2. Социальное партнерство: содержание, основные принципы, российская практика

Истоки социального партнерства в России можно проследить с конца XIX — начала XX века, когда при поддержке земств (а в отдельных случаях и государственной власти) возник первый опыт решения социальных проблем «творческим союзом разного толка интеллигентских направлений с широким размахом молодого, меценатствующего капитала»².

Уничтожение крепостничества, судебная, земская и другие реформы радикально изменили не только экономику, но и весь уклад жизни в России и породили новые масштабные социальные проблемы. В самых различных слоях общества, вплоть до прежде благополучных землевладельцев, возникла проблема бедности. Массовая миграция в большие города способствовала большему предложению рабочих рук, однако спрос на них, особенно в первое десятилетие реформ, был не так велик. В то время, как резко усилились имущественные и культурные контрасты, традиционная система социального попечения разрушалась повсюду, от аристократии до крестьянской общины. Основанная на родственных или общинных связях и патриархальной опеке, она не могла существовать в новых условиях. Разоренные «дворянские гнезда», разбросанные по всей стране, перестали служить кровом для бедных родственников, незамужних девушек, сирот и вдов, престарелых дворовых³.

Немногочисленные государственные благотворительные институты не справлялись с растущей нищетой. Фундамент российской системы социального призрения заложили многочисленные благотворительные заведения, основанные Екатериной Великой и императрицей Марией Федоровной. В годы правления Екатерины II в структуру государственного управления были введены Приказы общественного призрения.

Вообще государственная политика не была социально ориентированной, скорее, можно говорить о государственном протекционизме развития капитализма в России, особенно в банковской сфере и в строительстве железных дорог. Так затраты на начальное образование, включая расходы Министерства просвещения и Священного Синода, составляли 0,3% государственного бюджета в течение 30 лет, с 1866 по 1895 год.⁴ Традиционные формы купеческой благотворительности — особенно «слепая» милостыня, поощряемая православной церковью — не могли спасти положение. Более того, «слепая» милостыня оборачивалась равнодушием и небрежностью, питала институт профессионального нищенства и рост так называемых «нищенских гнезд» — поселений, где большая часть жителей занималась нищенством как своеобразным отхожим промыслом.

В то же время в России впервые возникли новые силы, обратившиеся к решению социальных вопросов. Земская реформа дала возможность создать местное выборное самоуправление, ведавшее хозяйственными делами и общественными «пользами и нуждами». Земства содержали дороги, открывали школы и больницы, учреждали кассы мелкого кредита и общества взаимного страхования, занимались попечением местной промышленности и внедрением различных новаторских методов земледелия, устраивая опытно-показательные станции и сельскохозяйственные выставки. Несмотря на постоянные попытки правительства ограничить источники дохода, компетенцию и влияние земств (земствам разных губерний даже запрещалось общаться между собой), имевшейся толики самостоятельности хватало, чтобы как-то содействовать местным инициативам. Земства, наряду с частным капиталом, поддерживали многие передовые начинания, в частности, педагогические и культурно-просветительские. Результаты были налицо: «Провинция преображалась, пожалуй, еще быстрее Москвы... Наряду с ростом хозяйственного благополучия росла и культурная самостоятельность»⁵.

Реформы пробудили общественное сознание. Получили развитие идеи либерализма — «перехода от крепостного и служивого государства к государстьу свободному» и формирования самостоятельной и самодеятельной личности как основы гражданского и общественного существования. Способом такого существования стали объединения граждан, созданные в их собственных независимых интересах. По всей стране появились многочисленные общественные организации, занимающиеся культурными и научными вопросами — от Харбинского общества распространения среднего образования и Общества разумных развлечений г. Самары до Отделения Российской лиги равноправия женщин г. Вязьмы и Общества дешевых квартир и других пособий нуждающимся жителям Санкт-Петербурга.

Это поприще было «и потребностью, и возможностью отдать свои незанятые силы и взамен получить известное нравственное удовлетворение»⁶. Благотворительность в целом относилась к немногим сферам легальной гражданской активности: до 1905 г. в Российской империи не существовало органов представительной власти и избирательного права, профессиональные союзы и партии были запрещены, а различные общества и ассоциации вызывали подозрение. Благотворительность служила милосердию и в то же время выражала граждан-

/ Поле для социального партнерства

Рис. 5. Взаимодействие трех секторов до революции

Примеры успешного взаимодействия разных сил по преобразованию социальной сферы породила реформа народного образования 1915—1916 годов — незавершенная, но всколыхнувшая всю страну.

Педагогическая общественность предлагала множество проектов переустройства школы; открывались различные частные и общественные учебные и воспитательные заведения, от детских садов до высших женских курсов и народного Университета имени А.Л.Шанявского. Открывать и содержать образовательные учреждения помогали частные пожертвования. В 1911 г. почти треть состава преподавателей Московского университета покинула его в знак протеста против ограничений университетской автономии. На собранные подпиской и пожертвованиями 2,5 млн. руб. они смогли организовать независимый Московский научный институт. Бюджет Университета Шанявского на одну треть состоял из частных пожертвований⁷. Женские врачебно-акушерские курсы были открыты благодаря дару Л.А.Шанявской (50 тыс. руб.). Начав в 1878 г. с капитала в 222 рубля 25 копеек, Петербургское общество для доставления средств Бестужевским курсам так поставило дело, что через двадцать лет курсы располагали имуществом на сумму полутора миллионов рублей.

Педагогическая общественность даже в союзе с земством и при поддержке частного капитала не смогла осуществить масштабные изменения, пока ее не поддержал новый министр просвещения Павел Николаевич Игнатьев.

Таким образом были созданы законодательные и другие нормативные рамки взаимодействия различных сил, заинтересованных в осуществлении реформы, получены новые ресурсы, но главное — ограничена сфера государственного регулирования.

Образовательная реформа была одним из немногих примеров успешного взаимодействия разных сил. Государственному, общественному и земскому элементам, частному и кооперативному капиталу удалось соединиться для решения серьезной проблемы. Но становление социального партнерства в России было очень ограничено, а его успехи несоизмеримы с масштабом имеющихся социальных конфликтов. И частная, и организованная благотворительность не могли ликвидировать бедность и сгладить остроту противоречий между предпринимателями и рабочими, помещиками и крестьянами. В России эти проблемы решила революция, в Западной Европе — социальное партнерство.

В 1992—93 годах в России проводились массовые социологические опросы по изучению отношения различных групп общества к перспективе утверждения частной собственности⁸. Гражданам предлагали согласиться или не согласиться с четко сформулированными суждениями по этому поводу. Результат опроса оказался удивительным. С формулировкой «Частная собственность — основа всех других прав и свобод, и она не должна ничем ограничиваться» согласились «почти половина опрошенных рабочих, значительные слои колхозников, бюджетников, учащейся молодежи». Во всех группах согласных с этой формулировкой оказалось больше, чем не согласных. «Трудовые коллективы» (сохранившийся с советских времен феномен) рассчитывали, что в ходе приватизации они также получат свою долю собственности. Вопрос о правах несобственников еще не возник в массовом сознании.

Обозначился стык двух разных типов проблем:

— проблемы собственности (приватизация, образование круга эффективных владельцев, управление собственностью в рыночных условиях);

— проблемы наемного труда (воспроизводство рабочей силы, развитие рабочего движения, социальные конфликты).

Исторически лозунг «социального партнерства» в западных странах возник как антитеза классовому конфликту. Так обозначалась объединенная работа разных политических сил по разрешению конфликта между трудом и капиталом. «Социальное партнерство» понималось в духе поиска нового типа отношений между предпринимателями и наемными рабочими (а далее и государством). Необходимо было не только дать достойные условия существования рабочим, но и ослабить классовый антагонизм и связанные с ним революционные установки. Эти требования были превращены в компромисс — большая часть рабочих приняла капиталистическую систему, а капиталисты со своей стороны признали права рабочих и необходимость социальную помощи семьям.

