1.1.3. Основные направления и содержание государственной политики в области предотвращения бедствий и катастроф и смягчения их последствий

Обсуждая данный вопрос, следует иметь ввиду, что речь идет о сфере деятельности МЧС России и, следовательно, в первую очередь ставится вопрос о формулировании государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера. В настоящее время признано, что формирование и реализацию государственной политики в данной области необходимо осуществлять с использованием оценки и прогноза рисков ЧС как более совершенной научной основы, обеспечивающей повышение ее эффективности.

Основные задачи формирования государственной политики предупреждения ЧС:

1. Выбор и обоснование приоритетов государственной политики снижения стратегических рисков ЧС:

• развитие и совершенствование системы мониторинга ЧС;

• ранжирование ЧС по негативному влиянию на интересы государства, общества и личности;

• ранжирование мер по снижению рисков по их эффективности (эффект-затраты);

• анализ, оценка и предложения по объемам ресурсов, выделяемым на мероприятия по снижению рисков.

2. Окончательное формирование целей, направлений и задач государственной политики, путей и способов их реализации.

3. Развитие организационных основ управления стратегическими рисками.

4. Международная интеграция на основе принципов устойчивого развития.

Вполне очевидно, что основные перспективные направления формирования государственной политики в значительной мере совпадают или пересекаются с направлениями (проблемами, задачами) анализа комплексных рисков ЧС.

В этом случае основную цель государственной политики в этой области можно определить как «Обеспечение гарантированного уровня безопасности личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций в пределах научно-обоснованных критериев приемлемого риска».

При этом под приемлемым риском понимается тот риск, который гражданин, общество и государство, принимая решения о своей жизнедеятельности, считают допустимым в определенный период времени.

Пути достижения этой цели достаточно многообразны, но, по нашему мнению, можно остановиться на следующих основных элементах и направлениях государственной политики в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера (рис.1.1.3).

1. Прежде всего, речь должна идти о создании соответствующего правового обеспечения деятельности, т.е. о подготовке новых законов и модернизации действующих, разработке необходимых подзаконных актов, способствующих эффективному исполнению этих законов, о методическом обеспечении деятельности по защите населения и территорий. В настоящее время законодательная и нормативно-правовая база гражданской защиты представлена федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также документами субъектов Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств.

Далее представлены основные области деятельности, в которых происходит развитие законодательной и нормативной правовой базы:

• Организация деятельности РСЧС. Ведение гражданской обороны РФ.

• Целевое комплексное планирование мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций. Повышение устойчивости функционирования объектов хозяйственного назначения. Мобилизационная подготовка народного хозяйства.

• Органы управления, силы и средства РСЧС. Обеспечение их готовности к действиям.

• Связь, оповещение и информация в области защиты от ЧС.

• Подготовка населения к действиям в ЧС.

• Материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности РСЧС. Резервы материально-технических средств.

• Государственная экспертиза, надзор и контроль в области защиты от ЧС.

• Социальная защита населения, пострадавшего в ЧС и лиц, участвовавших в ликвидации их последствий.

• Прогнозирование и оценка социально-экономических последствий ЧС.

• Организация ликвидации ЧС.

• Международное сотрудничество. Гуманитарные акции.

Нормативные акты, регулирующие деятельность по снижению риска чрезвычайных ситуаций, можно условно разделить на частные и общесистемные.

К общесистемным актам относятся Конституция Российской Федерации, в которой закреплено право граждан на жизнь, здоровье и имущество, а также благоприятную окружающую среду; Закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» с дополняющими и конкретизирующими его положения постановлениями Правительства (о РСЧС; о порядке подготовки населения; о силах и средствах РСЧС; о классификации ЧС).

Частные нормативные акты объединяют законы и подзаконные акты, относящиеся к конкретным видам опасностей. Так к этой группе можно отнести федеральные законы «Об атомной энергии»; «О радиационной безопасности населения»; «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; «Об охране окружающей природной среды». Другая группа частных правовых актов регламентирует конкретные функции или деятельность конкретных органов по управлению риском. К ним можно отнести федеральные законы «О пожарной безопасности»; «Об аварийно-спасательной службе и статусе спасателей» и др.

Среди нормативных актов, которые регламентируют решение вопросов снижения риска чрезвычайных ситуаций, важное место занимают законы и подзаконные акты, касающиеся планирования землепользования, лицензирования отдельных видов деятельности, декларирования, экономического регулирования и др.

Остановимся более подробно на изменениях, которые произошли в развитии законодательной базы и на том, что запланировано.

