2. Землеустроительные органы

и землеустроительные кадры в 1921-1927 гг.

В 1921-1927 гг. крен в сельскохозяйственном производстве Рос­сии был вновь взят на поддержку мелких крестьянских хозяйств. На основании решений XIII съезда Коммунистической партии по инди­видуальному сектору произведены: устранение недостатков земле­пользования на площади 83,4 млн. га, разделение землепользовании крупных селений на площади 30,5 млн. га, ликвидация узко-, много- и мелкополосицы с разверстанием земель на поля севооборотов на площади 29,6 млн. га.

В условиях экономических преобразований 20-х гг. XX в. сохра­нилась значительная роль землеустройства для сельского хозяйства. Все признавали важность земельного вопроса, а также то, что для проведения земельных преобразований нужен основной закон — Земельный кодекс.

В 1921-1922 гг. вопросы регулирования земельных отношений и землеустройства в России трижды обсуждались на всероссийском уровне: в декабре 1921 г. — на I Всероссийском съезде земельных органов по вопросам земельной политики и землеустройства, в фев­рале 1922 г. — на Всероссийском съезде землеустроителей и мелио­раторов, в марте 1922 г. — на Всероссийском съезде агрономов.

Наркомзему было поручено разработать новый земельный за­кон, учитывающий все необходимые изменения, вытекающие из условий новой экономической политики и требований ускоренного развития сельскохозяйственного производства. В соответствии с этим в мае 1922 г. III сессией ВЦИК был утвержден Закон о тру­довом землепользовании, а 30 октября 1922 г. IV сессией ВЦИК принят и с 1 декабря 1922 г. введен в действие Земельный кодекс РСФСР.

Уже в этом Земельном кодексе имеется специальная часть III о землеустройстве и переселении и самостоятельный раздел о зем­леустройстве.

В соответствии с этим Законом Российской Федерации земле­устройство имело задачей упорядочение существующих землеполь­зований и образование новых, соответственно правам на землю и требованиям хозяйственно-технической целесообразности.

Кодексом установлены следующие землеустроительные действия:

а) отвод земель, предоставляемых в пользование государствен­ным организациям, учреждениям и предприятиям, городам и посе­лениям городского типа, объединениям трудовых земледельцев, а также на особых условиях аренды, концессии и пр.) иным учрежде­ниям, обществам и лицам;

б) образование земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного, лугового и др.) и перечисление угодий из одного фонда в другой;

в) изъятие земель для государственных и общественных надоб­ностей;

г) установление городской черты;

д) раздел земель, состоящих в пользовании земельных обществ; выдел земель отдельным хозяйствам (дворам) и их группам; развер-стание всех или некоторых угодий земельного общества на хуторс­кие либо отрубные участки; раздел земель обособленных трудовых земледельческих хозяйств (дворов);

е) устранение или уменьшение чересполосности отдельных зем­лепользовании, вклинивания и вкрапливания их, дальноземелья, неправильности очертаний границ и других недостатков земле­пользования;

ж) проложение, перемещение или упразднение дорог, предос­тавление водопоев и перемещение землепользовании, в связи с про­изводством коренных улучшений земельных угодий (мелиорации);

з) распланирование сельских мест поселения; и) установление и изменение границ волостей.

Принято, что землеустроительные действия выполняются под общим наблюдением, руководством и контролем Народного Комисса­риата Земледелия местными землеустроительными учреждениями через уполномоченных землемеров-землеустроителей.

Землеустроительные действия производились по инициативе зем­леустроительных учреждений в следующих случаях:

а) образования и изменения состава земельных фондов специ­ального назначения;

б) признания землеустроительными учреждениями необходимости немедленно устранить в том или ином районе недостатки землепользо­вания, особо вредные по их влиянию на хозяйство или обостряющие земельные отношения; во всех же прочих случаях названные действия производились лишь по ходатайствам о том заинтересованных сторон.

Начиная с Земельного кодекса РСФСР (1922 г.), предусматрива­лось все землеустроительные действия осуществлять только на основании проектов землеустройства. При этом статьей 179 предписыва­лось производить землеустроительные дела к следующим стадиям:

1) возбуждение землеустроительного дела;

2) подготовка землеустроительного дела, составление землеус­троительного проекта и предъявление его участникам землеуст­ройства;

3) утверждение проекта землеустройства и приведение его в ис­полнение с установлением на месте пограничных межевых знаков;

4) составление и выдача сторонам землеустроительных доку­ментов.

