 Изменения системы

Управления в 1930 - 1936 гг.

Деятельность высших органов управления, созданных на основе Конституции СССР 1924 г., практически не изменилась. Изменения коснулись функционирования органов управления экономикой, охраны правопорядка и контроля.

В 1931 г. Госплан СССР, работавший на правах комиссии при СТО, был преобразован в комиссию при Совнаркоме СССР с правами самостоятельного наркомата.

Управление промышленностью из единого центра - ВСНХ - пришло в противоречие с объективными потребностями развития народного хозяйства страны. В 1930 г. руководство пищевой промышленностью перешло к Народному комиссариату торговли.

В январе 1932 г. ВСНХ был преобразован в Народный комиссариат тяжелой промышленности (нарком Г.К.Орджоникидзе). Для руководства легкой промышленностью был образован объединенный Народный комиссариат легкой промышленности СССР (нарком Е.И.Любимов), лесной и лесоперерабатывающей - общесоюзный Народный комиссариат лесной промышленности (нарком С.С.Лобов).

Разукрупнены были Наркомат путей сообщения и Наркомторг. Наркомат торговли еще в 1930 г. был разделен на общесоюзный Наркомат внешней торговли и союзно-республиканский Наркомат снабжения. В 1931 г. из Наркомата путей сообщения выделился общесоюзный Наркомат водного транспорта. Указанные меры способствовали усилению отраслевого принципа управления экономикой.

В ходе кредитной реформы Государственный банк СССР освобождался от долгосрочного кредитования и финансирования капитального строительства - он обслуживал только эксплуатационную деятельность предприятий. Капитальное строительство теперь финансировали банки долгосрочных вложений: Промбанк, Сельхозбанк и др.

В целом управление экономикой базировалось на функциональной системе, что способствовало усилению бюрократизации и безответственности, увеличению численности аппарата управления, хотя упразднение подобной системы отнюдь не означало ликвидацию отмеченных недостатков. На основе резолюции ХVII съезда ВКП(б) (март 1934 г.) был введен производственно-отраслевой и производственно-террито-риальный принцип управления экономикой.

По новой системе некоторые функциональные органы оставались (отделы: плановый, финансовый, кадров) в рамках единого управления отраслями производства (промышлен-ностью, транспортом, торговлей и др.) и предприятиями на определенной территории.

Главное в изменении деятельности системы милиции и государственной безопасности заключалось, на наш взгляд, в превращении органов охраны правопорядка в репрессивные, карательные, подчиненные лично И.В.Сталину.

Начало этого процесса связано с принятием в 1931 г. Положения о Рабоче-Крестьянской милиции СССР, в котором не только регламентировалась ее деятельность и организация, но и декларировалось полное подчинение местных милицейских органов центральным. Централизация была усилена в 1932 г., когда Главное управление Рабоче-Крестьянской милиции вошло в состав ОГПУ. В 1934 г. Главное управление милиции было включено в состав общесоюзного Наркомата внутренних дел.

В 1930 г. были ликвидированы республиканские наркоматы внутренних дел, а их функции были переданы Главным управлениям коммунального хозяйства, милиции, уголовного розыска при Совнаркомах республик и некоторым республиканским наркоматам.

В 1932 г. при ОГПУ была создана судебная коллегия - внесудебный орган, рассматривающий политические преступления, тем самым вновь органы безопасности получили судебные функции.

В 1934 г. был образован общесоюзный Наркомат внутренних дел, ОГПУ было включено в его состав в качестве Главного управления государственной безопасности. На НКВД возлагались традиционные функции органов безопасности: разведка, контрразведка, политический сыск, охрана границ и охрана общественного порядка. Кроме того, комиссариат руководил системой исправительно-трудовых лагерей, что обычно является прерогативой органов юстиции. Судебная коллегия ОГПУ была упразднена, ее функции были переданы вновь созданному Особому совещанию НКВД, которому предоставлялось право внесудебного рассмотрения дел о государственных преступлениях. Особое совещание стало главным репрессивным органом тоталитарного режима.

Централизация управления определяла деятельность и органов юстиции. С ликвидацией окружного деления действовала четырехзвенная судебная система: народный суд (районный), областной, Верховный республиканский и Верховный суд СССР, которые стали органами судебного управления. В 1930 г. были созданы железнодорожные, в 1934 г. - водные транспортные суды.

В июне 1933 г. упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР, ее функции передавались Прокуратуре СССР во главе с Прокурором Союза ССР. До 1936 г. прокуроры союзных республик находились в подчинении республиканских наркоматов юстиции, с 1936 г. все прокурорские органы перешли в подчинение Прокуратуре СССР. На Прокуратуру СССР возлагались функции по надзору за соблюдением законности республиканскими и местными органами, по возбуждению уголовного преследования и поддержанию обвинения, по надзору за деятельностью органов государственной безопасности, милиции, исправительно-трудовых учреждений.

В указанное время происходит реорганизация органов контроля. Наряду с ЦКК - РКИ в 1930 - 1931 гг. были созданы комиссии исполнения при Совнаркоме СССР и республиканских совнаркомах. По решению ХVII съезда ВКП(б) был упразднен ЦКК-РКИ и одновременно образованы Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) с ограниченными в сравнении с ЦКК полномочиями и Комиссия Советского контроля при СНК СССР. Подобное разделение не только ослабляло контрольные функции, но и способствовало дальнейшему усилению авторитарной власти И.В.Сталина.

Боеспособность вооруженных сил усилило принятие в 1930 г. закона об обязательной военной службе, Народный комиссариат по военным и морским делам в марте 1934 г. был переименован в Народный комиссариат обороны СССР.

В связи с массовой коллективизацией был взят курс на усиление деятельности районных и сельских Советов. В 1930г. было принято несколько нормативных актов, улучшающих бюджетное состояние Советов, активизирующих их работу по ликвидации кулачества как класса, закрепляющих ликвидацию земельных обществ и передачу их функций сельсоветам. Повсеместно в районах сплошной коллективизации прошли перевыборы Советов и райисполкомов.

В январе 1933 г. по решению Пленума ЦК и ЦК ВКП(б) были созданы при МТС и совхозах политотделы - чрезвычайные партийно-государственные органы в сельской местности (упразднены в 1934 г.), которые занимались чисткой состава местных Советов.

В мае 1934 г. ЦИК СССР принял решение об улучшении организационной деятельности Советов. Особое внимание в нем уделялось созданию секций и депутатских групп.

