§ 2. Проведение правового мониторинга

Обобщение практического опыта по проведению правового мониторинга позволяет сделать вывод об отсутствии единой методологической основы при его осуществлении. Между тем проблемы методологического и методического обеспечения процесса мониторинга, в тех масштабах, которые могут дать заметные результаты, требуют первостепенного внимания <1>. Пока же деятельность субъектов правового мониторинга является разрозненной, осуществляется на основе неоднородных показателей, что существенно затрудняет обобщение результатов проведенного мониторинга, выявление схожих проблем применения нормативных правовых актов, выработку предложений по совершенствованию правового регулирования на общероссийском уровне.

--------------------------------

<1> См.: Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы - путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. N 4, 5. С. 15.

Под методологией правового мониторинга следует понимать совокупность приемов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики <1>. Важнейшими методами правового мониторинга являются наблюдение, анализ, синтез и оценка полученных сведений. Эффективность применения указанных методов возможна только на основе единых для всех субъектов показателей. Такие показатели разрабатываются как в стенах органов государственной власти, в частности в Министерстве юстиции РФ, так и в научных учреждениях, например в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ <2>. Однако законодательного закрепления они пока не получили.

--------------------------------

<1> Словарь основных понятий, определяющих концепцию мониторинга правового пространства и правоприменительной практики // "Программные материалы" Второй Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики". М., 2004.

<2> Подробнее о системе показателей смотри последующие главы.

Применение системы единых показателей необходимо также при осуществлении мероприятий по сбору полной и достоверной информации для целей проведения правового мониторинга. К источникам указанной информации необходимо отнести: программные документы, включая ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, планы организационно-технических мероприятий министерств и иных органов государственной власти; доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов государственной власти; прогнозы (например, Программа социально-экономического развития России до 2020 года) аналитические материалы, в том числе рекомендации научных учреждений; данные государственной статистики и отраслевую статистическую информацию органов государственной власти и органов местного самоуправления; материалы высших органов судебной власти, в частности, Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; публикации в средствах массовой информации; информацию интернет-ресурсов.

Еще раз подчеркнем необходимость использования результатов социологических исследований. Изучение правосознания правоприменителей, общественного мнения различных групп населения, представителей гражданского общества, бизнес-структур позволяет выявить причины низкой эффективности действия закона. В этой связи интересен опыт г. Москвы, где на Управление по связям с органами законодательной и исполнительной власти правительства Москвы возложена функция по формированию планов социологических опросов по оценке эффективности применения и исполнения законов города Москвы. Причем, что наиболее важно, формирование указанных планов должно осуществляться в соответствии с тематическим планом проведения правового мониторинга на очередной год <1>.

--------------------------------

<1> Постановление правительства Москвы от 13 марта 2007 г. N 164-ПП (в ред. от 24.08.2010) "О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы" // Вестник мэра и правительства Москвы. 2007. N 18.

Наряду с этим при осуществлении деятельности по мониторингу законодательства и правоприменительной практики органам государственной власти и местного самоуправления следует уделять особое внимание формированию и использованию собственной правовой информации. К ней относятся, в частности, периодическая информация о соблюдении законодательства по профилю деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов в пределах их компетенции, систематическая специальная информация правоохранительных и контрольных органов, прокуратуры и судов о динамике нарушений законодательства в различных сферах и др.

Таким образом, мы видим, что информационное обеспечение является важнейшим элементом правового мониторинга. Однако важно не только определиться с источниками информации, которые могут быть использованы в процессе правового мониторинга, но и закрепить механизм установления видов информации, процедур ее сбора, анализа, передачи и оценки, а также порядок использования аналитических результатов. Поскольку к настоящему моменту этот процесс не урегулирован, полагаем, что порядок сбора и использования информации для проведения правового мониторинга может быть регламентирован в федеральном законе о правовой статистике.

Собранная субъектами, осуществляющими правовой мониторинг, информация подлежит анализу и оценке, после чего конечные результаты должны быть отражены в итоговом документе. Отражение результатов правового мониторинга зависит от формы, механизма, а также субъектов проведения указанной деятельности. Полагаем, что общие результаты правового мониторинга, осуществляемого на плановой основе федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления, необходимо отражать в ежегодных докладах указанных органов. Данные доклады должны содержать сведения не столько о результатах правового мониторинга конкретного правового акта, сколько сведения о типичных нарушениях законодательства как в целом, так и в определенных сферах общественных отношений, а также причины, приводящие к данным нарушениям.

