкові) референ­думи з ініціативи місцевої ради або на вимогу її депутатів, або на вимогу передбаченої законодавством кількості громадян України, що постійно проживають на території відповідної адміністратив­но-територіальної одиниці.

Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» передбачає проведення і обов'язкових місцевих референдумів. Обов'язковість проведення референдумів означає, що при дотри­манні встановлених законом вимог рішення про його проведення має імперативний характер. У цьому сенсі призначення референ­думу не залежить від уподобання органу чи посадової особи. Зо­крема, в ст. 6 цього Закону зазначається, що виключно місцевими референдумами в межах відповідних адміністративно-територі­альних одиниць вирішуються питання про:

• найменування й пере­йменування сільрад, селищ, міст, районів, областей;

• питання про об'єднання в одну із зазначених адміністративно-територіальних одиниць зі спільним адміністративним центром;

• питання про змі­ну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах.

Але ряд цих положень нині втратили своє значення (зокрема, нині утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменуван­ня і перейменування населених пунктів і районів — виключна пре­рогатива Верховної Ради України (п. 29 ст. 85 Конституції Украї­ни)), але в цілому обов'язковість як підстава винесення питань на місцеві референдуми, а відповідно, й можливість обов'язкових місцевих референдумів, збереглися.

Істотне значення має також поділ місцевих референдумів на ініціативні та імперативні. Так, звичайні місцеві референдуми є ініціативними. Вони призначаються відповідно до ст. 12 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» місцевими радами за власною ініціативою або за пропозицією тих суб'єктів, які ма­ють право вносити до відповідної ради проекти рішень або пропо­зиції про прийняття відповідних рішень.

Водночас можливе проведення місцевих референдумів на вимо­гу депутатів або громадян України. Зокрема, ст. 13 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» передбачається, що місцева рада також призначає місцевий референдум на вимогу депу­татів, що становлять не менш як половину від загального складу ради, або на вимогу, підписану однією десятою частиною громадян України, які постійно проживають на території відповідної адмі­ністративно-територіальної одиниці й мають право брати участь у референдумі.

Поділ місцевих референдумів на звичайні та повторні зумовле­ний можливістю порушення законодавства про відповідні рефе­рендуми і необхідністю відновлення справедливості шляхом про­ведення референдуму повторно на тих самих підставах і з таких самих питань. Так, відповідно до ст. 43 Закону «Про всеукраїн­ський та місцеві референдуми», якщо під час проведення місцевого референдуму було допущено грубі порушення цього закону, від­повідна місцева рада у 15-денний строк може призначити повтор­ний місцевий референдум на всій території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або її частини. У такому випадку може бути прийнято рішення про утворення комісій з референдуму в новому складі.

Також, як справедливо зазначають у своїй монографії «Референ­думи в Україні: історія та сучасність» В.Ф. Погорілко та В.Л. Федо­ренко, в перспективі, тобто за новим законом, місцеві референдуми за своїм змістом мають поділятися на статутні та звичайні . Однак це, безумовно, вимагає внесення коректив до профільного Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 19 якого — «Статут територіальної громади села, селища, міста» відносить прийняття означеного документа до відання представницького органу місцево­го самоврядування. Звідси висновок, що в Україні фактично не створено правових умов для проведення статутних референдумів, що суттєво обмежує права місцевих жителів та не відповідає євро­пейським стандартам локальної демократії.

Характер кожного виду місцевих референдумів знаходить свій вияв у предметі місцевого референдуму та принципах і стадіях його організації і проведення.

Так, відповідно до ст. 4 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» предметом місцевого референдуму може бути:

• прий­няття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законо­давством України до відання місцевого самоврядування відповід­них адміністративно-територіальних одиниць;

• прийняття актів, які визначають зміст рішень рад, їхніх виконавчих органів, а та­кож сільських, селищних і міських голів.

Водночас чинне законо­давство України не містить конкретного переліку питань місцевих референдумів в Україні. Це є однією із причин невитребуваності потенціалу місцевих референдумів для вирішення найважливі­ших питань місцевого значення. За всі роки незалежності в Украї­ні було проведено близько 70 місцевих референдумів, тоді як у ба­гатьох країнах світу місцеві референдуми з різних питань прово­дилися досить часто, а їх предмет був досить різноманітним.