Выборы в Советы 1934-1935 гг. в итоге продемонстрировали рост активности избирателей: процент явки составил 86% (городские - 92%, сельские - 83%) против 72% на выборах 1931г.

 Конституция 1936 г. и создание новой системы государственного управления

Чрезвычайный VIII съезд Советов 5 декабря 1936 г. утвердил новую Конституцию СССР. Число союзных республик в СССР увеличилось с семи до одиннадцати. Выборы во все звенья Советов депутатов трудящихся производились по избирательным округам на началах всеобщего, равного и прямого тайного голосования. Впервые было проведено разграничение между представительными органами государственной власти (от поселковых советов до Верховного Совета СССР) и органами государственного управления (СНК СССР и подчиненные ему организации и учреждения).

Высшим органом государственной власти стал Верховный Совет СССР, который получил исключительное право издания законов (ранее законотворческой деятельностью могли заниматься ЦИК, Президиум, СНК СССР). Кроме того, Верховный Совет избирал Президиум, образовывал Правительство, избирал Верховный Суд и назначал Прокурора СССР.

Верховный Совет состоял из двух палат: Совет Союза и Совет Национальностей. Выборы производились по норме: в Совет Союза один депутат от 300 тыс. избирателей, в Совет Национальностей - от каждой союзной республики - 25 депутатов, от автономной республики - 11, от национального округа - 1 депутат. Численность Верховного Совета в конце 1940 г. составила 298 человек.

Сессии Верховного Совета созывались Президиумом два раза в год, внеочередные - по усмотрению Президиума или по требованию одной из союзных республик.

Вторым высшим органом государственной власти согласно Конституции являлся Президиум Верховного Совета СССР, в документах VIII съезда Советов он определялся как коллегиальный президент. Он получил право ряд вопросов решать самостоятельно (награждение орденами и медалями, помилование, объявление мобилизации и т.п.), другие - с обязательным утверждением Верховным Советом (назначение и освобождение наркомов). На него возлагались функции законодательные и исполнительные. Первый Президиум состоял из председателя (М.И.Калинин), 11 заместителей, секретаря и 24 членов.

Впервые в Конституции 1936 г. была выделена особая группа органов собственно государственного управления, к которой были отнесены Совнаркомы СССР, союзных и автономных республик, наркоматы и иные центральные учреждения, исполкомы Советов. В Конституции правительство характеризовалось как исполнительный и распорядительный орган государственной власти без права издания законов. К компетенции Совнаркома СССР были отнесены вопросы управления государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством, административно-политические проблемы. СНК был подотчетен Верховному Совету и его Президиуму. Надзор Прокурора СССР, согласно Положению 1933 г., не распространялся на Совнарком, что не было отменено новой Конституцией.

Первое правительство СССР (январь 1938 г.) состояло из председателя (В.М.Молотов), заместителей и 20 наркомов, кроме того в него входили комиссии, управления, комитеты. Все наркоматы делились на общесоюзные (обороны, иностранных дел, внешней торговли и др.), союзно-республиканские (пищевой, легкой, лесной промышленности, финансов, земледелия и др.) и республиканские.

Общесоюзные наркоматы управляли отраслями через назначенные ими органы, а союзно-республиканские и республиканские - через соответствующие органы республик. Верховные Советы союзных республик по новой Конституции уже не могли отменить решения наркоматов СССР.

В 1939 г. Народный комиссариат тяжелой промышленности был разделен на шесть самостоятельных наркоматов: угольной, нефтяной и др. Был образован общесоюзный Наркомат по строительству, Наркомат машиностроения был разукрупнен на три, оборонной промышленности - на четыре, Наркомат легкой промышленности - на два наркомата и т.д. В 1941 г. создаются Наркоматы резиновой промышленности и химической промышленности СССР. Для усиления координации хозяйственных наркоматов в ноябре 1937 г. при СНК СССР был образован Экономический Совет (ЭКОСО), в марте 1941 г. вместо него было создано Бюро СНК СССР, постановления которого приравнивались к решениям СНК. В марте 1938 г. были восстановлены коллегии в наркоматах.

В 1940 г. Комиссия советского контроля была преобразована в союзно-республиканский Наркомат государственного контроля, чьи указания были обязательны для всех органов и учреждений. Он имел право налагать дисциплинарные взыскания на административных лиц. На местах функции наркомата реализовывали главные и старшие контролеры.

В июле 1936 г. постановлением ЦИК и СНК СССР был образован орган судебного управления - союзно-республиканский Народный комиссариат юстиции СССР, на который возлагались обязанности организации и контроля судебных органов, нотариата, адвокатуры, кодификации законов, издания кодексов, учебников и др. Структура наркомата состояла из четырех управлений (общих судов, военных трибуналов, учебных заведений, кадров), пяти отделов (адвокатуры, нотариата, статистики и др.) и иных подразделений.

В августе 1938 г. Верховный Совет принял Закон о судоустройстве СССР, по которому была создана единая судебная система, состоящая из судов СССР (Верховный суд СССР, военные трибуналы, линейные транспортные суды) и судов союзных республик (Верховные суды союзных республик, краевые и областные суды, суды автономных республик и областей, окружные и народные суды).

В июле 1936 г. органы прокуратуры были выделены из системы наркоматов юстиции и подчинены Прокурору СССР. Прокурор СССР назначался Верховным Советом на семь лет, на него были возложены функции высшего надзора за исполнением законов народными комиссариатами, подчиненными им органами, всеми должностными лицами и гражданами СССР.

Усиление репрессивных мер против собственного народа обусловило реорганизацию органов государственной безопасности. В феврале 1941 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР НКВД был разделен на два наркомата: Народный комиссариат внутренних дел и Народный комиссариат государственной безопасности, в результате чего НКГБ освободился от функций охраны общественного порядка.

Охрана правопорядка возлагалась на Главное управление рабоче-крестьянской милиции НКВД, в ведение которого были переданы Госавтоинспекция, в его составе в 1937 г. были созданы Отдел железнодорожной милиции, отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией. По-прежнему в ведении НКВД оставалась система исправительно-трудовых учреждений (ГУЛАГ).

В условиях нарастания военной опасности были приняты кардинальные меры по укреплению Вооруженных сил. В 1935 - 1939 гг. был осуществлен переход от территориально-милицейской системы комплектования армии к кадровой, что было закреплено Законом о всеобщей воинской повинности, принятым 1 сентября 1939 г. Согласно закону, Вооруженные силы состояли из Красной Армии, Военно-морского флота, пограничных и внутренних войск. По Конституции, общее руководство Вооруженными силами возлагалось на Совнарком СССР. В апреле 1937 г. Комиссия обороны при СНК была преобразована в Комитет обороны СССР, который координировал все мероприятия по обороне страны.