Общая посылка состоит в том, что в России должны быть выработаны свои средства и подходы к решению комплекса проблем наемного труда и капитала/собственности. При этом оценка продуктивности исторического опыта Запада в их решении должна быть получена на основе восстановления целостности этого опыта. Необходимо описание пути, который прошли развитые страны Запада (возникновение социальной политики и ее проводников в виде государственных и государственно-общественных институтов), и того, ныне спорного, результата, который они получили (так называемое «государство благосостояния»). Подчеркивается не столько результативность пути Запада, сколько спорность полученного рецепта (конструкция социальной сферы) и те издержки, с которыми связано его применение.

Эта позволит охарактеризовать специфику ситуации независимых социальных движений развитых капиталистических стран (экологического, коммунального, рабочих инициатив, женского, правозащитного, волонтерского и других) и увидеть, до какой степени она обусловлена недавней историей капитализма. Упомянутые выше издержки потребовали преобразования «государства благосостояния» и вызвали повышенный интерес политиков и реформаторов к организациям третьего сектора. Именно кризисом государства благосостояния обусловлено следующее высказывание — сегодня «окончательная цель — не демонтаж «государства благосостояния», а введение форм сотрудничества, которые смогут объединить все ресурсы и возможности государственной системы социального обслуживания и неинституционализированных организаций так, чтобы новая социальная сеть стала более гуманной и меньше зависела от изменений в темпах экономического роста»⁹.

В самом общем виде «государство благосостояния» можно понять как по­литику социальной помощи непривилегированным слоям населения, которая проводится централизованно через государственные институты и финан­сируется из государственного бюджета. Социальная помощь — это пособия по безработице, временной или постоянной потере трудоспособности, пенсии по старости, строительство дешевого жилья, медицинское страхование и другие виды поддержки.

Традиционная задача налогово-бюджетного механизма — изъятие части трудовых и предпринимательских доходов граждан в виде налогов и их последующее перераспределение. В рамках государства благосостояния этот механизм работает в условиях приоритетности задач социальной помощи. В апогее роста затрат по социальной сфере в структуре бюджета его расходная часть по соответствующим статьям приближалась к одной трети и заведомо превышала военные расходы. Современные данные несколько ниже: от 20% (Англия) до 30% (Франция).

Какие ресурсы обеспечили рост государственной социальной помощи в таких масштабах? Период, начиная с конца второй мировой войны и до середины 70-х, был временем беспрецедентного экономического роста западных стран, позволившего в полной мере осуществлять государственную политику перераспределения ресурсов и общего повышения уровня жизни. Во многом этот рост стал возможен за счет неэквивалентного обмена со странами третьего мира.

География распространения модели государства благосостояния включает индустриально развитые страны Запада — Великобританию, Францию, Италию, Швецию, Австрию, Голландию, Данию, чуть позже ФРГ, США и другие. Временные рамки — от середины XX века (сразу после второй мировой войны) и до настоящего времени.

Государство благосостояния формировалось под воздействием различных политических сил, в силу чего оно никогда не имело единой и последовательной идеологии. Его основы закладывались консервативными и либеральными прави­тельствами, дальнейший рост и экспансия проходили преимущественно под влиянием идей социал-демократии. Отчетливая критика и требования демонтажа или существенной реформы государства благосостояния начинается с начала 70-х годов. Это время спада экономического роста, а также обнаружения того, что разросшаяся централизованная бюрократия делает процесс перераспреде­ления непосильно дорогим и неэффективным. За критикой последовали соответ­ствующие политические действия: в конце 70-х — начале 80-х неоконсерватизм (М.Тэтчер, Р.Рейган, Ж.Ширак, Г.Коль) добивается сокращения дефицита государственного бюджета и свертывания централизованных социальных программ.

Становление государства благосостояния связано с промышленным переворотом второй половины XVIII века — первой половины XIX века и «прощанием с аграрностью» общественных способов производства. Формируется группа наемных фабричных рабочих, перерастающая в политически активный пролетариат, который активно заявляет собственные интересы. Профсоюзы и социалистические партии начинают политическую работу и достигают успеха. Именно в этот момент индустриализация дополняется переворотом в государственных способах управления. Круг идей, который определял характер государственной помощи «обездоленным», сама адресность этой работы кардинально меняются.

До 1800 года единственным ориентиром государства была идея «бедности», понятая как результат недостатков самого человека. В соответствии с этой идеей государство заботилось об общественном порядке, а не о благосостоянии отдельного человека. Национальные «законы о бедных» и предоставление материальной помощи выступали формой политического контроля над бедняками. После 1800 года (начало применения идеи социального страхования рабочих) возникла новая ориентация — ставится вопрос о положении рабочего класса в капиталистическом хозяйстве и политике.

Одной из предпосылок формирования государства благосостояния стало развитие политэкономических исследований, создавших знание о механизма" капиталистического способа производства (А.Смит, Д.Рикардо, Ж.Б.Сей, К.Маркс и другие). Знаменитый «Капитал» позволил не столько развить классовый антагонизм в мировую революцию (как того хотел К.Маркс), сколько найти способ вмешательства государства в положение отдельных групп — участников общественного производства — и на этой основе поменять траекторию развития капитализма. Политэкономические и социологические (в частности, Ф.Энгельс «Положение рабочего класса в Англии») знания позволили опознать основную угрозу общественному порядку в стихийно сложившемся специфическом положении рабочего. Рабочий класс не только рос численно, но и приобретал влияние за счет эффективной политической мобилизации — расширения права голоса и создания рабочих партий. На стыке двух требований — улучшения положения рабочих и политической «нейтрализации» пролетариата — возникли новые элементы социальной политики. Были приняты первые программы социального страхования, носящие выборочный характер и направленные на нормализацию статуса зависимого наемного труда. Идея «социального страхования для интегрирования рабочих» была реализована во всех западноевропейских странах и просуществовала фактически до первой мировой войны (1914 г.).

Вместе с тем, говорить о государстве благосостояния в современном смысле этого слова еще не приходится. Социальную политику определяли исключи­тельно требования сохранения общественного порядка и мирного развертывания классовых конфликтов, действовал принцип не всеобщей, а избирательной помощи, которая оказывалась по результатам проверок нуждаемости.

С 20-х годов XX века положение меняется, начинается этап формирования социального обслуживания как всеобщего, ориентированного на всех членов общества. Социальные услуги и денежные выплаты распространяются на новые категории населения. Изменение качественного состава наемной рабочей силы стало тем фактором, который начал действовать на этом этапе. В ее общем объеме значительно возросла доля «белых воротничков», высококвалифицированных рабочих и специалистов, представителей свободных профессий. Мировые войны, инфляция, экономические кризисы (особенно кризис 30-х годов) показали, что уязвимы не только бедняки, но и эти широкие «средние слои». Были осознаны принципиальные риски, сопровождающие жизнь значительных групп населения (при одновременном росте их потребности в материальных благах).

Влияние фактора таких рисков на государственную социальную политику особенно четко просматривается на примере Англии. Эта страна была сильно затронута Второй мировой войной (возникла значительная доля населения, понесшего ущерб и подверженного риску его понести), но не оккупирована (государство было дееспособным). В Англии военного времени помощь государства стала «недискриминационной и оказывалась всем слоям населения в равной мере».

Другая предпосылка возникновения государства благосостояния — политическое давление в целях соблюдения принципов равенства и социальной справедливости, широкого доступа трудящихся к социальным и культурным благам и образованию. Сам факт существования СССР сыграл здесь значительную роль. В 30-е годы достижения, которых добился Советский Союз, воспринимались активистами рабочих партий и левой интеллигенцией как образец.