В 2001 году был принят Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», в котором к обстоятельствам введения чрезвычайного положения отнесены «чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий …», а к силам и средствам обеспечения чрезвычайного положения – «… силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности» законодательно закреплено вхождение Государственной противопожарной службы (ГПС) в структуру МЧС России.

В Министерстве был подготовлен План основных мероприятий обеспечения деятельности Государственной противопожарной службы в системе МЧС России (приказ от 24.12.2001 г. № 549). В соответствии с ним разработан замысел развития сил и средств МЧС России на период до 2005 года и предусматривается подготовка законопроекта «О Государственной спасательной службе».

В 2002 году приняты Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданской обороне». Рассмотрение законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС» предусмотрено в плане работы весенней сессии ГД ФС РФ. Законопроект «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» внесен в Правительство Российской Федерации.

Заслуживает внимания и Федеральный закон «О техническом регулировании», принятый Государственной Думой Федерального Собрания в декабре 2002 года. Этим законом предусматривается применение технических регламентов, т.е. обязательных для исполнения требований, к продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Завершая этот раздел, хотелось бы обратить внимание на следующее обстоятельство. Отражение вопросов обеспечения безопасности техногенной сферы в соответствующих законах носит, как правило, общий характер. Поэтому для практической реализации объявленных норм требуется разработка целого ряда подзаконных актов. В качестве примера возьмем гидротехнические сооружения, аварии на которых могут нанести значительный ущерб населению и территориям. Законодательно вопросы проектирования, строительства, эксплуатации и обеспечения безопасности такого объекта регулируются Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений» (1997 г.). В частности в статье 17 говорится, что «порядок определения финансового обеспечения гражданской ответственности устанавливает Правительство Российской Федерации». В развитие этой нормы Правительством издано постановление от 18 декабря 2001 г. № 876 «Об утверждении Правил определения величины финансового обеспечения гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения». А сам Порядок определения размера вреда, который может быть причинен жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения введен в действие совместным приказом МЧС России, Минэнерго России, МПР России, Минтранса России и Госгортехнадзора России (от 18.05.2002 г. № 243/150/270/68/89).

2. Важным элементом государственной политики является «Целенаправленные научные исследования», которые направлены на обеспечение деятельности МЧС России, других федеральных органов исполнительной власти и организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Следует отметить, что потребность в научном обеспечении деятельности органов исполнительной власти в рассматриваемой области постоянно растет и связано это с целым рядом причин.

Во-первых, процесс государственного строительства и совершенствования сложной, многоуровневой системы, какой является РСЧС, является непрерывным.

Во-вторых, идет активное формирование всеобъемлющей системы обеспечения национальной безопасности России, что непосредственно затрагивает сферу ответственности и деятельности РСЧС и, естественно, требует научного подхода к обоснованию места и роли РСЧС и МЧС России в системе национальной безопасности.

Основными научными проблемами, обусловленными этими причинами, решение которых необходимо для успешного функционирования РСЧС и деятельности системы МЧС России, являются:

• разработка единой теоретической социально-экономической и научно-технической основы формирования государственной политики в области защиты населения и территорий от ЧС;

• разработка основ теории безопасности населения;

• создание научных основ предупреждения чрезвычайных ситуаций, комплексной защиты населения и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ. В эту же группу попадает и создание основ управления рисками ЧС;

• обоснование основных направлений совершенствования и дальнейшего развития организационных, нормативно-правовых и методических основ РСЧС;

• создание и совершенствование средств технического оснащения органов и сил РСЧС;

• создание и совершенствование систем управления, связи и оповещения и др.

Необходимо отметить, что требования к научным исследованиям в области защиты населения и территорий формируются и корректируются в зависимости от характера и масштабов опасностей, состояния мероприятий защиты, а также с учетом политических и социально-экономических условий в стране.

Формируя научно-техническую политику в области защиты населения и территорий, МЧС России стремится стимулировать научную и научно-техническую деятельность региональных и территориальных органов, интеграцию их научно-технического потенциала, уделяет внимание развитию международного научного и научно-технического сотрудничества в своей сфере деятельности.

Непосредственно претворение в жизнь научно-технической политики организуется путем разработки и реализации государственных научно-технических программ, федеральных целевых программ, среднесрочных программ научно-технической деятельности МЧС России, а также ежегодных планов НИОКР МЧС России. Так, в настоящее время разработана и утверждена Программа научно-технической деятельности МЧС России до 2010 года, а о действующих федеральных целевых программах будет сказано ниже.

