§ 3. 'Друга- Українська Народна Республіка (період Директори)

ня про долю Галичини повинно бути передане для вирішення мир­ної конференції».

Боротьба «соборним фронтом», як говорили тоді, збільшувала воєнний потенціал УНР, але водночас мала й негативний бік. Щодо останнього можна назвати цілу низку причин, включаючи й особис­те суперництво за лідерство, але один з найважливіших пунктів розбіжностей стосувався саме шляхів розбудови держави — по­літичні кола ЗУНР виступали проти «радянського» принципу у будь-яких його проявах і прагнули європейської моделі.

Отже, балансуючи між «лівими» і «правими», повстанцями і «галичанами», Директорія була змушена рахуватися і з зовнішніми чинниками. А вони були не на користь «радянськофільстпа». Праг­нення до міжнародного визнання і, зокрема, до взаєморозуміння З Антантою вимагало відмови від будь-яких кроків, що могли дати підставу для звинувачення у більшовизмі. Крім того, революція у Європі йшла на спад, про що свідчили події в Угорщині.

Злободенна того часу проблема державного устрою відбилася і на міжпартійних відносинах. Так, 11 серпня 1919 р. ЦК УСДРП надіслав листа своїм «колегам» з ЦК УПСР з вимогою підтримати «звернення про загальне виборче право». Під таким формулюван­ням розумівся перехід на європейський варіант розвитку. Відпо­відальний момент, внутрішня і зовнішня ситуація, зазначалося у цьому листі, «вимагає, щоб Уряд став на шлях чіткої демократич­ної політики».

Врешті-решт, після тривалих дискусій, остаточний вибір був зроблений, і 12 серпня 1919 р. Рада народних міністрів УНР при­йняла Декларацію, яка проголосила перехід до нового етапу будів­ництва Української держави на основі європейської моделі.

Звичайно, ніхто «урочисто» не проголошував відмову від ідеї трудових рад — зміна курсу випливала з самого змісту Декларації: замість терміна «ради» йшлося про органи самоврядування, які ма­ли обиратися на підставі загальновизнаних демократичних засад.

Організація державної влади і територіальний устрій (сер­пень 1919 — листопад 1920 рр.). Серпнева Декларація остаточно визначила стратегічний напрям державного будівництва, який вже не змінювався до останніх днів УНР Які ж характерні риси цієї стратегії?

Для відповіді на це запитання слід пригадати основні засади, на які спиралися попередники Директорії. Як відомо, Центральна Рада сповідувала соціалістичні ідеї, гетьман Скоропадський же, на­впаки, відстоював «ринкову економіку». Лідери «другої» УНР довго коливалися між соціалістичними і загальнодемократичними гасла-

100

ми», однак поступово «антирадянська» орієнтація дістала перевагу і серед них.

Так, якщо у зверненні «До населення Соборної України» від 17 вересня 1919 р. зазначалося: «Петлюра, Українське Респуб­ліканське Військо, Український Соціалістичний Уряд є. Вони бу­дуть жити й працювати до того часу, поки буде жити доблесний во­лелюбний Народ Соборної України...», то через два місяці Петлюра на політичній нараді 26 листопада у Старокостянтинові вже не ви­користовує «соціалістичної» термінології: «Самостійна Україна як­що буде, то буде тільки як демократична республіка. Переговори з більшовиками не роблять нас самих більшовиками. Ми завжди бу­демо самі собою»'.

Нарешті, остання крапка була поставлена Декларацією нового кабінету В. Прокоповича, сформованого 26 травня 1920 р., що свід­чило про цілковиту зміну курсу на користь «ринкового» вибору.

Що стосується територіального устрою, то виникла парадок­сальна ситуація. Формально Директорія сприйняла ідею земельно­го поділу України. Але у реальному житті все залишалося по-ста­рому з урахуванням саме губернсько-повітової моделі. ЗУНР діста­ла статус області.

Підсумовуючи, можна стверджувати, що впродовж 1917— 1920 рр. Україна існувала як унітарна держава, яка весь час (за ви­нятком періоду гетьманства) тяжіла до федералізації

Щодо проблем організації державної влади в УНР, то вони в основному були такі

Після серпневої Декларації на перший план виходить ідея найскорішого скликання парламенту, обраного на загальних, рівних і прямих виборах. Більше того, уряд УНР навіть доручив Міністер­ству іноземних справ підготувати відповідний проект закону. Але війна з армією Денікіна, що розпочалася у жовтні, і наступні дра­матичні події, пов'язані з невдачами збройних сил УНР, перешко­дили втіленню цих планів.

