2. Европейская хартия местного самоуправления (общая характеристика)

Несмотря на разнообразие моделей и систем местного самоуправления в разных странах, вызванное особенностями их политического, экономического и социального развития, в рамках стран – членов Совета Европы в 1985 году была принята Европейская хартия местного самоуправления (в дальнейшем по тексту – ЕХМС), которая стала первым международным правовым актом, сформулировавшим свойственные всем этим странам демократические принципы местного самоуправления. На сегодняшний день она обязательна для 43 государств – членов Совета Европы. Российская Федерация ратифицировала ЕХМС 11 апреля 1998 года и на территории России она вступила в силу 1 сентября 1998 года. На основании статьи 15 Конституции Российской Федерации ЕХМС является составной частью российской правовой системы и имеет верховенство над национальным законодательством.

Структура ЕХМС включает преамбулу и 3 части. В преамбуле описывается роль местного самоуправления в обеспечении участия граждан в управлении делами на местном уровне, повышении эффективности такого управления.

Часть первая содержит 30 принципов, характеризующих основные черты местного самоуправления – его понятие, компетенцию, правовое закрепление, защиту границ территории, административную, финансово-экономическую автономию, судебную защиту, право на ассоциацию.

Вторая часть обязывает государства, ратифицировавшие данную Хартию, соблюдать не менее 20 принципов, перечисленных в первой части, в том числе указывает на 10 обязательных, без которых управление на местах не может считаться местным самоуправлением; и водит механизм контроля со стороны Совета Европы за соблюдением ЕХМС. Создание специальных контрольных органов не предусмотрено, но каждая страна обязана предоставлять Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию. Фактически мониторинг реализации ЕХМС на местах ведет Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, который готовит доклады по применению Хартии. Например, в докладе Конгресса 1997 года, посвященном России, говорилось о недостаточности технических, финансовых и кадровых ресурсов, выделяемых государством местным властям.

И, наконец, часть третья посвящена вопросам подписания, ратификации и вступления ЕХМС в силу. Стабильность Хартии обеспечивается тем, что ее денонсация возможна не ранее чем через 5 лет после вступления в силу для данной страны, после предварительного, не менее чем за 6 месяцев, уведомления Генерального секретаря Совета Европы.

3. Федеральный компонент правового регулирования местного самоуправления

Среди федеральных нормативных актов, регулирующих местное самоуправление, ведущую роль играет Конституция Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории государства. В отличие от основных законов зарубежных федеративных государств, Конституция Российской Федерации 1993 года уделяет значительное внимание местному самоуправлению.

Во-первых, в статье 3 местное самоуправление закрепляется как форма народовластия, наряду с государственной властью.

Во-вторых, закрепляя местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, признаваемых и гарантируемых государством, Конституция установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12).

В-третьих, согласно п. «н» статья 73 Конституции установление общих принципов организации системы местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации.

В-четвертых, отдельные аспекты местного самоуправления затрагиваются при регулировании Конституцией других вопросов: равноправия всех форм собственности, в том числе и муниципальной (статья 8); возможности нахождения земли и других природных ресурсов в муниципальной собственности (статья 9); обязанности органов местного самоуправления и их должностных лиц соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы (статья 15), обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (статья 24); права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32), обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (статья 33); обязанности органов местного самоуправления по поощрению жилищного строительства, создания условий для осуществления права на жилище, а также по бесплатному или за доступную плату предоставлению жилья из муниципальных жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище (статья 40); о бесплатном оказании медицинской помощи гражданам в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также о принятии мер по развитию муниципальной системы здравоохранения (статья 41); статья 43 гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях и предоставляет каждому право на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении; обжалования в суд решений и действий (или бездействий) органов местного самоуправления и их должностных лиц (статья 46).

И, наконец, правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена отдельная глава 8 «Местное самоуправление» (статьи 130—133), воспроизводящая ряд принципов местного самоуправления из ЕХМС.

Федеральное законодательство включает в себя федеральные конституционные законы и федеральные законы. Их можно подразделить на специальные законы, посвященные исключительно местному самоуправлению, и законы, которые наряду с другими вопросами затрагивают вопросы местного самоуправления. Среди специальных законов основополагающую роль играет Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в некоторых субъектах, отложивших введение местного самоуправления до 01.01.2009 г., продолжает действовать Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. с аналогичным названием). Этот закон закрепляет основные понятия, устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления. Только данным законом могут быть определены вопросы местного значения, закрепляемые за конкретным видом муниципального образования. Он устанавливает следующие полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

- определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;

- правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральным законом.

К специальным относятся и некоторые другие федеральные законы, регулирующие отдельные аспекты осуществления местного самоуправления – например: «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21.07.2005 года № 97-ФЗ, «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 года № 25-ФЗ. Так как муниципальное право является комплексной отраслью права, правовые основы местного самоуправления закрепляются также в законах, относящихся большей частью к другим отраслям права: в Гражданском кодексе, Бюджетном кодексе, Налоговом кодексе, Семейном кодексе, Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральном законе «Об образовании», и многих других.

В Указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, иных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, как правило, детализируются полномочия органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности муниципальных образований.

К федеральному компоненту правового регулирования можно отнести также решения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых содержатся правовые позиции, разъясняющие соответствующие нормы Конституции Российской Федерации. Будучи вызванными необходимостью официального толкования неоднозначно понимаемых норм Конституции Российской Федерации, пробельностью и несовершенством правового регулирования, многочисленными коллизиями различных источников права, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации играют большую роль в осмыслении и реализации конституционных норм о местном самоуправлении, совершенствовании текущего законодательства и практики.

Хотя источником права является решение Конституционного Суда Российской Федерации в целом, нормативное значение имеет его центральный элемент, который получил название «правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации». Именно в ней содержится обязательная для всех интерпретация конституционных норм, правовых понятий, доктринальное обоснование решения. Например, правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в отношении процедуры отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, изложенная в постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе»¹, легла в основу принципиально нового подхода к регулированию данного института в Федеральном законе № 131- ФЗ от 06.10.2003 г.