3. Перейдем к обсуждению следующего элемента государственной политики «Концентрация ресурсов».

Сущность элемента государственной политики по концентрации ресурсов заключается в разработке и реализации федеральных и территориальных целевых программ в данной области на методической основе, позволяющей сконцентрировать и наиболее эффективно использовать соответствующие ресурсы на решение наиболее значимых задач по предупреждению ЧС или, что равноценно, по снижению рисков и смягчению последствий ЧС.

Такая практика концентрации ресурсов начала применяться фактически с момента создания РСЧС и особенно широкое применение нашла в последние годы.

К числу наиболее рациональных мер (программных мероприятий) по предупреждению чрезвычайных ситуаций следует отнести проведение в рамках действующих федеральных и региональных (территориальных) целевых программ обоснованного отбора такого комплекса мер, который обеспечивал бы максимально возможное снижение рисков в условиях ограниченного финансирования (имеется ввиду использование критерия: эффективность/стоимость). Наиболее крупные мероприятия, связанные с проблемами предупреждения чрезвычайных ситуаций, ликвидации их последствий, социальным обеспечением пострадавших сконцентрированы в ряде действующих и планируемых к исполнению с 2002 года федеральных целевых программах. Среди них:

• «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» до 2005 года» - государственный заказчик-координатор – МЧС России. В мероприятиях Программы участвуют 15 федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время целевые территориальные программы «Снижение рисков и смягчение последствий ЧС природного и техногенного характера» находятся на различных стадиях разработки, оформления и реализации почти во всех субъектах Российской Федерации. В 5 субъектах Федерации программы не разрабатывались, а в некоторых не исполняются из-за отсутствия финансирования.

В 2001 году завершилось выполнение первого этапа Программы. В условиях ограниченного финансирования из федерального бюджета (не более 16% от требуемых объемов в 2000 и 2001 гг.), удалось заложить научные, организационные и экономические основы анализа и управления риском чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера для того, чтобы на последующем этапе приступить к практической реализации инвестиционных проектов, направленных на снижение рисков и смягчение последствий ЧС природного и техногенного характера. Так в рамках темы «Создание сети региональных центров мониторинга и прогнозирования ЧС на базе региональных центров ГО и ЧС МЧС России» проводится реконструкция зданий, закупка, монтаж и наладка технологического оборудования в Северо-Западном, Приволжско-Уральском и Сибирском региональных центрах мониторинга и прогнозирования ЧС.

• ФЦП «Ядерная и радиационная безопасность России» на 2000-2006 гг. - государственный заказчик-координатор – Минатом России. Эта Программа включает в себя 20 подпрограмм, в 10 из них участвует МЧС России, в том числе по подпрограммам «Защита населения и территорий от последствий возможных радиационных аварий» и «Методическое обеспечение деятельности по защите населения и реабилитации территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению».

• Программа «Преодоление последствий аварий и катастроф на период до 2010 года» реализуется в два этапа: 2002-2005 гг. и 2006-2010 гг. Программа является логическим продолжением «радиационных» программ (Чернобыльской, Уральской, по Алтайскому краю и Республике Алтай). Целью Программы является завершение в основном к 2011 году мероприятий, связанных с обеспечением радиационной защиты природной среды и граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие аварий на производственном объединении «Маяк», Чернобыльской АЭС и испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне, и социально-экономической реабилитации пострадавших территорий, возвращение радиоактивно загрязненных территорий к нормальным условиям проживания и хозяйственной деятельности.

4.Перейдем к обсуждению следующего элемента и направления государственной политики: «Адаптация органов управления».

В настоящее время признано, что методология анализа и управления деятельностью в области предупреждения и ликвидации ЧС должна разрабатываться и осуществляться, как уже отмечалось ранее, на основе теории рисков ЧС, которая является научным инструментом для поддержки принятия решений практически во всех сферах человеческой деятельности.

Проиллюстрируем сказанное на примере комплексного анализа природного и техногенного рисков для населения определенной территории:

• построение множества сценариев возникновения и развития аварии;

• оценка частот реализации каждого из сценариев возникновения ЧС;

• построение полей поражающих факторов;

• оценка последствий;

• определение показателей социального риска;

• построение интегральных показателей риска для населения, территорий;

• определение нормативов гарантированного государством риска.

В результате анализа вклада источников и факторов риска ЧС в интегральный показатель, последние были ранжированы по степени опасности, и тем самым были установлены приоритеты управления риском на исследуемой территории.