В результате этого этапа (примерно 1920—1960 годы) меняется ключевая идея, с которой ассоциирована социальная политика государства. Вводится концепция универсальных социальных прав, и социальные услуги начинают восприниматься как элемент гражданского статуса в границах государства. Происходит переход от программ помощи для нуждающихся к универсальным социальным программам, охватывающим всех «членов общества».

Вопрос о «членстве» в обществе, доставляющем индивиду доступ к системе государственного благосостояния, связан с оформлением института клиента. Два обстоятельства определили устройство этого существенного элемента государства благосостояния.

Во-первых, влияние доктрины социал-демократии, которое особенно отчетливо прослеживается в формировании шведской модели государства всеобщего благосостояния. С политической точки зрения у института клиента было два назначения:

— утвердить идеал социальной солидарности путем «растворения» групп с разными экономическими интересами в одном сложном социальном образовании — среднем классе;

— сформировать «средний класс» не только социально-экономически, но и политически, чем не только достичь искомой дезорганизации рабочего движения и «нейтрализации» пролетариата, но и создать массовую базу поддержки идей социал-демократии.

Почти во всех индустриально развитых странах акцент делался на первом назначении. В Швеции социал-демократы искали механизм, порождающий массовую социальную базу реформ по интеграции элементов «социалистичности» в капиталистическую систему. Именно поэтому они выступили против селектизма государственной социальной помощи. «Если проводить селективную социальную политику, то тогда налогоплательщики разделятся на «мы» и «они», т.е. на тех, кто платит государству (высокооплачиваемые работники и средний класс), и тех, кто получает от него (наименее состоятельные лица). Этим будет положена основа для распада общественной солидарности. Этим будут провоцироваться налоговые бунты. ...Не тяжесть налогов будет вызывать эти бунты, а скорее то чувство налогоплательщиков, что они ничего не получают взамен. ...Экономически слабые группы населения защищены наилучшем образом не как особо выделяемые, а как клиенты общей для всех системы благосостояния — только так социальные реформы могут найти широкую массовую поддержку» (Улоф Пальме).

Во-вторых, на формирование института клиента повлияли новые риски. Экономическая интеграция Европы создала особый тип социальной незащищенности, вызванной растущей географической и профессиональной мобильностью людей. Мобильность дает больший простор в осуществлении жизненных целей и в то же время ослабляет семейные и соседские связи, снижает шансы получить поддержку от родственников, друзей и соседей. Как государство благосостояния ответило на требование обеспечить межрыночную (межстрановую) мобильность специалистов? Политики, которые выдвигали идею «государства всеобщего благосостояния», делали акценты на «национальной солидарности». Но сегодня граница, отделяющая клиентов от не-клиентов, проходит «не между гражданами и не-гражданами, а между постоянными жителями (в случае Европы также живущими в стране иностранцами — гражданами стран «общего рынка») и всеми прочими». Государственные социальные программы предназначены для лиц определенного статуса. «Как правило, к таким таким людям относятся: граждане, постоянные жители и граждане стран «общего рынка».

С 20-х годов XX века положение меняется, начинается этап формирования социального обслуживания как всеобщего, ориентированного на всех членов общества. Социальные услуги и денежные выплаты распространяются на новые категории населения. Изменение качественного состава наемной рабочей силы стало тем фактором, который начал действовать на этом этапе. В ее общем o6ъеме значительно возросла доля «белых воротничков», высококвалифицированных рабочих и специалистов, представителей свободных профессий. Мировые войны, инфляция, экономические кризисы (особенно кризис 30-х годов) показали, что уязвимы не только бедняки, но и эти широкие «средние слои». Были осознаны принципиальные риски, сопровождающие жизнь значительных групп населения (при одновременном росте их потребности в материальных благах).

Влияние фактора таких рисков на государственную социальную политику особенно четко просматривается на примере Англии. Эта страна была сильно затронута Второй мировой войной (возникла значительная доля населения, понесшего ущерб и подверженного риску его понести), но не оккупирована (государство было дееспособным). В Англии военного времени помощь государства стала «недискриминационной и оказывалась всем слоям населения в равной мере».

Другая предпосылка возникновения государства благосостояния — политическое давление в целях соблюдения принципов равенства и социальной справедливости, широкого доступа трудящихся к социальным и культурным благам и образованию. Сам факт существования СССР сыграл здесь значительную роль. В 30-е годы достижения, которых добился Советский Союз, воспринимались активистами рабочих партий и левой интеллигенцией как образец.

В результате этого этапа (примерно 1920—1960 годы) меняется ключевая идея, с которой ассоциирована социальная политика государства. Вводится концепция универсальных социальных прав, и социальные услуги начинают восприниматься как элемент гражданского статуса в границах государства. Происходит переход от программ помощи для нуждающихся к универсальным социальным программам, охватывающим всех «членов общества».

Вопрос о «членстве» в обществе, доставляющем индивиду доступ к системе государственного благосостояния, связан с оформлением института клиента. Два обстоятельства определили устройство этого существенного элемента государства благосостояния.

Во-первых, влияние доктрины социал-демократии, которое особенно отчетливо прослеживается в формировании шведской модели государства всеобщего благосостояния. С политической точки зрения у института клиента было два назначения:

— утвердить идеал социальной солидарности путем «растворения» групп с разными экономическими интересами в одном сложном социальном образовании — среднем классе;

— сформировать «средний класс» не только социально-экономически, но и политически, чем не только достичь искомой дезорганизации рабочего движения и «нейтрализации» пролетариата, но и создать массовую базу поддержки идей социал-демократии.

Почти во всех индустриально развитых странах акцент делался на первом назначении. В Швеции социал-демократы искали механизм, порождающий массовую социальную базу реформ по интеграции элементов «социалистичности» в капиталистическую систему. Именно поэтому они выступили против селектизма государственной социальной помощи. «Если проводить селективную социальную политику, то тогда налогоплательщики разделятся на «мы» и «они», т.е. на тех, кто платит государству (высокооплачиваемые работники и средний класс), и тех, кто получает от него (наименее состоятельные лица). Этим будет положена основа для распада общественной солидарности. Этим будут провоцироваться налоговые бунты. ...Не тяжесть налогов будет вызывать эти бунты, а скорее то чувство налогоплательщиков, что они ничего не получают взамен. ...Экономически слабые группы населения защищены наилучшем образом не как особо выделяемые, а как клиенты общей для всех системы благосостояния — только так социальные реформы могут найти широкую массовую поддержку» (Улоф Пальме).

Во-вторых, на формирование института клиента повлияли новые риски. Экономическая интеграция Европы создала особый тип социальной незащищенности, вызванной растущей географической и профессиональной мобильностью людей. Мобильность дает больший простор в осуществлении жизненных целей, в то же время ослабляет семейные и соседские связи, снижает шансы получить поддержку от родственников, друзей и соседей. Как государство благосостояния ответило на требование обеспечить межрыночную (межстрановую) мобильность специалистов? Политики, которые выдвигали идею «государства всеобщего благосостояния», делали акценты на «национальной солидарности». Но сегодня граница, отделяющая клиентов от не-клиентов, проходит «не между гражданами и не-гражданами, а между постоянными жителями (в случае Европы также живущими в стране иностранцами — гражданами стран «общего рынка») и всеми прочими». Государственные социальные программы предназначены для лиц определенного статуса. «Как правило, к таким людям относятся: граждане, постоянные жители и граждане стран «общего рынка». К ним могут относиться граждане государств, связанных со страной иммиграции двусторонним договором, ... в соответствии с которым граждане одной страны-участницы пользуются во время проживания в другой стране-участнице всей полнотой социаль­ных прав».