Непосредственное управление Вооруженными Силами осуществлялось Народным комиссариатом обороны СССР, при котором функционировал совещательный орган - Военный совет. В марте 1938 г. он был преобразован в Главный военный совет РККА (председатель К.Е.Ворошилов), в апреле был образован Главный военный совет ВМФ.

На местах управление Вооруженными силами находилось в военных округах (армиях) во главе с командующим (в 1941 г. - 16 военных округов). С мая 1937 г. военными округами руководили Военные советы.

В декабре 1937 г. постановлением ЦИК и СНК СССР был образован Наркомат Военно-морского флота.

В целях усиления партийного контроля над Вооруженными силами в мае 1937 г. был введен институт военных комиссаров, ликвидированный в августе 1940 г., благодаря ликвидации вводилось полное единоначалие.

В 1936 - 1939 гг. прошло разукрупнение областей и районов, в итоге в 1941 г. число областей увеличилось до 107 (1928 г. - 5), сельских районов - до 4007 (1928 г. - 185). Вся полнота власти на местах принадлежала местным Советам, наиболее важные вопросы решались на сессиях. Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты, насчитывающие в среднем (областные и краевые) от 7 до 15 членов. Перечень отделов и управлений местных Советов устанавливался конституциями республик (в среднем исполкомы областных Советов имели 10 - 15 отделов, плановую комиссию, сектор кадров). Отделы и управления исполкомов функционировали по принципу двойного подчинения: местным Советам и наркоматам республики.

Сессии областных и краевых советов созывались не реже четырех раз в год, районных - не реже шести раз.

Процессу дальнейшего улучшения управления способствовало укрепление материально-технической базы, расширение полномочий местных Советов, что закреплялось рядом законодательных актов 1936 - 1946 гг.

* * *

_Вся система управления, созданная на основе Конституции 1936 г., фактически была лишь формальным прикрытием диктатуры ВКП(б). Любые решения принимались вначале соответствующими партийными комитетами, затем автоматически утверждались государственными органами. Все руководящие должности системы управления занимала номенклатура партии. Статья 126 Конституции впервые законодательно закрепила авангардную роль ВКП(б) в обществе и государстве.

Глава восемнадцатая

Развитие системы управления в годы Великой

Отечественной войны (1941 - 1945)

Период войны в государстве с любой общественной системой способствует централизации управления. Тоталитарный режим СССР, постоянно функционирующий в чрезвычайных условиях, идеально подходил для военного времени. Тем не менее, в СССР были созданы новые чрезвычайные органы и процесс централизации достиг апогея.

* * *

Основной доминантой развития системы управления в период войны была концентрация власти у руководства партии. Генеральный секретарь ЦК ВКП(б) И.В.Сталин в мае 1941 г. был назначен Председателем Совнаркома СССР, 30 июня 1941 г. - председателем Государственного комитета обороны, 19 июля - народным комиссаром обороны СССР, 10 июля возглавил Ставку Верховного Командования, 8 августа был назначен Верховным Главнокомандующим.

Этот процесс нашел свое отражение и в создании чрезвычайных органов. 30 июня 1941 г. Постановлением ЦК ВКП(б), Президиума Верховного Совета СССР и Совнаркома СССР был образован Государственный комитет обороны (ГКО), сосредоточивший всю полноту власти в стране. Его решения были обязательны для всех партийных, советских, военных, хозяйственных органов и всех граждан. Председателем ГКО стал И.В.Сталин, заместителем - В.М.Молотов. В состав ГКО входили члены и кандидаты в члены Политбюро ЦК ВКП(б): Л.П.Берия, Н.А.Булганин, Н.А.Вознесенский, К.Т.Ворошилов, Г.М.Маленков и др. По отношению к ГКО все остальные высшие и центральные органы, включая чрезвычайные, были исполнительными. На местах был создан институт уполномоченных ГКО из числа секретарей партийных комитетов.

При ГКО создавались временные комитеты и комиссии. В феврале 1942 г. был образован Транспортный комитет, занимающийся планированием и регулированием перевозок на всех видах транспорта (председатель - И.В.Сталин). В декабре 1942 г. было создано Оперативное бюро ГКО (председатель - Л.П.Берия) для контроля за работой всех наркоматов оборонного комплекса и тяжелой промышленности. Оперативное бюро составляло квартальные и месячные планы производства промышленной продукции и снабжения металлом и энергоносителями.

В 1941 г. был образован решением ГКО Совет по эвакуации (председатель - Н.М.Шверник), занимающийся проблемами передислокации крупнейших промышленных предприятий. В октябре 1941 г. ГКО создал Комитет по эвакуации из прифронтовой полосы запасов продовольствия, промышленных товаров, оборудования предприятий легкой, пищевой и обрабатывающей промышленности (председатель - А.И.Микоян).

В декабре 1941 г. ГКО образовал Комитет по разгрузке транзитных и других грузов на железных дорогах (председатель - А.И.Микоян). Позднее Совет по эвакуации был расформирован, его функции были переданы Комитету по разгрузке.

23 июня 1941 г. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) была создана Ставка Главного Командования Вооруженных сил СССР (с 10 июля - Ставка Верховного Главнокомандования). Верховным Главнокомандующим являлся И.В.Сталин, в состав Ставки входили Г.К.Жуков, А.А.Василевский, А.И.Антонов, Н.Г.Кузнецов и др. Ставка являлась высшим органом стратегического руководства военными действиями Советских Вооруженных сил.

Для более полного контроля над Вооруженными силами в июле 1941 г. Указами Президиума Верховного Совета СССР в армии и на флоте был введен институт военных комиссаров. Единоначалие было вновь ликвидировано и фактически командование перешло к партийным работникам - комиссарам, наделенным особыми полномочиями. Данная мера не дала позитивного эффекта, и 9 октября 1942 г. институт военных комиссаров был упразднен, в армии и на флоте введено полное единоначалие.

С началом войны расширился институт парторгов ЦК ВКП(б), а также парторгов ЦК компартий союзных республик, крайкомов, обкомов на важнейших предприятиях и стройках. Партийные организаторы всех уровней отвечали только перед вышестоящими партийными органами и фактически сконцентрировали в своих руках всю полноту власти на предприятиях, осуществляя выполнение соответствующих директив ЦК ВКП(б).

