4. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Автономия местного самоуправления не исключает вмешательство государства случаях, установленных законом, если органы и должностные лица местного самоуправления нарушают закон, права граждан (в том числе на местное самоуправление). Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 16 октября 1997 года № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подтвердил конституционность права России, как суверенного государства, устанавливать адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и определил, что применение таких мер государством «само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления»¹.

Действующее законодательство предусматривает следующие меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством:

1) Роспуск представительного органа местного самоуправления. Статья 73 Федерального закона от 06.10.2003 г. устанавливает два основания роспуска представительного органа местного самоуправления. Первое основание возникает в случае, если соответствующим судом будет установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования). Таким образом, процедура роспуска представительного органа муниципального образования по Федеральному закону от 06.10.2003 г. включает следующие стадии:

- вступление в силу решения суда, которым должно быть установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования;

- бездействие представительного органа муниципального образования, который в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт;

- вступление в силу второго решения суда, установившего факт неисполнения решения первого суда;

- внесение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный орган субъекта Российской Федерации проекта закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования, причем данный проект может быть внесен только в течение одного месяца после вступления в силу второго решения суда, установившего факт неисполнения первого решения;

- принятие законодательным орган субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования;

- подписание и обнародование закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

прекращение полномочий представительного органа муниципального образования со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске;

- факультативная стадия – судебное рассмотрение жалобы о роспуске представительного органа. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение десяти дней со дня вступления в силу. Обратиться с такой жалобой может сам представительный орган местного самоуправления. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через десять дней со дня ее подачи.

Второе основание, введенное Федеральным законом от 18.06.2007года № 101-ФЗ, предусматривает похожую процедуру роспуска, в случае, если соответствующим судом будет установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания. В этом случае высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования. Закон субъекта федерации Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования также может быть обжалован в судебном порядке в течение десяти дней со дня вступления в силу.

2) Отрешение от должности главы муниципального образования (главы местной администрации) высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Федеральный закон от 06.10.2003 г. 2003 года (статья74) предусматривает несколько оснований для применения данной меры ответственности:

1) издание указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершение указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

При наличии вышеуказанных оснований высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе (но не обязано) издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации. Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимает подобный акт, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

3) Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Статья 75 Федерального закона от 06.10.2003 г. впервые устанавливает возможность временного осуществления отдельных полномочия органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:

1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Так как в первом пункте идет речь о чрезвычайных ситуациях, не предполагающих вины органов и должностных лиц местного самоуправления, то к юридической ответственности могут быть отнесены только второй и третий пункты указанной статьи, устанавливающие основания осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Однако на сегодняшний день реализация данных мер ответственности невозможна, так как решение о «банкротстве» муниципального образования должен принимать арбитражный суд в рамках специального производства, которое не урегулировано арбитражно-процессуальным кодексом.

4) Уголовная ответственность должностных лиц органов местного самоуправления. В соответствии с нормой статьи 8 Уголовного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 1997 г., основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Кодексом. Перечень этих деяний содержится в главе 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Первоначально данная глава включала семь статей, а в настоящее время – 9 статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными лицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности. Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции органах местного самоуправления. Кроме того, в некоторых статьях квалифицирующим признаком, влекущим более строгую ответственность, является совершение преступления главой органа местного самоуправления (с позиций муниципального права – это глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию или назначенный по контракту глава местной администрации). Должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к уголовной ответственности за следующие преступления: злоупотребление должностными полномочиями (статья 285 Уголовного кодекса Российской Федерации); нецелевое расходование бюджетных средств (статья 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации); превышение должностных полномочий (статья 286 Уголовного кодекса Российской Федерации); отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (статья 287 Уголовного кодекса Российской Федерации); присвоение полномочий должностного лица служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций (статья 288 Уголовного кодекса Российской Федерации); участие должностного лица в предпринимательской деятельности (статья 289 Уголовного кодекса Российской Федерации); получение должностным лицом лично или через посредника взятки (статья 290 Уголовного кодекса Российской Федерации); служебный подлог (статья 292 Уголовного кодекса Российской Федерации) и халатность (статья 293 Уголовного кодекса Российской Федерации).

5) Административная ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Особенностью современного законодательства об административной ответственности является то, что субъектом административной ответственности могут быть не только должностные лица местного самоуправления, глава администрации, но и юридические лица. Следовательно, орган местного самоуправления как юридическое лицо также может быть привлечен к административной ответственности – например, за нарушения норм налогового, бюджетного законодательства, законодательства в области строительства.

Еще одной особенностью административной ответственности является ее регулирование как на федеральном уровне (в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и некоторых других федеральных законах), так и на уровне субъектов федерации. Так, Федеральный закон от 06.10. 2003 г. (п. 3 статьи 7) предусматривает, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение правовых актов, принятых населением непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Из этого можно сделать вывод о том, что и Российская Федерация и субъекты федерации вправе устанавливать ответственность должностных лица органов местного самоуправления за неисполнение муниципальных правовых актов, а Российская Федерация, кроме того – и за нарушение федеральных законов.