§ 6. Контроль за использованием и охраной земель

Контроль за использованием и охраной земель является важ­нейшей функцией управления земельными ресурсами. Контроль за использованием и охраной земель (земельный контроль) — это де- ятельность компетентных органов, направленная на_обеспечение соблюдения земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

В условиях рыночной экономики земельный контроль не ут­рачивает свою значимость, а, напротив, приобретает еще большее значение. Земельное законодательство закрепляет право собствен­ников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов са­мостоятельно хозяйствовать на земле, но такая деятельность не должна наносить ущерба окружающей среде и нарушать права и законные интересы третьих лиц. Кроме того, указанными субъек­тами при использовании земли должны исполняться обязанности, установленные нормами законодательства.

В зависимости от органов, осуществляющих земельный конт­роль, выделяют четыре его вида: государственный, муниципаль­ный, общественный и производственный. Все виды земельного контроля взаимосвязаны и в конечном итоге имеют общую цель — обеспечить рациональное использование и охрану земель.

Государственный земельный контроль осуществляется специ­ально уполномоченными государственными органами и заклю­чается в контроле за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководите­

лями, должностными лицами, а также гражданами. Таким образом, государственный контроль охватывает все земли независимо от их целевого назначения и распространяется на всех собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Согласно ч. 1 ст. 1 ФЗ от 8 августа 2001 г. «О защите прав юриди­ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»¹ органами, осуществляющи­ми государственный контроль (надзор), являются: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, подведомственные им государственные учрежде­ния, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством РФ.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была утверждена новая система федеральных органов исполнительной власти, включающая федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции по контролю и над­зору возложены на федеральные службы (службы). В частности, федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением: выполнения обязанностей по рекультивации земель после завер­шения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, ме­лиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; выполнения требований законо­дательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда без специальных разрешений на исполь­зование указанных участков; режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и т.п. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осущест­вляют на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений контроль за соблюдением выполнения требований зе­мельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности (выполне­нием мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, выполнением требо­ваний по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы и др.). В целом же функции по государственному земельному контролю возложены на Росимуще- ство. Эти органы осуществляют свои функции во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

У органов, осуществляющих государственный земельный кон­троль, есть общая задача — обеспечение соблюдения всеми фи­зическими, должностными и юридическими лицами требований охраны и использования земель в целях наиболее эффективного и рационального ее использования.

В соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689, на Федеральное агентство кадастра объ­ектов недвижимости (Федеральное агентство по управлению госу­дарственным имуществом) и его территориальные органы возло­жены функции по осуществлению контроля за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недо­пущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участ­ков без оформленных на них в установленном порядке правоуста­навливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки права пользования землей;

в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельно­го законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установ­ленной сферы деятельности. *

Должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федерального агентства кадастра объ­ектов недвижимости (Федеральное агентство по управлению го­сударственным имуществом) и их территориальных органов при осуществлении земельного контроля наделены правами, опреде­ленными в положении о государственном земельном контроле.

Государственный земельный контроль осуществляется в форме _ проверок. Проводимые проверки могут быть двух видов: плано­вые и внеплановые. Плановые проводятся в отношении каждого земельного участка в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке. Внеплановые — для проверки испол­нения предписаний об устранении ранее выявленных наруше­ний земельного законодательства; в случае получения от орга­нов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Мероприятия по государственному земельному контролю в от­ношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предприни­мателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Согласно данным Государственного доклада о состоянии и ис­пользовании земель РФ в 2005 г. в течение 2005 г. госземинспек- торами Роснедвижимости проведено 140 205 проверок на площади 80 018,52 тыс. га, что на 37,7% меньше, чем в 2004 г. Наибольшее количество проверок соблюдения земельного законодательства проведено в Нижегородской, Кировской, Пермской, Самарской, Московской областях, Краснодарском крае и Республике Татар­стан. Наименьшее количество проверок было проведено в Тай­мырском (Долгано-Ненецком) автономном округе, Магаданской, Камчатской, Ленинградской областях, Республике Алтай, Коми- Пермяцком автономном округе. В течение 2006 г. было проведено уже 164 797 проверок соблюдения земельного законодательства на площади 55 117,95 тыс. га (что на 17,5% больше, чем в 2005 г.), в течение 2007 г. — более 219 000 проверок (что на 30% больше, чем в 2006 г.).