Переход к универсальным программам, направленным не на нуждающихся, а на клиентуру, протекал по-разному в разных странах. Общим был неуклонные рост объема расходов по социальным программам. Бюджетные затраты возросли не только в связи с введением принципа универсальности (всеобщности, — следствием стал рост общего числа потребителей социальных услуг — но и в связи с требованием улучшить и стандартизировать их качество. Качество услу ранее предоставлявшихся лишь беднейшим, уже не могло удовлетворить другие группы населения. Соответственно бюджетным затратам возрастали и налоги.

Начиная с 60-х годов и до середины 70-х, происходит еще один качественный скачок в росте государства благосостояния, вызванный стихийным давлением «среднего класса» (большинство избирателей и в то же время большинстве работников самой социальной сферы и системы государственного управления). «Традиционная идея обеспечения государством всем минимально необходимого уровня жизни уступила дорогу новой идее об ответственности государства за достижение для всех оптимального уровня жизни». Государство приняло ответственность за качество жизни, и начались разработки системы социальных индикаторов.

Экономический спад не позволил реализовать эти широковещательные перспективы. Кроме того, беспрецедентный экономический рост, который позволял расширять внутреннее потребление в индустриально развитых странах, был подвергнут двойной критике — экологической и моральной. Действительно, основой успеха являлась агрессивная внешняя политика, которая обеспечивала экологически разрушительный и неэквивалентный обмен между сырьевыми странами «третьего мира» и развитыми странами. Критика стран социалистического лагеря и признание недостатков строительства социализма, существенно снизив привлекательность лозунгов обобществления и централизации, внесли свой вклад в изменение идейно-политического климата западных стран. Рост объемов расходов по программам социальной помощи существенно сократился, а в некоторых странах прекратился вовсе.

Интерес к альтернативным социальным движениям возник в дискуссиях и исследованиях 80-х годов по проблемам реформы социальной сферы. Проблемы, выделенные в это время, можно сгруппировать на двух уровнях — внешнем и внутреннем.

На внешнем уровне, объемлющем социальную сферу, речь идет об отсутствии эффективного политического управления — начиная, по крайней мере, с 60-х годов, эта сфера развивалась стихийно. Поскольку государство благосостояния имело «компромиссное происхождение», «...оно разрослось в неожиданных направлениях под давлением, с одной стороны, возрастающих требований получателей социальной помощи, с другой стороны, постоянных усилий работников социальной сферы продвигаться по служебной лестнице. Последствия этого в полной мере стали очевидны, лишь когда обнаружились безудержно растущие бюджетные дефициты, государственный долг и инфляция 70-х годов. В результате, усилились социальные конфликты внутри классов, создались новые линии политического разделения между теми, кто получает трансфертные выплаты, и теми, кто выгадывает от налоговых скидок; теми, кто постоянно работает, и теми, кто не работает; теми, кто предпочитает универсальные программы, и теми, кто требует введения специфических программ».

Вместе с тем вопрос о силах, способных провести реформу социальной сферы в создавшейся ситуации, оказался тоже весьма не прост.

Профсоюзы, сыгравшие важную роль в становлении государства благосостояния, претерпели значительные изменения. Их количественный рост резко замедлился при одновременном укрупнении профсоюзов государственного сектора и увеличении веса «белых воротничков» и женщин. Это объективно «сдвигало» профсоюзы в лагерь лоббистов интересов государственного сектора и социальной сферы.

На внутреннем уровне самой социальной сферы речь идет о необходимости провести реформу ее конструкции. Здесь должно быть, как минимум, принят э во внимание следующее:

1. В целом конфликт «предприниматель — наемные рабочие» (основная посылка социального партнерства, начиная с XIX века) уже был замещен другим, «новым социальным вопросом, суть которого состоит в том, что неорганизованные пожилые люди, матери с детьми, нетрудоспособные лица, неработающие вдовы и другие категории неимущих оказались бессильными по сравнению с работодателями и наемными работниками, организованными в крупные ассоциации». При этом старение население стало общей демографической тенденцией в странах Запада. В будущем относительно большее количество пенсионеров (потребителей социальных услуг) будет приходиться на относительно меньшее количество активных налогоплательщиков.

2. Социальное обеспечение оказалось той областью деятельности, в которой оба признанных альтернативных принципа — «централизованное государственное управление» и «неограниченная частнособственническая конкуренция» являются нефункциональными. Централизация вызовет отсутствие инициативы у специализированных социальных работников, а клиентов превратит в пассивные объекты попечительства. Неограниченная конкуренция обернется тем, что получатели помощи лишатся услуг, предоставляемых в стандартном виде на законном основании, и больше будут зависеть от возможности родственников приобрести нужную услугу на рынке. Потребуется гарантировать права получателей услуг с помощью контроля государства за семьей, что приведет к ограничению индивидуальных свобод в гораздо более острой форме, чем при бюрократической системе доставки услуги.

3. Рост бюрократических структур происходил по формуле «новая социальная проблема — новое учреждение»; нужно было найти «ограничители» такого роста, не перекладывая ответственность за благосостояние на самих нуждающихся.

4. Политика перераспределения социальных благ в пользу беднейших не стала «спусковым механизмом» достаточно серьезного экономического роста. Такое перераспределение вызывало скачкообразный рост личного потребления и, соответственно, спроса, что могло стать предпосылкой более высоких темпов экономического роста. Но, как показал опыт Франции начала 80-х годов, этот темп не позволял окупить сделанных расходов, а тем более поддержать расхода по социальным выплатам на заданном уровне. В результате — острая нехватка финансовых ресурсов, инфляция, пошатнувшийся франк и замена коалиции ФКГ и ФСП правительством Ж.Ширака.

Несмотря на всю критику социальной сферы с самых разных позиций, «демонтажа», существенного сокращения или принципиальных изменений государства благосостояния не произошло. Сдвиги общественного мнения в сторону отрицательной оценки системы государственного вмешательства в экономические и социальные процессы были и остаются непоследовательными. Как только речь заходит «о конкретных программах (например, в сфере здравоохранения, социального страхования, пенсионного обеспечения, создания рабочих мест и т.д.), значительная часть населения продолжает решительно поддерживать государственное вмешательство». Итак, именно период кризиса отчетливо обнаружил, что социальная сфера (как совокупность институтов реализации государственной социальной политики) является отнюдь не преходящим явлением, но существенной составляющей современной структуры социума, для которой, по сути, нет эффективных функциональных эквивалентов.

Ситуация реформы социальной сферы, которая длится на Западе примерно 15 лет, открыла редкий шанс для негосударственных социальных движений — шанс обрести и расширить свое поле деятельности в рамках социальной сферы, т.е. в рамках такой из структур социума, которая в глазах населения является неимоверно важной. О значимости этой структуры говорит, например, исследование национальных ценностей молодежи, проведенное в 1978 г. В соответствии с результатами этого исследования «..социальным благосостоянием» в своей стране гордились 60% молодых людей в Швеции... 45 — в Англии, 30 — в ФРГ, 25 — в Швецарии, 24 — в США и 11 — во Франции».

В России нам важно понимать ситуацию западных социальных движений (экологического, женского, правозащитного, коммунального, различных рабочих инициатив, волонтеров). Она формируется вокруг того обстоятельства, что социальная сфера, строившаяся около 100 лет и ставшая чрезвычайно значимым автономным образованием, попала в полосу критики и политических реформ, и тем самым для социальных движений открылись возможности «приватизации» ее части.

Участвуя в дореформенных дискуссиях, исследователи и лидеры этих движений ставят задачи найти такой проект социальной сферы, в котором уже на уровне ее конструкции за социальными движениями, состоящими из свободных от бюрократии добровольных формирований, были бы закреплены особые функции, определенное поле деятельности и связанные с ними ресурсы.