Протягом 1920 р. про необхідність скликання повноцінного за­конодавчого органу в офіційних документах УНР мова йшла досить часто. Втім, ця ідея так і не вийшла за межі декларації про наміри, і Директорія продовжувала спиратися тільки на наради з військо­вим керівництвом і політичними партіями.

Чимало було проблем й у виконавчої влади — єдиної влади, існуючої того часу. По-перше, логічно завершився процес реорга­нізації самої Директорії. їй листопада 1919 р. у Кам'янці відбулося

• Сімом Петлюра. Вибрані твори і документи — К_, 1994. — С. 166.

101

Розділ 2. Українська

державність (листопад 1917—1920 рр.)

3. «Друга» Українська Народна Республіка (період Директорії)

останнє засідання Директорії у тодішньому її складі. У зв'язку з виїздом за кордон членів Директорії А. Макаренка і Ф. Швеця було прийнято постанову, згідно з якою «верховне керівництво справами Республіки» покладалося на С. Петлюру. Цією постановою він упо­вноважувався «іменем Директорії» затверджувати всі закони і постанови, прийняті Радою народних міністрів. Цей документ роз­глядається як черговий крок на шляху остаточного поновлення «диктаторства» Петлюри. Проте слід звернути увагу і на повнова­ження, надані А. Макаренку і Ф. Швецю. Вони мали право, зокре­ма, «укладати прелімінарні договори і політично-мілітаристські до­говори від імені УНР з іншими державами». Отже, на цьому етапі ще рано говорити про повне закріплення «керівної» ролі Петлюри, оскільки, принаймні формально, відбувся певний перерозподіл вла­ди між членами Директорії; усі внутрішні функції зосередилися в руках Головного Отамана, а зовнішні були передані тим, хто виїхав за кордон. Тільки в період після 21 травня 1920 р., коли Петлюра, який уособлював тоді Директорію, скасував повноваження А. Ма­каренка і Ф. Швеця, він став одноособовим керівником Української держави.

По-друге, тривав процес урегулювання відносин між Дирек­торією (або самим уже Петлюрою) і Радою народних міністрів. Си­туація виявилася настільки складною, що навіть у зверненні «До населення Соборної України» треба було застерегти, що «між Ди­ректорією і Радою народних міністрів царює повна злагода і розу­міння щодо управління нашою державою».

Основою розбіжностей стало питання: якою мірою Директорія як «верховна влада Республіки», або її «колективний глава», може втручатися у конкретну повсякденну діяльність Ради народних міністрів, роль котрої у виконавчій вертикалі так і не була чітко ви­значена?

Прагнучи знайти на нього відповідь уряд (прем'єр І. Мазепа) на своєму засіданні, що відбулося 14 лютого 1920 р. у Кам'янці за польської окупації, прийняв новий «Тимчасовий закон про держав­ний устрій і порядок законодавства УНР». Згідно з цим законом не пізніше 1 травня 1920 р. передбачалося скликання передпарламен­ту під назвою «Державна Народна Рада», а до цього моменту Дире­кторія повинна була здійснювати свої повноваження виключно че­рез Раду народних міністрів. Однак Петлюра, який перебував у той час у Варшаві, відмовився затверджувати цей закон. Він не бажав зв'язувати себе ніякими новими законами щодо своїх прав на «верховну владу» і навіть образився, що Рада міністрів поставила

102

питання про його компетенцію як голови Директорії і Головного Отамана.

У вирі взаємних претензій і звинувачень минуло ще кілька місяців. Власне підбивався підсумок усьому процесу розбудови української держави у 1917—1920 рр., суть якого полягала, у по­ступовому переході від парламентської до президентсько-парла­ментської моделі організації влади. Саме так можна оцінити два за­кони — «Про тимчасове верховне управління і порядок законодавс­тва в УНР» і «Про Державну Народну Раду УНР», затверджені Петлюрою 12 листопада 1920 р. за кілька днів до краху УНР.