В сельском хозяйстве по Постановлению Политбюро ЦК ВКП(б) в ноябре 1941 г. были созданы политотделы в МТС и совхозах (ликвидированы в мае 1943 г.). Политотделы получили чрезвычайные полномочия по руководству всеми государственными и партийными органами на территории деятельности МТС и совхозов.

В октябре 1941 г. постановлением ГКО были образованы местные чрезвычайные органы - городские комитеты обороны. Они концентрировали всю полноту военной и гражданской власти в более чем 60 городах, расположенных в непосредственной близости к фронту. Их возглавлял первый секретарь обкома или горкома партии, в состав входили председатель облисполкома и исполкома горсовета, военный комендант города и начальник управления НКВД, иногда - командующие войсками. ГорКО подчинялись все местные партийные, советские, иные организации, предприятия, учреждения, они обеспечивали мобилизацию всех ресурсов для нужд обороны.

Создание перечисленных выше чрезвычайных органов позволило руководству ВКП(б) полностью контролировать систему управления, особенно в наиболее тяжелый первый этап войны. В годы войны появился еще один чрезвычайный институт - Советское информационное бюро, важнейший орган оперативной информации советского народа о положении дел на фронтах, в советском тылу, на занятой врагом территории. Созданный в начале войны, он работал под непосредственным руководством ЦК ВКП(б). 25 июня 1941 г. было опубликовано первое сообщение Совинформбюро, в последующем выпускавшего оперативные сводки ежедневно в течение всей войны.

Наряду с чрезвычайными органами продолжали действовать конституционные высшие и центральные учреждения. В годы войны состоялись три сессии Верховного Совета СССР: он издавал указы о мобилизации, военном положении, по вопросам экономики, награждении орденами и медалями и т.д. В связи с увеличением объема работы и болезнью М.И.Калинина в феврале 1944 г. был учрежден пост Первого Заместителя Председателя Верховного Совета, для чего в Конституцию внесены изменения (на этот пост был избран Н.М.Шверник).

Изменилась деятельность Совнаркома: фактически он обеспечивал решения ГКО, хотя за ним осталось руководство частью наркоматов, не занимающихся военным производством, решение вопросов охраны правопорядка, сношений с иностранными государствами и др. Постановлением Совнаркома от 1 июля 1941 г. были значительно расширены полномочия наркоматов: им предоставлялось право перераспределения ресурсов и рабочей силы между предприятиями и др. В период войны был образован ряд новых наркоматов: танковой промышленности, минометного вооружения, в других (путей сообщения, связи) изменилась структура.

Для решения наиболее сложных проблем создавались комитеты, советы, управления. В июле 1941 г. при СНК было создано Управление по эвакуации населения, его деятельность в определенной степени дублировалась Советом и Комитетом ГКО.

В целях обеспечения предприятий рабочей силой в июне 1941 г. был образован Комитет по учету и распределению рабочей силы при СНК, в который вошли представители СНК, НКВД, Госплана, на местах были созданы бюро по учету и распределению рабочей силы.

В ноябре 1942 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР была учреждена Чрезвычайная государственная комиссия по расследованию злодеяний немецко-фашистских оккупантов и причиненного ими ущерба.

В августе 1943 г. при Совнаркоме был создан Комитет по восстановлению хозяйства в освобожденных от немецких оккупантов регионах. В октябре 1944 г. при СНК было организовано Центральное управление по делам репатриации, представители которого находились почти во всех европейских странах, в Египте, Иране, США.

В условиях войны наиболее крупной реорганизации подверглись органы государственной безопасности. 17 июля 1941 г. органы военной контрразведки были выделены из НКО и НКВМФ и преобразованы в Особые отделы НКВД СССР. 20 июля 1941 г. НКВД и НКГБ были объединены в единый Народный комиссариат внутренних дел. В апреле 1943 г. был воссоздан Народный Комиссариат государственной безопасности и были образованы Главное управление контрразведки Наркомата обороны “Смерш” и Управление контрразведки НКВМФ “Смерш”. Указанные мероприятия позволили создать высокоэффективную систему органов разведки и контрразведки, сыгравшую большую роль в обеспечении победы в войне.

Судебная система также подверглась реформированию. В местностях, не объявленных на военном положении, народные суды функционировали в прежнем виде. В местностях, объявленных на военном положении, и в районах боевых действий все дела о преступлениях рассматривались военными трибуналами. Их сеть была увеличена: они создавались в дивизиях, корпусах, армиях, бригадах, укрепрайонах, в тылу действовали трибуналы в гарнизонах, на водном и железнодорожном транспорте. В их составе были три постоянные члена, а с 1942 г. - народные заседатели. Надзорный контроль осуществляли вышестоящие военные трибуналы (армий, фронтов) и Наркомат юстиции через Главное управление военных трибуналов Вооруженных сил, Главное управление военных трибуналов транспорта и Управление военных трибуналов НКВД.

Изменилась деятельность местных органов управления. На территориях, объявленных на военном положении, властные функции были переданы военным советам фронтов, армий, военных округов. В городах эти функции выполняли городские комитеты обороны. В тыловых районах объем работы местных Советов значительно расширился. В период 1941 - 1942 гг. сессии Советов практически не созывались, с 1942 - 1943 гг. они стали созываться более регулярно. В целом, местные органы успешно справились с выполнением новых задач, поставленных войной.

* * *

С

истема государственного управления в годы войны продемонстрировала высокую эффективность: в 1942 г. удалось создать слаженное военное хозяйство, превзойдя Германию и ее союзников по количеству и качеству военной техники, и обеспечить начало коренного перелома в ходе Великой Отечественной войны. Но из-за тоталитарного режима общество заплатило за победу невероятно кровавую цену: 27 млн.человек погибших не только в боях с фашистской Германией, но и от собственного диктатора.

Глава девятнадцатая

Государственная система СССР в условиях

кризиса социализма (1945 - 1991)

Окончание Великой Отечественной войны вместе с тем ознаменовало начало системного или всеобщего кризиса, охватившего вначале политическую, а затем экономическую и социальную сферы. Руководство КПСС с целью сохранения политического господства так и не решилось на проведение кардинальных экономических реформ по слому административно-командной системы. Тем не менее, социально-экономические реформы 50-60-х годов и конъюнктурные внешнеэкономические изменения оттянули агонию тоталитарного режима до 1991 г.