Решение этой задачи должно опираться, в частности, на новое социальное и гуманитарное знание, источником которого являются различные носители антидискриминационных перспектив (феминистской, антирасистской и т.д.). Исследователи этих направлений вынуждены были резко расширить массив оригинальных прикладных разработок, даже если они и не имели развитого понятийного аппарата. «Конструкция» социальной сферы была подвергнута тщательному анализу с точки зрения феминистской, антирасистской и других недискриминацион­ных перспектив. Выяснилось, что институт клиента не нейтрален с точки зрения социально-половых (гендерных) и расовых характеристик. Женщины, темнокожие, люди с физическими недостатками не только не имели равных возможностей в пользовании социальными услугами, но во многих случаях вообще не являлись клиентами. Приведем только один пример из обширного корпуса феминистских работ по критике системы социального обеспечения. В 1970-х годах Р. Майер-Хантер, сопоставив положения законов ФРГ о разных формах социального обеспечения (в случае болезни, потери трудоспособности, пенсии по старости), выяснила, что незамужние женщины, незамужние матери и вдовы являлись наиболее уязвимыми группами населения, практически не защищенными от рисков. Неработающая замужняя женщина могла претендовать на социальное обеспечение только через посредство своего мужа, а неработающая незамужняя женщина не обеспечивалась даже в случае материнства. Разведенная неработающая женщина могла претендовать на социальное обеспечение только в случае, если до развода она находилась на иждивении мужа, который был включен в эту систему. Вдовья пенсия неработающей женщины (независимо от того, сколько детей она воспитала) составляла 60% пенсии, которую получил бы ее муж при потере трудоспособности, при том, что подавляющее большинство женщин после 65 лет было лишено материальной поддержки мужа. Несчастные случаи в домашнем хозяйстве (при его растущей технизации) никак не учитывалась в системе обеспечения при потере трудоспособности¹⁰.

Итак, помимо предложений социал-демократической ориентации, есть еще два направления, в рамках которых предлагаются конкретные «рецепты» трансформации социальной сферы.

Первая группа предложений формируется политиками неоконсервативного лагеря. Позиция была такова: кризис государства благосостояния коренится в финансовых трудностях, а неэффективность социальных служб — в централизации третьего сектора.

Несмотря на присутствие в этих движениях радикализма и их желание решать задачи самостоятельно, без вмешательства государственных институтов, кажется справедливой та точка зрения, что «организации социального обслуживания нужны как децентрализация, так и централизация». Так рождается новая конструкция социальной сферы, подразумевающая передачу части ресурсов от централизованной бюрократической структуры к небольшим группам, осуществляющим социальное обслуживание. Лишь соединяя централизацию и децентрализацию, «можно достичь максимального удовлетворения потребностей. С одной стороны, необходимо максимальное участие в спорах о путях удовлетворения специфических потребностей, с другой — такое участие может развиться лишь в рамках социальной справедливости; а единственный институт, который может обеспечить такую справедливость — это демократически контролируемое централизованное государство. Следовательно, необходима двойственная стратегия: поддержка экспериментальных форм социального обслуживания на местном уровне и развитие новых форм централизованной политики, чтобы социальные права, распределение богатства и возможностей стали реальностью.

Социальное партнерство — это не только перераспределение ресурсов для решения социальных проблем. Это гражданское действие, предполагающее инициативу общественности, действие в рамках гражданского общества.

Обычно гражданское общество рассматривают как совокупность различных добровольных общественных объединений. Сюда входят общественные движения (экологические, правозащитные, женские, антивоенные и другие), профессиональные ассоциации, благотворительные организации, объединения соседей, объединения по интересам и другие. Однако, участие в добровольных объединениях — не только вопрос частных интересов, желания и возможности самореализации.

Это вопрос отношений личности и государства. Классическая философия либерализма, отстаивая индивидуальную свободу, рассматривала государство как потенциальный источник насилия и произвола. В истории либеральной мысли сформировалось представление о гражданском обществе как сфере частных инициатив и предпринимательства, защищенной правовыми институтами от непосредственного вмешательства государства. Именно либерализму мы обязаны требованием рассматривать гражданское общество в тесной связи с правовым государством.

Социальное партнерство требует специального правового регулирования, государство в этом случае обеспечивает гибкое перераспределение ресурсов. Решения социальных проблем через целенаправленную налоговую политику и передачу контрактов на предоставление услуг другим секторам. Российское законодательство следует модели, принятой во всем мире: непосредственное финансирование государством некоммерческих организаций и добровольных объединений (социальных инициатив граждан), прямые и косвенные налоговые льготы. В рамках этой модели в зависимости от политических, экономических и культурных особенностей используются разные формы «побуждения» к деятельности по решению социальных проблем: гранты, призовые выплаты, долговременные субсидии, оплата работ и услуг по контракту, льготные кредиты, гарантии при предоставлении кредитов; льготы при уплате налогов на прибыль, с продаж, на собственность; льготы благотворителям при оплате подоходного налога, налога на наследство и т.п. (обычно процент, не облагаемый налогом, значительно выше для физических лиц, чем для юридических).

В России органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут оказывать поддержку деятельности общественных объединений, некоммерческих и благотворительных организаций в следующих формах.

Непосредственное финансирование:

— целевое финансирование отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты) (Федеральный закон об общественных объединениях, ст. 17);

— заключение любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг (Федеральный закон об общественных объединениях, ст. 17);

— социальный заказ на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе (Федеральный Закон об общественных объединениях, ст. 17);

— размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов (Федеральный Закон о некоммерческих организациях, ст. 31);

— финансирование на конкурсной основе благотворительных программ, разрабатываемых благотворительными организациями (Федеральный Закон о благотворительной деятельности и благотворительных организациях, ст. 18). 02

— преимущественное предоставление благотворительным организациям права участия в реализации городских программ (Закон о благотворительной деятельности г. Москвы, ст. 13);

— городская благотворительная программа (Закон о благотворительной деятельности г. Москвы, ст. 15).

Льготы некоммерческим и благотворительным организациям:

— льготы по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей некоммерческим организациям, созданным в благотворительных, образовательных, культурных и научных целях, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культ, спорта, других установленных законодательством целях. Аналогичные льготы предусмотрены для благотворительных организаций (Федеральный Закон о благотворительно» деятельности и благотворительных организациях, ст. 18);

— иные льготы некоммерческим организациям, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом (Федеральный Закон о некоммерческих организациях, ст. 31);

— материально-техническое обеспечение и субсидирование благотворительных организаций (включая полное или частичное освобождение от оплаты услуг, оказываемых государственными и муниципальными организациями, от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом (Федеральный Закон о благотворительной деятельности и благотворительных организациях, ст. 18);

— передача в собственность благотворительных организаций на бесплатное или льготной основе государственного или муниципального имущества в процессе его разгосударствления и приватизации (Федеральный Закон о благотворительной деятельности и благотворительных организациях, ст. 18).

Гранты (безвозмездные целевые пожертвования), полученные некоммерческими организациями и общественными объединениями для решения задач относящихся к их уставной деятельности, не облагаются налогами.

Грант, полученный физическим лицом, не включается в совокупный годовой доход этого лица и налогообложению не подлежит, если этот грант дан международным или иностранным фондом, имеющим статус благотворительной организации и включенным в специальный перечень фондов. В противном случае, грант включается в совокупный годовой доход получателя и подлежит налогообложению.

Льготы гражданам и юридическим лицам, оказывающим материальную поддержку некоммерческим и благотворительным организациям:

— льготы по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку (Федеральный Закон о некоммерческих организациях, ст. 31).