Так, среди типичных нарушений необходимо обращать внимание на следующие: неисполнение или ненадлежащее исполнение предоставленных органам исполнительной власти полномочий; непринятие решений, подлежащих принятию в соответствии с законом; неприменение мер ответственности, предусмотренных законом; вмешательство в компетенцию других органов государственной власти; совершение действий вопреки требованиям, закрепленным в законах и иных нормативных актах; неполное, бессистемное применение законов; и др. Причинами данных нарушений могут служить: бессистемное принятие нормативных правовых актов; низкое качество нормативных правовых актов, нарушение правил юридической техники при подготовке их проектов; низкая эффективность деятельности органов (должностных лиц); низкий уровень подготовки кадров; экономический фактор; и др.

Наряду с этим обозначенные доклады должны также предусматривать формы реагирования на выявленные правонарушения, среди которых: необходимость внесения изменений в действующее законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований и т.д.

В то же время необходимо сохранить сложившуюся в субъектах Российской Федерации практику, когда результаты мониторинга конкретного нормативного правового акта закрепляются нормативным правовым актом того органа, который осуществлял его мониторинг. Однако здесь существует проблема, заключающаяся в том, что в разных субъектах Российской Федерации, а зачастую и в рамках одного субъекта по-разному отражаются результаты проведенного правового мониторинга. Так, в Липецкой области по результатам проведенного мониторинга указывается соответствие (или несоответствие) закона Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, общепризнанным нормам международного права, указываются мероприятия, проводимые для реализации закона, изменения (как правило, положительные) в общественных отношениях, последовавшие за принятием закона, даются рекомендации, направленные на дальнейшее повышение эффективности реализации закона. Приведем конкретный пример.

По результатам оценки эффективности реализации Закона Липецкой области "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области", учитывая решение комитета областного Совета депутатов по законодательству и правовым вопросам, руководствуясь ч. 1 ст. 30 Устава Липецкой области и ст. 9 Закона Липецкой области "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области", областной Совет депутатов постановляет:

1) обратиться в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о необходимости принятия проекта Федерального закона N 270008-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов РСФСР по вопросам деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав";

2) провести мониторинг реализации Закона Липецкой области от 30 декабря 2004 г. N 167-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Липецкой области и наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по образованию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав";

3) разработать и принять Закон Липецкой области "Об общественных воспитателях несовершеннолетних в Липецкой области".

В то же время, например, в Нижегородской области по результатам правового мониторинга даются лишь рекомендации, направленные на повышение эффективности реализации закона. Исходя из этого, считаем, что необходимо разработать и законодательно закрепить унифицированную для всех субъектов Российской Федерации форму отчетов о результатах проведенного правового мониторинга. Полагаем, что здесь можно было бы использовать опыт Липецкой области.

Результаты правового мониторинга, осуществляемого независимыми экспертами, могут отражаться в справках и аналитических записках. Данные результаты должны носить рекомендательный характер.

Особое внимание необходимо уделить вопросам ответственности при проведении правового мониторинга. Представляется, что ответственность может носить двоякий характер:

- во-первых, это закрепление в действующем законодательстве и фактическое применение мер ответственности к должностным лицам, не принявшим необходимые меры реагирования по результатам правового мониторинга;

- во-вторых, сами результаты правового мониторинга являются основанием для применения мер ответственности, в частности, привлечения к дисциплинарной ответственности должностных лиц за невыполнение или искажение ими смысла нормативных правовых актов; и т.д.

Таким образом, результат мониторинга - это всегда итоговый документ по окончательным выводам из проведенного исследования, которые должны формулироваться как рекомендации, адресованные не только органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам, но и организациям и учреждениям, а также должны предусматриваться формы реагирования в виде внесения изменений в нормативные правовые акты, подзаконные нормативные правовые акты, изменения практики правоприменения. Непринятие мер в соответствии с рекомендациями должно повлечь юридическую ответственность должностных лиц.