* * *

 Изменения системы управления в 1945 - 1953 гг.

В первые послевоенные годы в деятельности партии усиливалась тенденция к концентрации власти в руках И.В.Сталина. Наиболее важные партийные структуры: Секретариат, Управление кадров, Особый сектор ЦК - подчинялись только лично И.В.Сталину.

Для контроля за высшим партийным аппаратом было создано специальное подразделение МГБ в ЦК ВКП(б), подчиненное только Сталину. Для партийной номенклатуры была своя “прокуратура” в виде Комитета партийного контроля (председатель М.Ф.Шкирятов) и специальная тюрьма. Все вопросы ареста, следствия, лишения свободы решались без санкции конституционных органов правосудия. В октябре 1952 г. на ХIХ съезде ВКП(б) была переименована в КПСС.

В сентябре 1946 г. Президиум Верховного Совета своим Указом упразднил ГКО, его функции были переданы Совнаркому, ликвидировалась и Ставка Верховного Главнокомандования.

В марте 1946 г. состоялась первая сессия Верховного Совета СССР второго созыва. Состав Президиума Верховного Совета был сокращен с 24 до 15 человек с целью улучшения оперативности работы. Сессия избрала новый состав Верховного Суда СССР и назначила Генерального прокурора СССР. В 1947 г. была расширена компетенция Президиума Верховного Совета, к его компетенции были отнесены вопросы денонсирования международных договоров, установление воинских званий, дипломатических рангов и т.п.

В феврале 1947 г. Верховный Совет принял Положения о комиссиях законодательных предположений обеих палат. Комиссии не только занимались подготовкой законопроектов, но и получили право требовать от всех государственных учреждений и должностных лиц документы, материалы и письменные заключения.

В послевоенные годы произошли изменения и в системе органов собственно управления. В марте 1946 г. президиум Верховного Совета преобразовал Совет Народных Комиссаров в Совет Министров СССР (председатель - И.В.Сталин), аналогично в союзных и автономных республиках. С марта 1946 г. по март 1947 г. были разукрупнены некоторые министерства и образованы новые. Всего было создано 12 новых министерств: 6 общесоюзных и 6 союзно-республиканских. Министерство сельского хозяйства было образовано путем объединения министерства земледелия, технических культур и животноводства.

В 1946 г. Красная Армия была переименована в Советскую Армию, наркоматы обороны и военно-морского флота были объединены в наркомат Вооруженных сил СССР.

С отменой военного положения перестраивалась деятельность судебных органов. На всей территории страны восстанавливалась обычная подсудность народных судов и конституционный порядок их деятельности, хотя внесудебный орган - Особое совещание МВД - МГБ - продолжал действовать. Транспортные трибуналы были реорганизованы в линейные суды, в 1948 - 1949 гг. впервые были избраны народные судьи и заседатели. В марте 1946 г. Верховный Совет присвоил Прокурору СССР наименование Генерального Прокурора СССР.

В марте 1947 г. было принято постановление ЦК ВКП(б) “О судах чести в министерствах СССР и центральных ведомствах”, согласно которому создавались особые выборные органы для борьбы с поступками, которые, по мнению партийного руководства, роняли честь и достоинство должностного лица. Главной мерой наказания был общественный выговор.

 Система управления в 1953 - 1964 гг.

Вместе со смертью И.В.Сталина 5 марта 1953 г. исчезло основное зве-но, обеспечивающее единое руководство и общность разнообразных подсистем управления (партийных, государственных, судебных, военных). Усиливалась тенденция отчуждения общества от власти, создание нового культа в прежней форме было невозможно, система центрального управления (партийного и государственного) лишилась харизмы.

6 марта на совместном заседании Пленума ЦК КПСС, Совета Министров и Верховного Совета СССР были утверждены новые руководители: Председателем Президиума Верховного Совета был рекомендован К.Е.Ворошилов (вскоре сессия Верховного Совета его избрала), Председателем Совета Министров был назначен Г.М.Маленков. Министерство внутренних дел и Министерство государственной безопасности были объединены в Министерство внутренних дел, министром стал Л.П.Берия. Пост Генерального секретаря ЦК КПСС остался вакантным. После ареста Берии в июне 1953 г. Первым секретарем ЦК КПСС в сентябре 1953 г. стал Н.С.Хрущев.

С 1953 г. стали строго соблюдаться конституционные нормы функционирования Верховного Совета. Его Сессии проводились два раза в год, регулярными стали заседания Президиума Верховного Совета СССР. Значительно расширилась законодательная деятельность Верховного совета, усилилась его роль по руководству экономикой: с 1957 г. наряду с утверждением Государственного бюджета он стал утверждать ежегодные народно хозяйственные планы. В составе Верховного Совета работали 4 постоянные комиссии - бюджетная, законодательных предположений, по иностранным делам и мандатная.

Кардинальным преобразованиям подверглась деятельность министерств. Сверхцентрализация и регламентация управления, в первую очередь экономикой, усложняли развитие производства. На основе Закона от 15 марта 1953 г. произошло укрупнение ведомств, например, Министерство культуры создавалось на основе ликвидированных министерств высшего образования, трудовых резервов, кинематографии, комитетов по делам искусств и радиофикации, Главполиграфиздата.

По 46 министерствам было упразднено 200 главков и управлений, 4,5 тыс. организаций, более 4 тыс. мелких управленческих структур. Почти в 3 раза была сокращена статистическая отчетность. Сложилась четырехзвенная система органов управления: главк - управление - отдел - сектор.

Новые министерства оказались громоздкими и неуправляемыми, поэтому начался обратный процесс - разукрупнение. Количество общесоюзных и союзно-республиканских министерств удвоилось, особенно много структур было создано в сфере управления промышленностью.

Появились многочисленные комитеты: в 1955 г. - Государственный комитет Совета Министров по новой технике, Госу-дарственный комитет по вопросам труда и заработной платы и др.

С целью улучшения управления промышленностью и транспортом, усиления межотраслевых связей 10 мая 1957 г. Верховный Совет СССР принял Закон о дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством. Согласно закону, управление экономикой перестраивалось в основном с отраслевого на территориальный принцип. Было упразднено 141 общесоюзное, союзно-республиканское и республиканское министерство. После реорганизации осталось 11 общесоюзных министерств (внешней торговли, оборонной промышленности, путей сообщения и др.) и 14 союзно-республиканских (внутренних дел, высшего образования, государственного контроля и др.). Страна была разделена на 105 экономических районов, для управления которыми создавались Советы народного хозяйства (совнархозы).