На місцевих референдумах у зарубіжних країнах традиційно ви­рішуються конституційні (конституції суб'єкт федерації), законо­давчі (законопроекти суб'єктів федерації), адміністративно-терито­ріальні, інституційні та інші питання місцевого самоврядування. Мова йде про практикування у зарубіжних країнах референдумів із морально-етичних, екологічних та інших проблем. Так, референду­ми з моральних питань часто проводяться в США. З 1912 по 1976 роки у 26 штатах країни відбулося 155 таких референдумів. Іноді на розсуд електорату виносяться нетрадиційні питання. Так, у 1994 р. у штаті Орегон на референдумі було прийнято закон, який дозволяє застосовувати евтаназію до безнадійно хворих людей.

Іноді на місцеві референдуми виносяться й питання щодо місце­вих бюджетів і місцевих податків. Так, у 1972 р. в штаті Колорадо більшість голосуючих (2/3) висловилися проти самоінвестування за рахунок введення додаткового податку зимових Олімпійських ігор в столиці штату — м. Денвері. У штаті Массачусетс на референ­думі 1982 р. виборці проголосували за відновлення смертної кари. Цього ж року переважна більшість громадян штату Каліфорнія висловилася проти обов'язкової реєстрації вогнепальної зброї.

Здається справедливою думка вчених, які вважають, що в подальшому необхідно нормативно визна­чити конкретні предмети місцевих референдумів і розширити коло питань, що можуть на них виноситися.

Місцеві референдуми ґрунтуються на принципах:

• загальності,

• рівності,

• прямого характеру участі громадян у цих референдумах,

• таємності голосування.

Зокрема, принцип загальності означає, що у місцевих референдумах мають право брати участь громадяни Ук­раїни, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років і по­стійно проживають на території області, району, міста, району в місті, селища, села (ст. 7 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»). Будь-яке пряме чи не пряме обмеження прав гро­мадян України на участь у референдумі залежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, політичних поглядів, роду і характеру занять забороняється.

Громадяни беруть участь у референдумах на рівних засадах. Кожний громадянин має один голос. Голосування на референдумах є прямим. Громадяни беруть участь у референдумах безпосередньо. Голосування під час референдуму є таємним: контроль за воле­виявленням громадян не допускається.

Місцеві референдуми мають проводитися в умовах гласності і відкритості, за участю засобів масової інформації і широкої гро­мадськості. Усі рішення, які стосуються місцевого референдуму, а також питань, які виносяться на референдум, доводяться до відо­ма жителів, у тому числі шляхом опублікування означених рішень місцевими засобами масової інформації.

Законодавство гарантує членам територіальних громад, відпо­відним радам, сільським, селищним і міським головам, місцевим осередкам політичних партій, громадським організаціям та орга­нам самоорганізації населення право вільної агітації «за» чи «проти» проведення місцевих референдумів.

Стадії проведення місцевих референдумів здебільшого анало­гічні стадіям проведення всеукраїнського референдуму та виборів. Зокрема, виділяються такі стадії:

1) призначення місцевого рефе­рендуму;

2) утворення територіальних одиниць з проведення міс­цевого референдуму;

3) утворення органів (комісій) з місцевого референдуму;

4) складання списків громадян, які мають право брати участь у місцевому референдумі;

5) агітація за прийняття рішень, що виносяться на референдум;

6) голосування;

7) визна­чення результатів місцевого референдуму.

Виходячи із зазначеного, місцевий референдум як форма діяль­ності територіальної громади та форма безпосередньої демократії є комплексним правовим інститутом, який потребує ретельного правового регулювання всіх етапів і стадій його здійснення. Також аналіз наведених вище ознак, сутнісних та змістовних характе­ристик місцевих референдумів дає змогу зробити висновок щодо їх визначення як важливих інститутів сучасного конституційного права та конституціоналізму в Україні. Місцевий референдум — це одна з пріоритетних форм прямого народовладдя у системі міс­цевого самоврядування, суть якої полягає у прийнятті громадяна­ми — членами відповідних територіальних громад, наділеними правом голосу, шляхом голосування, як правило, імперативних рішень місцевого значення в межах повноважень, визначених Конституцією України.