Муниципальный земельный контроль за использованием земель осуществляется органами местного самоуправления или упол­номоченными йГми органами и распространяется на территорию муниципального образования. Муниципальный земельный кон­троль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативны­ми правовыми актами органов местного самоуправления.

В ч. 1, 2 ст. 72 ЗК РФ речь идет о муниципальном контроле лишь за использованием земель на территории соответствующего муници­пального образования. Это положение ЗК РФ отнюдь не означает, что органы муниципального земельного контроля не осуществляют контроль за охраной земель.

От государственного и муниципального контроля следует от­личать общественный земельный контроль, который осуществляет-

другими общественными организациями (объединениями), граж­данами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований исполь­зования и охраны земель. Например, ФЗ «О садоводческих, ого­роднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» предусматривает возможность образования по решению общего собрания (собрания уполномоченных) садоводческого, огородни­ческого и дачного некоммерческого объединения комиссии такого ^объединения по контролю за соблюдением законодательства, j 1 Производственный земельный контроль осуществляется собствен­ником земельногоучастка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе хозяйственной деятельнос­ти на земельном участке. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля по письменному запросу не чаще 1 раза в год Росимущества и его территориальных органов в порядке, установ-

Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства на части территорий муниципального образования (террито­риях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий) для самостоятельного или под свою от­ветственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые ими органы территориального общественного самоуправления.

ленном Правительством РФ. В основном такая форма контроля, как производственный земельный контроль, применима к юриди­ческим лицам, которые обязаны проводить экспертизы, проверки по отношению к закрепленным за ними земельным участкам. Про­изводственный контроль проводят должностные или специально уполномоченные лица, например, в сельскохозяйственных орга­низациях — землеустроители. В организациях могут создаваться и специальные службы, наделяемые соответствующими полномо­чиями в сфере производственного земельного контроля.

Важную роль в информационном обеспечении контроля за использованием и охраной земель играет государственный мони­торинг земель, который представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации.

В процессе мониторинга земель проводятся систематические, комплексные наблюдения, изыскания, обследования, съемки. Ме­роприятия по мониторингу связаны с применением технических средств, взятием проб, проведением анализов и измерений состава почв, их физического состояния и т.п. Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием: дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов), сети постоянно действующих полигонов, межевых знаков, наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных), соответствующих фондов данных.

С 1996 г. в России создается многоуровневая информационная база мониторинга земель, налаживается постоянно действующая система прогноза, предупреждения и устранения последствий не­гативных процессов. Мониторинг земель имеет подсистемы по категориям земель (мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг земель поселений и т.п.). Мониторинг ведется на всей территории РФ по единой системе.

В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории государственный мониторинг земель может быть федеральным (охватывает всю территорию РФ), региональным (охватывает тер­ритории, ограниченные физико-геологическими, экономичес­кими, административными и иными границами) и локальным (ведется на территории ниже регионального уровня, вплоть до территорий отдельных землепользователей и элементарных струк­тур ландшафтно-экологических комплексов).

Мониторинг включает: сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение; непрерывное на­блюдение за использованием земель исходя из их целевого назначе­ния и разрешенного использования; анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. По результатам оценки состояния земель составляются оперативные сводки, доклады, научные прогнозы и рекомендации с приложением к ним тематических карт, диаграмм и таблиц, ха­рактеризующих динамику, направление и развитие изменений, в особенности имеющих негативный характер.

В настоящее время отношения по осуществлению мониторин­га земель регулируются Положением об осуществлении государ­ственного мониторинга земель, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846'.

Литература

Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. Г.В. Чубукова. М.: Новый Юрист, 1998.

Земельное право России: Учебник / Жариков Ю.Г., Улюкаев B.X., Чур- кин В.Э. М., 2003.

Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2001.

Краснов Н.И., Иконицкая И.А. Процессуальные вопросы советского земель­ного права. М., 1975.

Прохорова Н.А. Понятие «управление» в земельном праве // Государство и право. 2003. № 6.

Сахаров Т.Д. Землеустроительные правоотношения в СССР: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Л., 1971.

См.: СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882.