Система совнархозов все более усложнялась: в 1960 г. в России, Украине, Казахстане были созданы республиканские совнархозы, в 1963 г. - Совет народного хозяйства СССР, затем Высший совет народного хозяйства СССР. Для обеспечения единого научно-технического руководства отраслями при Совмине СССР были созданы многочисленные комитеты: по автоматизации, машиностроению, радиоэлектронике и др. Государственная комиссия Совета Министров СССР по перспективному планированию народного хозяйства в 1957 г. была преобразована в Государственный плановый комитет (Госплан) СССР. Для контроля за развитием и внедрением новой техники в народное хозяйство был создан Государственный научно-технический Комитет Совмина СССР. В 1962 г. все капитальное строительство было изъято из ведения совнархозов и передано Госстрою СССР.

В 1962 г. была произведена перестройка управления сельским хозяйством. В областях, краях, республиках создавались территориальные производственные колхозно-совхозные управления. Был образован Комитет по сельскому хозяйству СССР, в союзных республиках - Комитеты по сельскому хозяйству.

Реорганизация управления экономикой сопровождалась попытками изменений деятельности органов низового звена: в ноябре 1962 г. произошло разделения партийных органов по производственному принципу на промышленные и сельскохозяйственные.

В целом сохранив административно-командную систему, реформа управления ликвидировала недостатки отраслевой системы, но усилила до максимума недостатки системы территориальной.

Предпринимались попытки улучшения деятельности контрольных органов. В 1957 г. Министерство государственного контроля СССР было преобразовано в Комиссию советского контроля Совета Министров, аналогичные комиссии были созданы в союзных республиках. В 1961 г. Комиссия советского контроля Совета Министров СССР и комиссии союзных республик были преобразованы в союзно-республиканские органы. На местах были созданы группы государственного контроля. 27 сентября 1962 г. постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров был образован Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР и соответствующие органы на местах (комитеты партийно-государственного контроля и группы содействия).

Изменения коснулись судебной системы. В сентябре 1953 г. были упразднены внесудебные органы - особое совещание МВД, чрезвычайные тройки. В августе 1954 г. Указом Президиума Верховного Совета в составе Верховных судов (союзных и автономных) республик и областных судов были созданы президиумы, получившие надзорные функции, управления юстиции при областных советах были упразднены. В феврале 1957 г. Верховный Совет утвердил новое Положение о Верховном суде СССР, ограничившее его надзорные функции в пользу судебных органов союзных республик и сосредоточившее его деятельность на обобщении судебной практики.

25 декабря 1958 г. Верховный Совет СССР утвердил Основы законодательства о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик. Участковые народные суды были ликвидированы, вместо них был создан единый народный суд района или города, срок полномочия судей увеличен с 3 до 5 лет, в составе Верховного Суда союзных республик был образован Пленум.

24 мая 1955 г. было утверждено новое Положение о прокурорском надзоре в СССР, согласно которому все органы прокуратуры подчинялись Генеральному прокурору СССР. Были четко регламентированы обязанности прокуратуры в сфере общего надзора, надзора за дознанием, следствием и законностью судебных решений, за местами лишения свободы. В 1959 г. в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик были образованы коллегии.

Чистке и кардинальной перестройке подверглись органы государственной безопасности. В 1953 - 1954 гг. были рассмотрены дела бывших руководителей МВД - МГБ - Л.П.Берии, В.Г.Деканозова, Б.З.Кобулова, В.С.Абакумова, по приговору суда все они были расстреляны. В марте 1954 г. Министерство госбезопасности было преобразовано в новую организацию - Комитет государственной безопасности при Совете министров СССР, поставленный под жесткий контроль партийных органов и прокуратуры.

Министерство внутренних дел также подверглось реорганизации. Областные и краевые управления МВД стали подотчетны Советам депутатов трудящихся, соответственно городские и районные отделы - городским и районным советам. В 1960 г. было ликвидировано Министерство внутренних дел СССР, его функции были переданы министерствам охраны общественного порядка союзных республик. В 1962 г. было утверждено новое Положение о советской милиции, регламентирующее ее структуру и функции.

Активизировалась деятельность местных советов. Их задачи были конкретизированы в постановлении ЦК КПСС от 22 января 1957 г. “Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами”. В декабре 1957 г. Верховный Совет РСФСР утвердил новое Положение о сельском Совете. В 1962 - 1964 гг. на местах функционировали промышленные и сельские советы.

 Система управления в период застоя (1964- 1985)

Определенные изменения в деятельности Верховного Совета СССР произошли на сессии седьмого созыва (избран 12 июня 1966 г.). В частности, нормы представительства в Совет Национальностей от союзных республик увеличились с 25 до 32 депутатов. До 1966 г. Совет Союза имел 4 постоянные комиссии, Совет Национальностей - 5, с августа 1966 г. при каждой палате было создано по 10 комиссий. В декабре 1968 г. еще созданы постоянные комиссии палат Верховного Совета по делам молодежи. Положение от 12 октября 1967 г. о постоянных комиссиях обеих палат определяло порядок их образования, права и обязанности.

К концу 1964 г. в стране насчитывалось 47 совнархозов (в ноябре 1962 г. - 100) и 19 крупных совнархозов, охватывающих все союзные республики (кроме Молдавской ССР). Практика показывала, что система управления промышленностью через совнархозы исчерпала себя.

2 октября 1965 г. Верховный Совет принял закон “Об изменении системы органов управления промышленностью и преобразовании некоторых других органов государственного управления”, согласно которому управление промышленностью было сосредоточено в общесоюзных и союзно-республиканских министерствах, которые стали основной формой отраслевого управления. Были созданы 11 общесоюзных министерств, в 1967 г. было образовано Министерство медицинской промышленности, в 1968 г. - Министерство машиностроения. В 1965 г. возникли 17 союзно-республиканских министерств, в 1967 г. - еще 4, в 1969 г. - Министерство заготовок, в 1970 г. - Министерство юстиции.

Государственные комитеты (по науке и технике, по материально-техническому снабжению, по строительству и др.) начали функционировать по межотраслевому принципу, координируя деятельность всех министерств. Создание новой системы управления должно было базироваться на экономических методах руководства. В этой связи в 1965 г. Совет Министров утвердил новое Положение о социалистическом государственном предприятии, которое должно было обеспечить сочетание централизованного руководства с хозяйственной самостоятельностью предприятия.