Рассматривая данное направление, мы ввели новые понятия: «риск», «управление риском», «социальный риск», «интегральный показатель риска».

Понятие «риск» используется во многих сферах человеческой деятельности. Наиболее общие, часто используемые при этом понятия рисков приведены ниже:

• Риск (популярное толкование) - 1.Возможная опасность. 2. Ситуативная характеристика деятельности, состоящая в неопределенности ее исхода, и возможных неблагоприятных последствий в случае неуспеха. 3. Все виды пагубного влияния результатов или самого процесса производства на здоровье человека и на природную среду, связанные с качественными изменениями социальной и экономической среды.

• Риск (в промышленной безопасности) - Количественная мера опасности. Вероятность появления неблагоприятного события (априорная трактовка – из теории решений). Максимальный ущерб, нанесенный неблагоприятным событием (апостериорная трактовка из теории игр).

• Риск (в теории принятия решений) - Величина, равная произведению величины события А (например, ущерба, эффекта поражения и т.д.) на меру возможности наступления этого события q, т.е. R= А• q

• Риск (в праве) - Возможность наступления убытков вследствие гибели или повреждения имущества либо невозможности выполнения обязательств.

• Риск случайной гибели (в праве) - Возможность наступления убытков, которые могут произойти от гибели или порчи предмета договора, в силу таких обстоятельств, за которые участники договора не несут ответственности (например, при действии неодолимой силы).

• Риск (в социально-философской сфере) - 1. Деятельность, осуществляемая субъектами общественной жизни в ситуации неизбежного выбора в условиях творчества, внедрения новаций, осуществления инициативы и т.д., связанная со снятием неопределенности. 2.Вероятность наступления благоприятных последствий деятельности.

• Профессиональный риск (в страховом законодательстве) - Вероятность повреждения (утраты) здоровья или смерти застрахованного, связанная с исполнением им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных федеральным законодательством случаях.

Приведенные термины и определения рисков показывают, что имеет место их различное толкование. Вместе с тем, вполне очевидно, что риск всегда связан с определенными событиями и их негативными последствиями вероятностного характера.

В проблеме предупреждения ЧС мы всегда имеем дело также с вероятностями (частотой) определенных событий, называемых нами источниками ЧС, и негативными последствиями (ущербами) социально-экономического характера для государства, общества и населения.

Строя комбинации из вероятности чрезвычайной ситуации и возможных потерь, адекватных прогнозируемой или сложившейся ситуации, человек оценивает уровень опасности и принимает решение о необходимых действиях. (Последнее, собственно говоря, и есть сущность управления рисками ЧС).

В связи с множеством направлений и разделением сфер ответственности (или деятельности) между субъектами (министерствами, ведомствами, органами управления разных уровней и т.п.), участвующими в решении проблемы управления рисками ЧС, естественно и объективно возникла потребность формирования и определения целого ряда специальных понятий рисков ЧС, позволяющих оценивать соответствующие риски отдельных типов ЧС (радиационных, химических, землетрясений и т.п.) или такие специальные риски, как: риски загрязнения (заражения) территорий, поражения людей, ухудшения социально-экономических условий жизни населения, ущерба его здоровью и т.п.

Ряд таких понятий соответствующих рисков ЧС приведен далее:

• Риск ЧС – общее родовое (исходное) понятие - Возможность того, что на определенной территории за определенный период времени могут возникнуть определенные источники ЧС и, соответственно, ущербы.

• Показатель риска [ущерб/время] = частота [событий/время] x средний ущерб [ущерб] N события]

• Индивидуальный риск ЧС - Вероятность или частота возникновения в определенный период времени поражающих воздействий определенного вида (смертельный исход, нетрудоспособность, травмы средней тяжести и незначительные повреждения) для индивидуума в определенной точке пространства (где может находиться индивидуум), возникающих при реализации определенных опасностей.

• Социальный риск ЧС - Вероятность нежелательных событий или частоты их возникновения, определяемая поражением определенного числа людей, подвергшихся поражающим воздействиям при реализации определенных опасностей. Характеризует масштаб катастрофичности реализации опасности.

• Приемлемые риски ЧС - Это те значения рисков, которые общество и лица, принимающие на их основе соответствующие решения считают допустимыми на определенном периоде деятельности. Их реальные значения всегда субъективны и зависят от множества факторов: от степени их влияния на государственные, общественные и личные интересы (восприятия обществом и лицами, принимающими решения, технических и ресурсных возможностей по их снижению и т.п.).