Благотворитель, который делает взносы в экологические и оздоровительные фонды, в фонды поддержки образования и творчества, на восстановление объектов культурного и природного наследия, общественным организациям инвалидов, их предприятиям, общероссийским общественным объединениям, специализирующимся на решении проблем национального развития и межнациональных отношений, детским и молодежным общественным объединениям, а также предприятиям, учреждениям и организациям здравоохранения, народного образования, социального обеспечения и спорта, имеет следующие льготы по налогу на прибыль.

Коммерческая организация, находящаяся в собственности общественных объединений, творческих союзов, благотворительных фондов, частично освобождается от налога на прибыль. Для нее облагаемая налогом прибыль уменьшается на сумму прибыли, направленной на осуществление уставной деятельности вышеупомянутых объединений, союзов и фондов. Не подлежит налогообложению прибыль общественных организаций инвалидов, предприятий, находящихся в собственности общественных организаций инвалидов; производственных мастерских при учреждениях социальной защиты и социаль­ной реабилитации населения; музеев, библиотек, филармонических коллективов, цирков, зоопарков и парков культуры и отдыха, полученная от их основной деятельности и ряда других организаций. Прибыль негосударственных образовательных учреждений при обложении налогом уменьшается на сумму, направленную непосредственно на нужды обеспечения и развития образовательного процесса, включая оплату труда.

Кроме того, в ряде случаев существуют льготы по налогам на имущество, на землю, на добавленную стоимость.

Помимо того, общественные организации инвалидов и предприятия, находящиеся в их собственности и созданные для осуществления их уставных целей, освобождаются от уплаты страховых взносов в фонды социального страхования, занятости, обязательного медицинского страхования.

Общественные организации инвалидов и пенсионеров, предприятия, находящиеся в их собственности и созданные для осуществления их уставных целей, освобождаются от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд.

Для физических лиц совокупный доход при налогообложении уменьшается на суммы, перечисленные на благотворительные цели.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления, могут устанавливать дополнительные налоговые льготы в пределах своей компетенции. В законодательстве специально подчеркивается, что предоставление льгот в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также гражданам и юридическим лицам, оказывающим им материальную поддержку, не допускается.

Прибыль от предпринимательской деятельности некоммерческой организации, которая направляется на уставные цели, во многих странах не является объектом налогообложения. Существуют ограничения во времени. Польское законодательство, например, требует использовать такую прибыль в том году, когда она получена, или следующем за ним. Эта модель подвергается критике, так как препятствует обретению финансовой устойчивости: некоммерческие организации во всем мире стремятся сформировать из прибыли некоторый фонд развития и инвестировать его, чтобы иметь собственный небольшой, но стабильный доход. Это очень эффективная финансовая стратегия, как с точки зрения устойчивости, так и с точки зрения организационного развития. Государство, проводя налоговую политику поддержки фондов развития, стимулирует создание в лице некоммерческих организаций долговременных и надежных партнеров.

К сожалению, российское государство не проводит подобной политики. Некоммерческие организации практически не имеют возможности создавать фонды развития. Благотворительные организации, имеющие доход от предпринимательской деятельности, платят налог на прибыль с суммы превышения доходов над расходами. После этого они могут использовать оставшуюся прибыль на уставную деятельность. При получении дохода от хранения средств на депозитных счетах, платятся налоги на прибыль и на имущество. Система отчетности при получении прибыли усложняется настолько, что многим организациям просто не под силу этим заниматься. Они предпочитают не иметь прибыли вообще, отказываясь даже от процентов по депозитным вкладам. Практически нереально накопить некоторый фонд развития, но если он есть, сделать безопасные инвестиции в криминализированной среде еще сложнее.

В нашей стране существует другая практика. Некоторым коммерческим организациям, находящимся в собственности благотворительных фондов, предоставляются налоговые льготы, включая освобождение от уплаты экспортно-импортных пошлин (торговля алкоголем, табачными изделиями и нефтью). Налоговые привилегии коммерческим структурам, находящимся в собственности благотворительных организаций — это экономический способ оплаты политической «лояльности». Подобный способ поощрения благотворительности в мире практически не используется, так как чреват злоупотреблениями. Все страны, где действовала такая политика, рано или поздно переживали волну скандальных разоблачений.

Вопросы создания действующего механизма социального партнерства.

Правовые возможности гибкого перераспределения ресурсов для решения проблем совместными усилиями всех трех секторов в основном созданы. Предстоит создать действующий механизм социального партнерства. Это огромный блок вопросов, включающий культурные и просветительские задачи. Остановимся только на некоторых из них.

Кроме совершенствования налоговой политики, необходима проработка форм и способов непосредственной государственной поддержки. Законодательство предусматривает достаточное разнообразие в этой области: предоставление государственных и муниципальных грантов, заключение договоров на предоставление услуг, социальный заказ, целевое финансирование благотворительных программ и другие. Это не случайно, каждый способ подразумевает разную степень контроля со стороны государства. Область применения каждого способа должна быть очерчена в соответствии с целями государственной или муниципальной политики в конкретной сфере и в конкретное время. Например, грант — это благотворительное пожертвование, то есть средства, безвозмездно передаваемые для выполнения определенной работы. Гранты предназначены, прежде всего, для стимулирования общественной инициативы. Социальный заказ — более «жесткая» форма, нужно добиться строго заданного результата с минимальными затратами. Смысл заказа не столько в пробуждении инициативы, сколько в рациональном расходовании ограниченных средств для достижения уже известной цели. Контракт на выполнение социального заказа должен предусматривать наиболее высокую степень контроля со стороны государственного заказчика; установление заказчиком спецификации и стандартов качества услуг, предоставляемых по контракту; ответственность за соблюдение политики по доступности услуг, проводимой заказчиком (например, соблюдение приоритетности обслуживания определенных групп населения, отсутствие дискриминации и т.п.); установление пропорций использования бюджетов и другие ограничения.

Социальный заказ.

Проект Федерального закона о государственном социальном заказе разработан по инициативе общественности — Российского благотворительного фонда «Нет алкоголизму и наркомании» (НАН) и представителей других организаций. Эта инициатива выросла из живой практики деятельности некоммерческих организаций. Сотрудники НАН, отвечая на вопрос: «Почему организация с таким специфическим названием занимается общими вопросами социальной политики?», рассказывают об истории Фонда. «Изначально созданный группой профессионалов, Фонд ставил перед собой весьма узкие профессиональные задачи — внедрение духовно-ориентированных методов лечения в наркологическую практику, а также работа с группой риска, в том числе детьми из семей алкоголиков и наркоманов. Занимаясь этой проблемой, мы в 1992 году открыли первый в Москве приют для беспризорных детей. При этом было очевидно, что реализуя эту программу, заполняется существующий вакуум в государственной системе социального обслуживания, а финансовые средства, которые выделяются на решение этой проблемы, расходуются не по назначению. Следовательно, было необходимо создать механизм, обеспечивающий рациональное использование бюджетных средств, инвестируемых в социальную сферу». Именно эта проблема привела к необходимости разработки законопроекта о социальном заказе.

Его авторы рассматривали деньги как организующее начало. Государство прежде чем дать деньги, должно понять, кому оно их дает и каков механизм выдачи. Общественные организации, добиваясь государственных субсидий должны научиться говорить на понятном государству языке, ясно излагать свои цели и задачи, при этом не только устно декларируя их, но и письменно обосновывая, что обеспечивает как самооценку своей деятельности, так и возможность стороннему наблюдателю понять важность и эффективность деятельности этой организации. Сам процесс конкурирования общественных организаций за социальный заказ заставит эти организации действовать более профессионально и квалифицированно, обеспечит более высокий уровень самоорганизации и самодисциплины.

