111. Принцип - верховенства права – ст.4,15 Конституции

Постановление КС РФ от 11 апреля 2000 г. № 4-П

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ о проверке конституционности, соответствии статьям ст. 4 (ч. 2), 5 (ч. 3), 15 (ч. 1 и 2), 18, 45 (ч. 1), 46 (ч. 1 и 2) и 71 (п. "в" и "о") Конституции РФ ряда положений ст. 1 п. 2, ст. 21 п.1, ст. 22 п. 3 ФЗ «О прокуратуре РФ».

Предметом рассмотрения является ФЗ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре РФ" (в редакции ФЗ от 17 ноября 1995 г. и от 10 февраля 1999 г.), согласно которому прокуратура РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов РФ (ст. 1 п. 2); соответствие законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов РФ, является предметом надзора (п. 1 ст. 21); прокурор или его заместитель опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (п. 3 ст. 22).

Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ ставит вопрос о том, вправе ли прокурор, осуществляя надзор, обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным такого правового акта, как закон субъекта РФ, если он противоречит ФЗ, и управомочен ли суд рассматривать данные дела и, соответственно, признавать закон субъекта РФ недействительным. При этом заявитель ходатайствует о проверке конституционности оспариваемых норм как по форме закрепляющего их акта с точки зрения требований ст. 128 (ч. 3) Конституции РФ, так и по содержанию - с точки зрения требований ст. 18, 46 (ч. 2) и 47 (ч. 1) Конституции РФ, предъявляемых к оспариванию нормативных правовых актов.

Согласно ст. 129 (ч. 5) Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются ФЗ. Осуществляя соответствующее регулирование и руководствуясь ст. 4 (ч. 2), 5 (ч. 3), 15 (ч. 1 и 2), 18, 45 (ч. 1), 46 (ч. 1 и 2) и 71 (п. "в" и "о") Конституции РФ федеральный законодатель в целях обеспечения верховенства ФЗ на всей территории РФ, исходя из ее федеративного устройства и необходимости государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, может наделить прокурора полномочием обращаться в суд, в том числе с заявлением о проверке соответствия закона субъекта РФ закону. При этом, однако, реализация указанного полномочия прокурором не должна приводить к подмене функций органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления.

Верховенство Конституции РФ и верховенство ФЗ как составные части единого принципа, образующего одну из основ конституционного строя (ст. 4, ч. 2, Конституции РФ), вместе с тем имеют относительно самостоятельное значение и обеспечиваются правосудием не только в конституционном, но и в других видах судопроизводства, что следует из ст. 118 (ч. 2), 120 и 126 Конституции РФ.

Как следует из ст. 4 (часть 2), 5 (часть 3) и 76 (части 5 и 6) Конституции РФ во взаимосвязи со ст. 66 (части 1 и 2), 125 и 128 (часть 3) Конституции РФ, проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов РФ, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства.

Согласно ФЗ "О прокуратуре РФ" прокурор обращается в суд и участвует в рассмотрении дел в случаях и порядке, предусмотренных ГПК РФ (п. 1 ст. 23 и п. 1 ст. 35), в том числе он вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (п. 3 ст. 35).

Абзац 3 п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре РФ", как по его буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой и официальными разъяснениями ВС РФ позволяет суду республики, краевому, областному суду, рассмотрев дело по заявлению прокурора, признать правовой акт, в том числе закон субъекта РФ, недействительным, утрачивающим силу, не порождающим правовых последствий со дня издания и, следовательно, не требующим отмены органом, его принявшим.

Таким образом, положения п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре РФ" не противоречат Конституции РФ, поскольку на их основании во взаимосвязи с ч. 3 ст. 10, ст. 41, ст. 231, 239.1 - 239.8 ГПК РФ прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ ФЗ, а суд по правилам, установленным ГПК РФ, может признать закон субъекта РФ противоречащим ФЗ и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с ФЗ законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Между тем положение п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре РФ" предполагает, что в случае противоречия закона субъекта РФ ФЗ суд общей юрисдикции по заявлению прокурора признает закон субъекта РФ недействительным, что не согласуется с закрепленными Конституцией РФ принципами осуществления народовластия через законодательные (представительные) органы, разделения властей, обеспечения правосудием верховенства Конституции РФ и закона и потому не соответствует ее ст. 3 (ч. 2), 10, 11, 15 (ч. 1 и 2), 120 и 125 (ч. 2, 3 и 6). Ст. 5 (ч. 3) и 66 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, закрепляющие принципы федеративного устройства, основанного в том числе на разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами (ст. 71, 72 и 73), во взаимосвязи со ст. 15 и 76 Конституции РФ обосновывают соответствующую иерархию законов в РФ, исходя из которой решается вопрос о том, в каких случаях закон субъекта РФ признается противоречащим федеральному закону и действует федеральный закон, а в каких случаях противоречие между ними не может служить основанием для признания закона субъекта РФ недействующим. Согласно ст. 72 (п. "а" ч. 1) обеспечение соответствия законов субъектов РФ ФЗ относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. Признание судами общей юрисдикции законов субъектов РФ недействительными не согласуется с конституционным полномочием обращаться в КС РФ с требованием о подтверждении конституционности закона субъекта РФ, как принятого в соответствии с установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, или о проверке конституционности ФЗ. Принятое же судом общей юрисдикции решение о том, что закон субъекта РФ не подлежит применению, не препятствует возможности проверки КС РФ конституционности ФЗ и закона субъекта РФ, в том числе если заявитель вопреки решению суда общей юрисдикции считает закон субъекта РФ подлежащим действию.

Руководствуясь ч. 1 и 2 ст. 71, ст. 72, 75, 85, 100 и 104 ФКЗ "О КС РФ", КС РФ признал не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 10, 11, 15 (ч. 1 и 2) и 125 (ч. 2, 3 и 6), положение п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре РФ" в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта РФ, противоречащим ФЗ, недействительным и утрачивающим юридическую силу.

КС РФ признал не противоречащими Конституции РФ положения п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре РФ", поскольку во взаимосвязи с ч. 3 ст. 10, ст. 41, ст. 231 и 239.1 - 239.8 ГПК РФ они означают, что на их основании прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ ФЗ, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным ГПК РФ, вправе признавать закон субъекта РФ противоречащим ФЗ и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с ФЗ законодательным (представительным) органом субъекта РФ⁴.

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2009 г. № 19-П \http:// www. ksrf.ru/Decision/Pages/default.aspx

2Постановление КС от 19 апреля 2010 г. N 8-П/http:// www.consultant.ru/ online/base/?req= doc; base=LAW;n=114084

3 Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. http://main-law.ru/ksrf/7-p_ot_25-04-2000

4 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года № 4-П/ http://www.main-law.ru//ksrf/6-p