• Стратегические риски ЧС - Возможность возникновения таких ущербов от ЧС за определенный период времени, которые представляют реальную угрозу основным национальным и государственным интересам страны.

• Комплексный (общий или интегральный) риск ЧС - Возможность возникновения определенной совокупности различных видов ущербов (индивидуальных, социальных, экономических и т.п.) на определенной территории за определенный период времени при возникновении определенной совокупности источников ЧС.

Приведенный перечень ряда понятий и определений рисков ЧС является далеко не полным. Здесь показаны наиболее установившиеся базовые понятия и определения рисков ЧС. На этих примерах можно более наглядно и может быть более доходчиво понять сущность и содержание термина «риски ЧС», и их определений.

На основе анализа и оценки каждого из приведенных на данном слайде рисков можно разрабатывать и реализовывать соответствующие комплексы мероприятий, направленных на их снижение, т.е. – управлять этими рисками.

Вполне очевидно, что такое управление носит частный характер, т.е. управление отдельными типами (или видами) рисков. Такой подход, как правило, не может быть оптимальным и даже рациональным, т.к. при этом сравнение «весомости» (негативной значимости) различных рисков не осуществляется и, следовательно, оптимизация распределения выделяемых средств на их снижение не может быть реализована.

Именно по этой причине и необходим комплексный подход к проблеме управления рисками.

Комплексный подход в управлении рисками и обусловил введение понятий - «комплексные риски», «комплексная безопасность».

В настоящее время имеют место два определения понятия комплексные риски ЧС. С точки зрения требований к понятиям – это нежелательно.

Но это внедрилось в некоторые разработки и труды.

В первом случае под комплексным риском понимаются и определяются соответствующие отдельные риски ЧС (индивидуальные, социальные, материальные, экологические и т.п.) при комплексном учете всех типов ЧС, которые могут иметь место или имели место.

Пример такого подхода или определения комплексного риска представлен на рис.1.1.4.

На данном рисунке представлена карта территории Камчатской области, зонированная по критериям индивидуального комплексного риска, которые означают средневозможное количество случаев с единичным смертельным исходом за 10 тысяч лет с учетом всех возможных ЧС.

Значения критериев для зонирования территории области являются условными, т.е. как приняли или условились считать их таковыми.

Строго подходя с научной, терминологической точки зрения, такое определение этих частных рисков как «комплексные риски» является недостаточно корректным.

Второй более корректный и правильный подход в определении понятия «комплексные риски» заключается в том, что под ним понимается и оценивается возможность комплексного (обобщенного, суммарного, интегрального) ущерба при соответствующих неблагоприятных событиях или их любых совокупностей. То есть здесь главное отличие заключается в том, что определяется возможный комплексный (совокупный) ущерб.

В целом проблема анализа, оценки данных комплексных рисков и управления ими является одной из наиболее сложных. Во-первых, эта сложность, в основном, связана с определением совокупного ущерба, который должен учитывать и потери людей и материальной ущерб в рублях и экологический ущерб и другие виды ущерба, т.е. сложно их объединить в единый показатель.

Во-вторых, непосредственно с этой проблемой связано и понятие «управление комплексной безопасностью».

Под понятием «управление комплексной безопасностью» следует понимать – комплексный системный подход по анализу, оценке и разработке мер по повышению безопасности общества, человека и территорий от всех видов опасностей и угроз природного, техногенного, социально-биологического, военного и террористического характера, а также опасности и угрозы глобального характера (потепление климата, истощение озонового слоя, деградация земель, экологические катастрофы, кризисы и угрозы демографического характера, кризисы экономики и т.п.).

Наряду с этим данный подход подразумевает также и комплексный системный анализ, выбор и реализацию всего спектра мер, которые обеспечивают повышение уровня безопасности общества, человека и территорий, включая меры, принимаемые и реализуемые на международном и межгосударственных уровнях, а также на более низких уровнях, по таким направлениям как охрана труда, техника безопасности, безопасность дорожного движения и т.п.

Таким образом, основная сущность проблемы комплексной безопасности – это комплексный системный подход и по учету всего множества угроз и опасностей, а также мер и мероприятий по их предупреждению или, тоже самое, – по снижению рисков от них.

Проблема анализа и управления комплексными рисками в соответствии и с учетом второго их определения в настоящее время находится еще в стадии постановки. По существу, по данной проблеме имелись лишь отдельные выступления на семинарах, конференциях, совещаниях и т.п. Поэтому это одна из первых попыток сформулировать и поставить эту проблему для ее последующего решения (табл. 1.1.4).

Таблица 1.1.4