Відповідно до цих законів верховна влада в УНР «тимча­сово організується шляхом розмежування і координації державних функцій між Директорією, Державною Народною Радою і Радою Народних Міністрів».

До компетенції Директорії, яка вже повністю ототожнювалася :і п Головою, належало затвердження «прийнятих Державною На­родною Радою законів», «прийнятих Радою Народних Міністрів призначень і звільнень», «прийнятих Державною Народною Радою домовленостей з іншими Державами», а також призначення Голови Ради народних міністрів, членів уряду та деякі інші повноваження.

У свою чергу, до повноважень Державної ради як органу за­конодавчої влади, крім безпосередніх функцій у цій сфері, належа­ли: контроль за діяльністю уряду, призначення комісій, складання державного бюджету і контроль за його виконанням, «розгляд пи­тань про запозичення та Інші державні зобов'язання», розгляд і за­твердження міжнародних угод, проголошення стану війни.

Водночас, як і раніше, залишався невизначеним статус уряду. З одного боку, «прем'єр» призначався Директорією, яка, за його пропозицією, затверджувала і членів уряду, але, з іншого боку, Рада народних міністрів була відповідальною за свою діяльність перед Державною Народною Радою. Остання могла висловити не­довір'я уряду в цілому або окремому його членові, що тягло за со­бою їхню відставку. У законі нічого не було сказано і про місце уря­ду в системі виконавчої влади. Допускалося «паралельне законо­давство», оскільки уряд у період, «коли Державна Народна Рада не функціонує», наділявся правом видавати постанови, які після за­твердження Головою Директорії набували «сили закону».

На відміну від «верховної влади» система міністерств з їх тра­диційним поділом на відділи (департаменти), починаючи з часів Центральної Ради, не зазнала істотних змін.

Підсумкову оцінку діяльності державного апарату дав сам Петлюра 28 листопада 1920 р. у своєму таємному посланні тодіш-

103

Розділ 2. Українська національна державність (листопад 1917 — 1920 рр.)

н ьому Голові Ради народних міністрів А. Ливицькому: «Повна ре­візія і система пристосування до державних потреб була зроблена тільки у Міністерстві іноземних справ, в інших міністерствах ця робота, часто з причин від самого Міністерства не залежних, не мо­гла бути проведена»¹.

Проблеми, що стояли перед центральними органами, повною мірою стосувалися і діяльності місцевої влади. У результаті остато­чної відмови від «совєтства» визначилася і структура місцевих ор­ганів, точніше, вона просто збереглася, бо після всіх експериментів з трудовими радами залишилася вже відома вертикаль комісарів — волосних, повітових і губернських — і паралельно органи місцевого самоврядування, які стихійно поновили свою діяльність після пова­лення гетьманства.

Повноваження комісарів полягали в основному у нагляді за виконанням розпоряджень центральної влади, у мобілізаційній ро­боті, керівництві міліцією, інформуванні населення про діяльність уряду. Спостерігалася тенденція до розширення повноважень міс­цевих комісарів порівняно з повноваженнями, які вони мали в часи Центральної Ради. Найвиразніше це виявилося у статусі губернсь­кого комісара — вищого представника адміністративної влади в гу­бернії, який наділявся правом видавати обов'язкові постанови про захист громадського порядку, спокою і республіканської злагоди. Відповідальність за невиконання постанов губернського комісара обмежувалася штрафом або арештом на строк до трьох місяців.

Практично неурегульованими Інструкцією «Пре тимчасову організацію влади на місцях» залишилися питання взаємовідносин комісарів, які уособлювали місцеву адміністрацію, та органів само­врядування. Згідно з цією Інструкцією місцеві комісари виконували певні координаційні функції щодо волосних, повітових і губернсь­ких управ, які безпосередньо займалися різними господарськими справами. Крім того, комісари здійснювали загальне керівництво органами самоврядування у містах.

25 червня 1920 р. «для відтворення і поновлення влади УНР в усіх сферах державного життя у місцевостях України, що звільня­ються від ворожої окупації» вводився інститут «цивільних прифрон­тових комісарів Уряду УНР при штабах армій, дивізій і рівних їм фронтових груп».

Слід також зазначити, що українська влада прагнула акти­візувати діяльність органів місцевого самоврядування, які, втім, за свідченням сучасників, не мали для цього ніяких засобів.