Хотелось бы обратить особое внимание на то, что наряду с официальными докладами, справками, составленными по результатам правового мониторинга, необходима также соответствующая реакция и на постановления высших судебных органов. Важность и актуальность, содержащихся в них предписаний не вызывают сомнений. Вот конкретный пример. Зачастую в своих постановлениях высшие судебные органы анализируют, обобщают и разъясняют наиболее спорные моменты, возникающие в процессе применения кодифицированных актов.

Так, анализ постановлений Пленума Верховного Суда РФ показал, что зачастую перед субъектами правоприменительной деятельности возникает вопрос, связанный с совместностью ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в различных сферах законодательства. В этой связи Пленум Верховного Суда РФ дает соответствующие разъяснения. Так, в соответствии с п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 (в ред. от 11.11.2008) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях": "К законодательству об административных правонарушениях, которым следует руководствоваться при рассмотрении данной категории дел, относится Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), введенный в действие с 1 июля 2002 г. ... а также законы субъектов Российской Федерации, принимаемые в соответствии с КоАП РФ по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2005. 19 апреля. N 80.

Большое внимание в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ уделяется вопросам применения аналогии закона. Например, в п. 30 Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" разъяснена возможность применения норм трудового законодательства к правоотношениям, урегулированным законодательством о государственной гражданской службе. Исходя из смысла данного пункта постановления, суд имеет право применить аналогию закона при разрешении споров государственных гражданских служащих, если соответствующие правоотношения не урегулированы нормами специального законодательства о государственной гражданской службе. Это имеет важное значение в тех случаях, когда суд рассматривает дела по спорам, связанным с задержкой выплаты заработной платы (денежного довольствия, денежного содержания), или по спорам, в которых заявляются требования о компенсации морального вреда.

Верховный Суд РФ, несмотря на то, что его постановления носят лишь рекомендательный характер, в своих постановлениях предпринимает попытки устранения пробелов в законодательстве. В п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 5 марта 2004 г. N 1 "О применении судами норм Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" <1> содержится норма, которая гарантирует подозреваемому (обвиняемому) право на ознакомление с материалами, представленными в суд стороной обвинения и обосновывающими необходимость заключения обвиняемого (подозреваемого) под стражу. В ст. 108 УПК РФ упущены эти моменты, и Пленум восполнил эту пробельность в правовом регулировании. Пленум также указал, что ознакомление с материалами должно производиться в разумные сроки, т.е. в пределах установленного законом 8-часового срока для рассмотрения судом соответствующего ходатайства.

--------------------------------

<1> Российская газета. N 60. 2004. 25 марта.

В ряде случаев предписания, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ, направлены на разрешение коллизий в российском законодательстве.

В п. 43 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 8 от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <1> высшие судебные инстанции определили свою позицию по одному из противоречий, выявившемуся в ходе применения положений Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) о залоге. Речь идет о соотношении п. 1 ст. 339 и п. 1 ст. 338 ГК РФ.

--------------------------------

<1> Российская газета. 1996. 13 августа. N 152.

В п. 1 ст. 339 ГК РФ императивно указывается на существенный характер ряда условий договора залога, среди которых и условие о том, у какой из сторон находится заложенное имущество. При отсутствии в договоре хотя бы одного из существенных условий последний считается незаключенным (п. 1 ст. 432). В свою очередь, п. 1 ст. 338 ГК РФ предлагает при отсутствии в договоре залога иного указания исходить из того, что заложенное имущество остается у залогодателя.

Данная законодательная коллизия в абз. 1 п. 43 указанного Постановления разрешена в пользу применения п. 1 ст. 339 Кодекса. Это позволяет заинтересованному лицу, указывая на отсутствие в договоре залога соответствующего условия, утверждать, что спорный договор не состоялся.