Сам факт инициативы внесения законопроекта свидетельствует не только о высоком уровне профессионализма организаций — лидеров третьего сектора, но и о их ведущей роли в организации социального партнерства. Авторы законопроекта подчеркивают, что требуется решение двух практически несовместимых задач: активной социальной политики и экономии финансовых средств. Политики, которые преуспеют в их реализации, заложат качественно новый фундамент строящегося общественного здания. Его предпосылками являются две основные социально-политические программы:

— выявление конструктивной социальной инициативы граждан, обеспечение ее поддержки и дальнейшей реализации;

— формирование механизмов наиболее рационального использования ресурсов, направляемых в социальную сферу.

Эти программы предусматривают:

— формирование представительной властью социальных программ различного уровня в форме пакетов социальных заказов; широкое гласное выявление приоритетных направлений в социальной сфере; конкурсный механизм реализации социального заказа с обеспечением равных прав организаций различных форм собственности; сокращение роли ведомств в практическом решении социальных задач, придание им статуса государственного заказчика; создание специального арбитражного судопроизводства, обеспечивающего контроль за исполнением государственного социального заказа;

— отказ от исключительно ведомственных путей финансирования социальной сферы; переход к финансированию конкретных социальных программ в форме социального заказа; жесткий финансовый и правовой контроль формирования и исполнения социального заказа и другие действия.

Таким образом, социальный заказ выступает в роли организационно-правового механизма, который позволит проводить действительно эффективную социальную политику на основе поддержки конструктивной инициативы граждан.

Роль государства состоит в определении приоритетов социальной политики, формировании социальных программ и соответствующего пакета заказов, размещении социальных заказов на конкурсной основе и контроле за выполнением государственного контракта. Контракт будет заключаться между заказчиком, выступающим от имени государства, и организацией, победившей в конкурсе. Критерии выбора — подготовленность, организационная состоятельность, профессионализм организации, независимо от формы собственности. Таким образом, часть функций государства в социальной сфере передается «третьему сектору» и бизнесу, что снижает административные издержки и позволяет более экономно использовать ресурсы. При этом требуется укрепление договорной основы взаимоотношений и создание механизма контроля за качеством выполнения заказа с привлечением клиентов, пользующихся услугами.

Социальный заказ определяется как механизм реализации задач, направленных на решение социально значимых проблем межгосударственного, федерального, регионального и уровня местного самоуправления, определяемых социальными программами. Закон регламентирует процедуру формирования социального заказа, порядок его разработки и реализации. Проекты социальных заказов готовятся государственными заказчиками, определяемыми органами исполнительной власти соответствующих уровней на основе утвержденных целевых программ и с учетом установленных в бюджете расходов на эти цели. Целевые программы утверждаются органами представительной власти соответствующих уровней. Финансирование социального заказа осуществляется за счет соответствующих бюджетов, а также внебюджетных источников.

Размещение социального заказа проводится на конкурсной основе; победители конкурса подписывают государственный контракт и получают статус подрядчиков. Контракт — договор между государственным заказчиком и государственным подрядчиком, регламентирующий их права, обязанности и ответственность по выполнению социального заказа. Изменение условий или расторжение контракта осуществляется по согласованию сторон и оформляется дополнительным соглашением, которое утверждает орган исполнительной власти. Споры между подрядчиком и заказчиком рассматриваются в установленном законом порядке судом или арбитражным судом. Государственный заказчик определяется органами исполнительной власти или органами местного самоуправления. Всю полноту ответственности за исполнение социального заказа несет именно он. За ним закрепляется право контроля за целевым использованием средств, выделенных на осуществление социального заказа. Государственный заказчик вправе, в порядке регрессного иска, требовать возмещения ущерба от подрядчика. Законопроект уделяет специальное внимание местному социальному заказу, что создает правовую базу для разработки соответствующих нормативных документов не только на уровне субъектов федерации, но и в небольших городах и поселках.

Основные вопросы теперь — подготовка положений о конкурсах различного уровня и типовых контрактах; проработка механизмов перераспределения бюджетных средств с выделением той части, которая будет распределена на конкурсной основе; приведение в соответствие времени завершения контрактов и финансового года; обеспечение открытости и гласности принятия решений, ответственности сторон. Более высокий уровень профессионализма требуется и от государственных органов власти и органов местного самоуправления, и от благотворительных организаций

Независимо от конкретной формы государственной поддержки, она должна оказываться на конкурсной основе. Назначение конкурса — обеспечить реализацию приоритетов государственной (муниципальной) политики на основе пробуждения инициативы граждан. Согласно Гражданскому Кодексу, конкурс — это публичное обещание специального вознаграждения (премии) за лучшее выполнение определенной его условиями работы. Конкурс предполагает соревновательное участие нескольких соискателей.

Ответственность за проведение конкурса несет государственный заказчик. Он формирует заказ, определяет характер выполняемых работ, требования к соискателям, ограничения на участие в конкурсе (например, может ли в конкурсе на размещение городского социального заказа участвовать организация, расположенная в другом городе) и другие условия. Рабочая группа из представителей заказчика, других заинтересованных органов управления и государственных учреждений и общественности готовит специальную документацию к конкурсу. Ее структура, как и уровень предъявляемых требований к соискателям, зависит от целей организаторов конкурса и форм поддержки («жесткие» формы контрактов на выполнение социального заказа или более мягкие формы грантов — благотворительных пожертвований).

Документация по конкурсам на заключение контрактов на предоставление услуг (выполнение социального заказа) может включать:

1. Введение и общая информация. Указываются цели объявления конкурса, характеристика социальной проблемы, анализ имеющихся услуг в этой области. Приводятся общие требования к объему работ/услуг, продолжительность выполнения. Сообщается, где можно получить дополнительную информацию.

2. Описание конкретных задач, включая спецификацию работ/услуг. Определяются количественные характеристики и стандарты качества работ/услуг. Устанавливается ответственность подрядчика.

3. Ограничения деятельности подрядчика (особенности рабочих мест и рабочего времени, гарантии доступности и безопасности предоставляемых услуг, ограничения в вопросах использования средств и другие). Квалификационные требования к персоналу.

4. Дополнительные обязанности подрядчика. Указываются обязанности, не связанные непосредственно с уже описанными работами/услугами. Например, учет жалоб клиентов, содействие мониторингу и оценке услуг с привлечением клиентов.

5. Обязанности заказчика. Определяются способы и сроки оплаты, предоставление технической и информационной поддержки и другие.

6. Оценка деятельности подрядчика. Определяются методы оценки с учетом интересов клиентов (например, не должна быть нарушена конфиденциальность оказания услуг).

7. Отчетность. Определяются формы и сроки отчетности, указываются документы, представляемые в качестве приложения.

8. Условия проведения конкурса и критерии выбора победителей. Приводятся формы заявок на участие в конкурсе.

Типовая форма заявки на получение гранта (благотворительного целевого пожертвования) может включать:

1. Описание организации (ее цели, история, основная деятельность и перспективы, ресурсы и квалификация персонала; опыт управления финансами).

2. Описание проекта:

— Анализ проблемы (в ее конкретных и разрешимых аспектах/определение потребностей людей, нуждающихся в услугах. Требуются объективные подтверждения социальной значимости проблемы (в том числе на основе анализа опроса населения, интервью и обсуждений с целевой аудиторией, публикаций в прессе и т.п.)

— Цели. Даются утверждения общего характера: что нужно сделать для разрешения проблемы выделенного типа (без количественных характеристик, но в определенных временных рамках).

— Задачи. Цели конкретизируются и представляются в измеримой форме.

— Результаты — конкретные и измеряемые количественно изменения ситуации, проанализированной на этапе постановки проблемы

— Методы. Как будут реализованы цели и задачи, кто это будет делать, какие ресурсы будут использованы. Определяется перечень необходимых ресурсов (информационных, интеллектуальных, материальных, финансовых и других), дается количественная оценка, указываются источники и способы привлечения ресурсов.