С 1923 г. землеустройство касалось в основном вопросов создания условий для развития крестьянского хозяйства. В 1921-1927 гг. в ин­дивидуальном секторе были устранены недостатки землепользования На площади 83,4 млн. га, разделены землепользования крупных селе­ний на площади 30,5 млн. га, ликвидированы узко-, много- и мелкополосица с разверстанием земель на поля севооборотов на площади 29,6 млн. га.

Несмотря на сокращение числа коллективных хозяйств, в этот период в общественном секторе произведено земельно-хозяйствен­ное устройство объединений с товарищеской формой землепользо­вания на площади 4,4 млн. га, землеустройство совхозов и госу­дарственных земельных имуществ на площади соответственно 4,7 и 7,1 млн. га [30, с. 8].

Кроме этого, в период с 1921 по 1925 гг. выполнялись работы по можселенному, внутриселенному землеустройству и устройству го­сударственных земельных имуществ.

Для подъема культуры земледелия большое значение имело так­же внутриселенное землеустройство по переходу целых селений на многопольные севообороты и широкие полосы. По РСФСР оно нача­лось в 1922 г., до 1926 г. оно было проведено на площади 5 170 тыс. гектаров, преимущественно в Центрально-промышленном, Северо-Западном и Западном районах. Структура землеустроительных органов в это время несколько изменилась.

26 ноября 1923 г. было утверждено новое Положение о Наркомземе РСФСР и его местных органах (Сб. Указов, 1923 г., № 91. — с. 903), в котором основной особенностью было приближение ап­парата земельных органов к крестьянскому хозяйству. Структура земельных органов должна была соответствовать основным чертам крестьянского хозяйства и просуществовала почти без изменений до начала перехода к массовой коллективизации (49).

Центральный их аппарат в 1924 г. состоял из отдела землеуст­ройства Управления землеустройства и мелиорации Наркомзема (Управмелиозема). Начальником Управмелиозема был И. А. Миртов, впоследствии назначенный на должность ректора Московского ме­жевого института. При ВЦИК была образована Особая коллегия выс­шего контроля по земельным спорам для рассмотрения земельных дел в порядке обжалования решений предыдущих инстанций.

Отдел землеустройства состоял из трех подотделов: планового, земельной регистрации и земельно-технического; имел управляю­щего, помощника, секретаря и 6 районных уполномоченных для не­посредственной связи с местными землеустроительными учрежде­ниями, их ревизии и инструктирования. Всего в отделе работало 30 сотрудников, в том числе 26 специалистов по землеустройству.

Губернский (областной) аппарат состоял из 7 специалистов: за­ведующих отделом землеустройства, подотделом землеустройства, техническим исполнением, специалистов по земельной регистрации, спорным земельным делам, инструментальной камере, заведующего плано- и актохранилищем (архивариуса). При губернских отделах землеустройства состояли губернские ревизоры землеустройства и оперативный состав землеустроителей, разделяемых в зависимости от квалификации, стажа и способностей на три разряда, а также : юмлемеров-практикантов.

По данным на 1 июня 1924 г., всего по РСФСР без автономных республик в составе губернских аппаратов землеустройства работа­ли 510 специалистов, числились 200 губернских ревизоров, а опера­тивный персонал составлял 3 244 техника с учетом как работающих по землеустройству трудового землепользования, так и по землеус­тройству госземимуществ и колонизационного фонда.

Уездный аппарат включал одного уездного землеустроителя при каждом уездном земельном управлении и еще по одному специали­сту в некоторых уездах, всего 490 человек.

С 15 по 21 декабря 1927 г. отдел техникумов Главпрофобра Наркомпроса в Совещание приняло решение укрепить материально-техническую базу и улучшить финансовое обеспечение землеустроительных тех­никумов, сочло необходимым расширить подготовку преподавателей для этих техникумов при Межевом институте и в других высших землеустроительных учебных заведениях, ликвидировать перепод­готовку и повышение квалификации преподавателей техникумов при губернских центрах как малоэффективные и открыть центральные курсы в Москве. Нецелесообразной признали подготовку землеуст­роителей среднего звена на краткосрочных спецкурсах; готовить их было рекомендовано в техникумах.