В 1966 г. было образовано союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка СССР, однако новое название не отражало тех функций, которое выполняло Министерство. Поэтому в ноябре 1968 г. оно было переименовано в Министерство внутренних дел. В ноябре 1968 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление о мерах по дальнейшему укреплению советской милиции.

В декабре 1965 г. органы партийно-государственного контроля были преобразованы в органы народного контроля. Закон СССР от 9 декабря 1965 г. и Положение об органах народного контроля от 19 декабря 1968 г. определили систему: Комитет народного контроля СССР - комитеты народного контроля республик - краевые, областные, окружные - городские - районные комитеты - и компетенцию контрольных органов.

7 октября 1977 г. Верховный Совет СССР утвердил Основной Закон - Конституцию СССР. Среди 9 разделов третьей по счету Конституции СССР содержались определенные новации. Тезис об общенародном государстве, провозглашенный еще в 1961 г., был не более чем декларацией, хотя Конституция закрепляла новые формы демократии: референдумы, всенародное обсуждение, новые гражданские права. Фактически речь шла об усилении монопольной власти КПСС: в ст.6 подчеркивалось, что ядром политической системы развитого социализма, руководящей и направляющей силой советского общества является КПСС.

Как и прежде, структура государственных органов состояла из высших органов власти и управления, раздел VI определял структуру и компетенцию органов государственной власти и управления в союзных республиках.

Структура, прерогатива и полномочия Верховного Совета и Президиума остались без принципиальных изменений, то же самое относится к деятельности Совета Министров СССР. В июле 1978 г. Верховный Совет принял Закон о Совете Министров СССР, где был четко определен правовой статус правительства, как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР, правомочного решать все вопросы государственного управления. Одним из основных направлений деятельности Совета Министров, как указывалось в ст.2 Закона, являлось укрепление сплоченности всех наций и народностей страны в целях строительства коммунизма.

На основе новой Конституции была реорганизована система правоохранительных органов: в 1979 г. были приняты законы о Верховном суде, о прокуратуре, государственном арбитраже, адвокатуре СССР. В ноябре 1979 г. был принят Закон о структуре и компетенции Народного контроля.

На практике высшие органы власти не контролировали правительство: важнейшие решения принимались без их ведома, например, ввод войск в Афганистан в 1979 г. и др.

Фактически вся полнота власти находилась в руках номенклатуры, которая стремительно увеличивала бюрократический аппарат. Число общесоюзных и союзно-республиканских министерств выросло с 29 в 1965 г. до 160 к 1985 г., общая численность управленцев составила 18 млн.человек (1,6 млн. работало в высших и средних звеньях министерств, 11,5 млн. - в аппарате предприятий и организаций, 3,5 млн. - технический и обслуживающий персонал). На содержание аппарата управления в середине 80-х годов уходило 10% государственного бюджета.

Можно утверждать, что в период застоя достигло апогея господство номенклатуры. В.И.Ленин видел в любой монополии главную причину паразитизма обладающего ею класса. Едва ли можно считать номенклатуру классом, но в 1964 - 1985 гг. налицо ее быстрое паразитарное перерождение, что обусловило недолгую историческую продолжительность жизни данного социального организма. Ситуация в СССР к середине 80-х годов подсказывала наиболее приемлемый для номенклатуры эволюционный мирный путь, который обеспечивал контроль системы управления, правда, в иных формах и самое главное - не путем сохранения, а путем расхищения национальных богатств для приумножении личного благосостояния.

 Система управления в период перестройки (1985 - 1991)

Так называемые перестроечные процессы связаны с деятельностью Генерального секретаря ЦК КПСС М.С.Горбачева. В апреле 1985 г. на пленуме ЦК КПСС Горбачев изложил замысел обширных реформ. На всем протяжении 1985 - 1991 гг. Горбачев давал весьма противоречивое объяснение генезиса своего реформаторского курса. Сообразуясь с фактами, сегодня можно уверенно утверждать; реальная, просчитанная и продуманная стратегия демократизации отсутствовала. Перестройка, на наш взгляд, была задумана наиболее реально мыслящей частью номенклатуры с целью сохранения монополии КПСС на власть, путем проведения незначительных косметических реформ в политической сфере и ликвидации наиболее одиозных черт административно-командной модели экономики.

Традиционно начало всем изменениям положила ротация партийных кадров, фактически руководивших системой государственного управления: к началу 1987 г. было заменено 70% членов Политбюро, 60% секретарей областных партийных организаций, 40% членов ЦК.

Вслед за этим начались реформы в экономике. В 1985 г. был принят Закон о госприемке, который создавал еще одно звено в системе контроля промышленной продукции - службу государственных инспекторов по надзору за качеством промышленной продукции. К 1 января 1987 г. они действовали на всех крупных промышленных предприятиях. Однако эффект от введения еще одной административно-командной структуры оказался нулевой.

В июне 1987 г. Верховный Совет принял Закон о государственном предприятии (объединении), вступившей в силу с 1 января 1988 г. Закон изменял отношения между министерствами и предприятиями, наделяя последние большей экономической самостоятельностью: предприятия сами определяли численность работающих, устанавливали объем заработной платы, выбирали хозяйственных партнеров, реализовали продукцию, произведенную сверх госзаказа, получали право выхода на внешние рынки, поиск инвесторов и т.п. Роль министерств сводилась к определенной стратегии развития отрасли, подготовке контрольных цифр экономического развития, определению государственного заказа. К 1989 г. стало ясно, что закон потерпел фиаско.

Практическое воплощение идей политической перестройки получили в решениях ХIХ Всесоюзной конференции КПСС (июнь 1988 г.). В 6 резолюциях конференции, в частности “О некоторых неотложных мерах по практическому осуществлению реформы политической системы страны” речь шла об изменении системы управления страной. Соответствующие изменения в Конституцию СССР 1977 г. внес Верховный Совет.

Высшим органом государственной власти стал Съезд народных депутатов, Верховный Совет должен был работать на постоянной основе, подобно парламенту. Усиливалось значение поста Председателя Президиума Верховного Совета.

Выборы народных депутатов зимой - весной 1989 г. проходили по следующей схеме: одну треть депутатов направляли общественные организации (КПСС, ВЛКСМ, ВЦСПС и др.), две трети избирались на конкурентной основе. В мае 1989 г. собрался Первый съезд народных депутатов СССР.

В марте 1990 г. III Съезд народных депутатов отменил ст.6 Конституции СССР и избрал М.С.Горбачева Президентом СССР, однако без всенародных выборов этот пост был лишен необходимой легитимности.