И это лишь некоторые вопросы, на которые обращается внимание в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ. Проблемы, возникающие в процессе применения действующего законодательства, препятствующие его эффективной реализации, содержатся также в определениях и постановлениях Конституционного Суда РФ, в постановлениях Высшего Арбитражного Суда РФ. Учитывая необходимость разрешения этих вопросов на законодательном уровне, считаем, что указанные определения и постановления также следует считать результатами правового мониторинга, на которые должно быть соответствующее реагирование со стороны государственных органов власти. В настоящее же время ситуация такова, что правовые позиции высших судебных органов учитываются только судебными органами. Законодательные и исполнительные органы государственной власти, ряд из которых обладает правом законодательной инициативы, практически никак не реагируют, в частности, на коллизии в российском законодательстве, выявляемые и отражаемые высшими судебными органами.

Обобщая вышеизложенное, отметим, что в целях решения стратегической задачи по совершенствованию российского законодательства необходимо объединение усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, научных учреждений, институтов гражданского общества, направленных на решение вопросов организации и проведения правового мониторинга. При этом необходимо учитывать следующие основные признаки, характеризующие институт правового мониторинга:

- он охватывает процесс развития правового регулирования во всех сферах общественных отношений;

- осуществляется на всех этапах жизненного цикла правового акта (возникновение, принятие, реализация);

- осуществляется по комплексной системе показателей;

- осуществляется непрерывно.

В целях эффективности дальнейшего осуществления деятельности по правовому мониторингу необходимо прежде всего предпринять комплекс мер по его нормативно-правовому обеспечению как на федеральном, так и на региональном уровнях.

На федеральном уровне целесообразно:

1) в проекте Федерального закона "О нормативных правовых актах" определить основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты, статус результатов правового мониторинга. Порядок сбора и использования информации для проведения правового мониторинга может быть регламентирован в федеральном законе о правовой статистике;

2) указом Президента Российской Федерации утвердить Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, устанавливающее прежде всего порядок проведения правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти;

3) постановлением Правительства Российской Федерации утвердить методику проведения правового мониторинга, в которой необходимо отразить виды мониторинга правоприменения, показатели проведения мониторинга правоприменения;

4) в случае принятия указанных выше нормативных правовых актов внести соответствующие изменения в положения о федеральных органах исполнительной власти. Наряду с этим, необходимо нормативно закрепить порядок, форму и сроки получения структурным подразделением (правовым департаментом) федерального органа исполнительной власти, в задачи которого будет входить проведение мониторинга правоприменения, необходимой информации у иных подразделений федерального органа исполнительной власти.

На региональном уровне целесообразно:

1) принятие во всех субъектах Российской Федерации нормативного правового акта, закрепляющего правовой мониторинг в качестве вида деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и утверждающего порядок и методику его проведения;

2) нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, регулирующие вопросы организации и проведения правового мониторинга, должны предусматривать:

- орган власти, осуществляющий координационные полномочия при проведении правового мониторинга различными органами (организациями) на территории субъекта Российской Федерации;

- порядок взаимодействия органов власти субъекта Российской Федерации, участвующих в проведении правового мониторинга;

- периодичность проведения правового мониторинга, срок предоставления собранной информации уполномоченному органу для обобщения, срок подготовки и направления итогового документа;

- форму утверждения итогового документа;

- статус результатов мониторинга;

- формы реагирования на результаты мониторинга (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре органов власти и т.д.);

- вопросы юридической ответственности за непринятие надлежащих мер по результатам правового мониторинга.

В итоге нормативно-правовая база проведения правового мониторинга в Российской Федерации должна закрепить основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты, статус результатов правового мониторинга и порядок их внедрения в нормотворческую и правоприменительную деятельность федеральных и региональных органов власти. Полученные в ходе правового мониторинга данные должны быть сопоставлены с целями нормативного правового акта, программных документов, функциями уполномоченных органов власти, видами произведенных действий и фактическими результатами развития отрасли, организации (по ранее установленным показателям) для определения степени эффективности реализации нормативного правового акта. Учет результатов правового мониторинга может потребовать издания подзаконных нормативных правовых актов, принятия мер по дополнительному ресурсному обеспечению, структурной перестройке деятельности органов власти и организаций.

Кроме того, результаты правового мониторинга должны играть первостепенное значение при планировании законодательной деятельности. План законопроектных работ на очередной период должен формироваться с учетом результатов проведения правового мониторинга. Только в этом случае последний этап одной реформы - оценка ее эффективности посредством анализа действия правовых актов - в то же время будет выступать начальным этапом проведения следующей реформы.