В 1923-1924 гг. наличный состав слагался из губернского ап­парата — 510 человек, уездных специалистов — 490, губернских ревизоров — 200, участковых землеустроителей — 221, опера­тивно-технического персонала, состоявшего на постоянной службе, 3 244 человека и привлеченных в качестве сезонных работни­ков (из безработных) и техников полевых районов Высшего гео­дезического управления — 876. Всего технического персонала по землеустройству числилось 5 541 человек.

Для усиления этого состава уже в 1924-1925 гг. предполага­лось привлечь на постоянную службу 1 000 безработных специа­листов (из них 876 на сезонную работу) и, кроме того, ежегодно привлекать молодых специалистов из Московского межевого ин­ститута — 75 человек, землеустроительных факультетов Воро­нежского и Омского сельскохозяйственных институтов — по 20, из 26 техникумов — 400.

Следует заметить, что в 1914 г. состав технического персонала по землеустройству и межеванию в России был доведен до 7 200 человек. Кроме того, по государственным земельным имуществам, Переселенческому управлению и Удельному ведомству, а также за­нимающихся частным землемерным трудом в это время числилось еще около 4 000 человек. Таким образом, общий состав землеустрои­тельного персонала был равен примерно 11 тыс. человек.

К 1930 г. предусматривалось выпустить 10—12 тыс. землеустроите­лей, в том числе из вузов — 1 723, техникумов — 4 227, окончивших курсы — 4 050.

Для подготовки землеустроителей Наркомзем и Наркомпрос на­метили следующие основные пути:

— увеличение числа специальных высших и средних земле­устроительных школ с постепенной заменой оканчивающими эти учебные заведения лицами специалистов землеустроительной службы низшей квалификации;

— увеличение приема и выпуска из этих учебных заведений;

— открытие временных курсов по программам средних специ-ii.iiьных землеустроительных учебных заведений (от 2 до 8 мес.) для обучения землеустроительного персонала без квалификации;

— обучение землеустроителей на других курсах, способствующих повышению политической сознательности и профессионального мас­терства, ликвидации политической безграмотности.

К последним относились организованные в 1924-1925 гг.:

— краткосрочные курсы политграмоты и аграрной политики для землеустроителей в губернских и некоторых уездных (окружных) городах;

— нормальные повторительные курсы продолжительностью 2-3 мес. при землеустроительных вузах и техникумах;

— постоянные курсы усовершенствования работников по земле­устройству для лиц, занимающих старшие административно-техни­ческие должности (заведующих губотделами землеустройства, подотделами, специалистов губернского масштаба).

В 1928 г. в состав землеустроителей входили уже примерно 7 500 человек, из них 8% были лица с высшим специальным образо­ванием, 52% — со средним специальным (бывшие землемерные училища и современные землеустроительные техникумы), 32% — с низшим специальным образованием (курсы) и 8% — без специального образования [48, с. 108-109].

При выполнении землеустроительных работ за счет средств населения были установлены следующие ставки подесятинной оплаты [7, с. 87]:

а) за отвод земель учреждениям и предприятиям, состоящим на госбюджете — 50 коп. (золотом);

б) за отвод земель учреждениям, организациям и предприятиям, состоящим на хозрасчете, а также за исполнение землеустроитель­ных работ группового характера (выдел земли селениям и частям селений; образование поселков и выселков и разбивка на поля — 75 коп. (золотом);

в) за исполнение работ по переходу к широкополосице — 1 руб. (золотом),

г) за исполнение работ по разверстанию целых селений на хуто­ра и отруба — 1 руб. (золотом);

д) за исполнение работ по выделам участков отдельным до­мохозяевам, числом не более пяти, а также при единоличном землеустройстве в пригородных районах с огородной и садовой культурой — 1 руб. 90 коп. (золотом);

е) за оформление существующих землепользовании, не требую­щих землеустройства, в порядке регистрации с производством лишь необходимых землемерных действий — 40 коп. (золотом);

ж) за исполнение всякого рода земельных экспертиз — 1 руб. 50 коп. (золотом), за каждый рабочий день.

Сверх вышеуказанной платы с заинтересованных сторон взима­лись прогонные деньги для исполнителя работ по действительной стоимости из расчета в оба конца.

Указанные ставки включали также плату за изготовление землеотводных документов для выдачи их землепользователям Все работы в натуре население также должно было выполнять за свои средства.

Такие расходы населению были не по силам, в связи с чем зем­леустройство стало постепенно снижать свои темпы.