В условиях все более обостряющегося системного кризиса, поразившего и КПСС, номенклатура предпринимала лихорадочные усилия по обеспечению в будущем контроля за бывшей государственной собственностью. В частности, с 1985 г. по 1991 г. советский золотой запас сократился с 2.500 до 240 т., судьба более чем 2 тыс.т. до сих пор остается неизвестной. Реформы М.С.Горбачева и возвращение к якобы более демократическим формам парламентаризма носили поверхностный, почти неуправляемый характер, что вело к ослаблению связей между республиками, ослаблению государственности, развитию национально-сепаратистского движения.

12 июня 1991 г. на первых в истории Российской Федерации демократических выборах уверенную победу одержал Б.Н.Ельцин, став Президентом России. 20 июля был опубликован указ Б.Н.Ельцина, запрещающий в государственных органах и учреждениях деятельность политических партий. Реакция номенклатуры не заставила себя ждать.

19 августа начался путч. В Заявлении советского руководства извещалось об образовании Государственного комитета по чрезвычайному положению (О.Д.Бакланов, В.А.Крючков, В.С.Павлов, Б.К.Пуго, В.А. Стародубцев, А.И.Тизяков, Г.И.Янаев.) и о переходе всей полноты власти к этому органу. В “Постановлении № 1 Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР” реставрационные мотивы излагались кратко и жестко: запрещалась деятельность структур власти, не узаконенных Конституцией СССР, приостанавливалась деятельность политических движений, оппозиционных КПСС, вводилась цензура, силовым структурам вменялось поддерживать ГКЧП. В результате немыслимых просчетов ГКЧП, переоценки власти центра над союзными республиками 21 августа путч провалился. Итогом его было запрещение деятельности КПСС и распад СССР. В декабре 1991 г. в Белоруссии Президенты России, Белоруссии, Украины заключили сепаратное межгосударственное соглашение об образовании Содружества Независимых Государств. 21 декабря в Алма-Ате лидеры одиннадцати бывших союзных республик объявили о создании содружества и о прекращении существования СССР, М.С.Горбачев добровольно сложил с себя обязанности Президента СССР. Начался новый этап истории России.

Советское общество было глубоко коррумпировано как функционированием политической и экономической системы, так и утратой моральных и гражданских ценностей. В последнее десятилетие существования СССР каста аппаратчиков занималась исключительно наращиванием своей мощи, функционеры коррумпировали систему. Коррупция разрасталась всюду, на всех уровнях. КГБ, действуя по указаниями высших партийных органов, перевел за границу (по данным ЦРУ) 20 мрд. долларов.

Политический хаос и падение КПСС устранили большую часть тех ограничений, которые сдерживали хищения руководителей государственных предприятий и прочих функционеров. В советское время верхушка КПСС организовала коррупцию и контролировала ее. Мелкий чиновник не мог неограниченно злоупотреблять своей властью, поскольку вышестоящий чиновник следил, чтобы тот не превысил полагающуюся ему квоту взяток и привилегий. Сегодня уже ничто не сдерживает коррупцию, поскольку никто не опасается каких-либо взысканий. Развал государства, слабость закона и правосудия в применении санкций порождает атмосферу всеобщего попустительства. Главным действующим лицом рыночных отношений стала бюрократия, а главным объектом – взятка. Настало время реализации корпоративных и индивидуальных интересов номенклатуры. По данным западной печати, с 1991 г. из России ежегодно вывозилось 10-12 мрд. долларов. Программа приватизации позволила номенклатуре поставить под свой контроль важнейшие сферы экономики страны и финансовые потоки.

 Управление России в 1991 - 1993 гг.

Управление России в указанный период осуществлялось на основе Конституции РСФСР с последующими изменениями 1988 г. и 9 и 10 декабря 1992 г.

Высшим представительным и законодательным органом власти являлся Съезд Народных депутатов Российской Федерации и постоянно действующий Верховный Совет РФ.

Прерогативой Съезда народных депутатов являлось внесение изменений и дополнений в Конституцию РФ, ратификация и денонсация международных договоров, изменение национально-государственного устройства и границ, утверждение Председателя Совета Министров и программ социально-экономического развития, избрание Конституционного Суда, отстранение от должности Президента РФ, отмена указов Верховного Совета и Президента и др.

Полномочия Верховного Совета включали: назначение выборов народных депутатов местных советов, согласие на назначение высших должностных лиц исполнительной власти (Председателя Совета Министров, силовых министров, иностранных дел), избрание высших судебных органов, назначение Генерального прокурора и Председателя Центробанка и др.

Президент являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти, что ставило его под контроль Верховного Совета.

Конфликт между Верховным Советом и Президентом был заложен в Конституции РСФСР 1978 г., четко не регламентирующей в новых условиях права и обязанности обеих ветвей власти. Фактически проблема состояла в определении перспективы российской государственности, которая могла развиваться по трем направлениям: создание президентской республики, парламентской или смешанного варианта. К осени 1993 г. конфликт дошел до апогея, приобретя размах “войны законов”.

В такой ситуации Президент России Б.Н.Ельцин пошел на решительный шаг. 21 сентября 1993 г. вступил в силу президентский Указ “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” под номером 1400, который начал коренную ломку всего существующего конституционного строя и вводил временное президентское правление. На 11 - 12 декабря 1993 г. назначались выборы в Государственную думу, которая должна была стать новым российским парламентом.

22 сентября Верховный Совет отстранил Б.Н.Ельцина от власти и привел к присяге в качестве Президента А.В.Руцкого. 4 октября, после массовых выступлений руководство Верховного Совета во главе с Р.И.Хасбулатовым и А.В. Руцким было арестовано. Исторический смысл этих трагических событий заключался в крушении Советов - последнего оплота тоталитаризма в России.

Конституция 1993 г. позволила стране выйти из конституционного и политического тупика, созданного в итоге более чем двухлетнего непримиримого противостояния исполнительной и законодательной власти. Содержание Основного закона четко определило соотношения сил власти. Доминирующее значение получила президентская, в определенном смысле авторитарная линия. Одновременно Конституция обеспечила создание предпосылок для продолжения демократизации страны.

При всех недоработках и дефектах нового Основного закона он позволил выработать временный политический консенсус большинства политических сил России, а создание Совета Федерации позволило ослабить противостояние между исполнительной властью и левонационалистическим большинством Государственной Думы.