— Календарный план. Описываются основные этапы/шаги проекта с определением временных границ и персональной ответственности. Предоставляется последовательный или параллельно-последовательный план-трафик.

— Оценка результатов и отчетность. Оценивается, кто, по каким критериям и какими методами будет оценивать достигнутые результаты.

3. Бюджет.

— Общая стоимость и запрашиваемый объем финансирования.

— Оплата труда (персонал и внештатные сотрудники). Налоги и страховые выплаты.

— Основные прямые расходы (аренда и коммунальные услуги; командировки и транспортные услуги; оборудование; коммуникации; издательские расходы; канцелярские товары и другие расходы).

— Непрямые расходы.

4. Приложения.

— Резюме руководителей проекта.

— Копии свидетельства о регистрации и устава организации.

— Копии баланса за последний год.

— Письма поддержки.

— Образцы печатной продукции.

— Другие документы и материалы организации.

При организации конкурса может быть несколько вариантов распределения ответственности:

1. Государственный заказчик формирует конкурсную комиссию из числа своих представителей, представителей органов власти и органов местного самоуправления, независимых экспертов и общественности. Председатель конкурсной комиссии назначается государственным заказчиком. Конкурсная комиссия на основании требований заказчика и подготовленной документации проводит конкурс и определяет победителей.

2. Государственный заказчик формирует экспертный совет из числа независимых экспертов, представителей общественности и других заинтересованных сторон. Председатель совета назначается государственным заказчиком. Конкурс проводит сам заказчик. Экспертный совет дает заключения по заявкам соискателей и рекомендации по выбору победителей, окончательное решение принимается государственным заказчиком.

Не допускается конфликт интересов. Если сотрудник/ца организации или члены его/ее семьи входят в состав конкурсной комиссии или экспертного совета, то данная организация не может участвовать в конкурсе.

Организаторы (конкурсная комиссия или представители заказчика) готовят информационное сообщение о конкурсе и обеспечивают его публичность. В сообщении указываются требования заказчика, общий объем финансирования, условия конкурса, сроки подачи заявок и объявления победителей, критерии отбора победителей; приводится форма заявок и перечень прилагаемых документов; контактная информация. Кроме публикации сообщения в СМИ рекомендуется разослать запросы о желании участвовать в конкурсе организациям, которые осуществляют деятельность в интересующей заказчика сфере. Заказчик должен оценить, есть ли в этой сфере конкуренция. В обязанности организатора конкурса входит прием и регистрация заявок, консультирование соискателей, уведомление об отказе в допуске к участию в конкурсе и другие действия.

Критерии выбора победителей зависят от приоритетов государственного заказчика. Соискатели должны продемонстрировать компетентность, дееспособность, наличие опыта, высокий уровень проектной проработки своих предложений. При размещении социального заказа контракт получает кандидат, обеспечивший наилучшее сочетание цены и качества услуг. При предоставлении государственного/муниципального гранта важны оригинальность социальной инициативы, ее актуальность, наличие общественной поддержки.

Конкурс может проводиться в один или несколько этапов. Если услуги стандартны и требования к ним четко определены, то основной фактор при размещении социального заказа — ценовая конкуренция. Конкурс можно проводить в один этап. Если услуги нестандартны и могут быть предоставлены несколькими разными способами, то определяющее значение имеет конкуренция квалификации и качества предлагаемых услуг. При условиях приемлемости ценовых параметров выбор осуществляется по критерию квалификации. При проведении конкурса в два этапа вначале оцениваются предложения собственно по услугам, допускаются переговоры относительно спецификации услуг. На втором этапе выбор проводится по критерию цены.

Заявки на грант также могут рассматриваться в два этапа. На первом этапе отбираются предложения, соответствующие условиям конкурса, и уточняются дополнительные вопросы к соискателям. Выбор победителя на втором этапе проводится на основе более полной информации, оценивается способность соискателей к развитию своих проектов.

Оценка претендентов начинается с анализа письменных заявок по выбранным критериям (часто используется определенная шкала баллов). Члены конкурсной комиссии/экспертного совета заполняют соответствующие оценочные анкеты. Обычно одна заявка оценивается не менее, чем двумя экспертами. Общее мнение по заявке формируется на заседании комиссии/совета. Заявки сравниваются и выбираются финалисты. Если конкурс проводится в два этапа, то финалисты участвуют в интервью. Цель интервью — получение дополнительной информации или переговоры по корректировке предложений, спецификации услуг (цена не обсуждается).

Государственный заказчик заключает договор с победителем конкурса. Победителям могут быть предложены пилотные контракты на небольшое время или небольшой объем работ/услуг, которые позволят оценить эффективность сотрудничества с каждым из них. На основе такой оценки полномасштабный контракт может быть заключен с одним или несколькими подрядчиками.

Вопрос приоритетов

Основным преимуществом конкурса является возможность получения ресурсов вне государственной иерархической структуры. В то же время, конкурсный механизм — это всего лишь средство. Без четкого управления конкурсом, он может и навредить. Есть два основных назначения конкурсного механизма. Первое — отбор лучшего (в определенном отношении), здесь конкурс превращается в соревнование.

Второе возможное назначение конкурса — запуск проектов, которые соответствуют приоритетам (конкурса). Конкурс с несформированными приоритетами может только породить конфликты и обиды. При этом формирование приоритетов находится вне конкурсного механизма, и тот, кто их формирует, фактически управляет ситуацией.

Конкурс эффективен только в определенных условиях, а именно: приоритеты в сфере социальной, образовательной и культурной политики ясны и всем известны;

— созданы равные условия для всех организаций, которые обладают ресурсами воплощения в жизнь этих приоритетов. Таких организаций достаточно много.

До сих пор, обсуждая технические аспекты организации конкурсов, оставляли в стороне вопрос о формировании приоритетов. Функция экспертов состояла в том, чтобы оценить заявки в соответствии с критериями и приоритетами, к выработке которых они никакого отношения не имели. «Где, в каких документах можно ознакомиться с приоритетами, например, на уровне города? Кто должен определять приоритеты? Чьи интересы при этом учитываются?» — узнать это общественным организациям очень сложно.

Сегодня роль общественности в формировании приоритетов политики в социальной и культурно-образовательной сфере крайне низка. Достаточно часто общественные организации лучше всех понимают реальные интересы и нужды населения, формулируют социальную проблему и стратегии ее решения. Однако, способов вывести свою точку зрения на уровень политической видимости у них мало, не говоря уже о политическом влиянии. Речь идет не о лоббировании в узком смысле этого слова. Для участия в формировании приоритетов необходимо более широкое социальное действие, можно сказать, что это лоббирование не в пользу группы интересов, а в пользу социальной проблемы. Какие возможности есть для этого у общественных объединений? Это, прежде всего, общественная экспертиза бюджетов и целевых программ и работа с избирателями и налогоплательщиками. Точнее, это работа по формированию ответственной гражданской позиции избирателей и налогоплательщиков, которые ориентируются не на популистские декларации, а на анализ социальных последствий тех или иных политических решений, голосуют сознательно и ответственно и контролируют своих депутатов. Эти формы работы пока практически не используются. Но общественные организации уже начали создавать свои коалиции (как условие политического влияния). Это Советы по благотворительности, Общественные советы и другие формы объединений на городском уровне.

Это временные объединения по конкретным поводам, цель которых — оказать политической влияние в переломный для формирования приоритетов момент. Например, более сорока женских общественных организаций в декабре 1995 г. обратились со специальным Обращением к VI Государственной Думе, к только что приступившим к своим обязанностям депутатам. Форма обращений, петиций от имени достаточно широкого круга общественности на сегодняшний день является наиболее доступным способом участвовать в формировании приоритетов политики в социальной и культурно-образовательной сфере.

Как уже отмечалось, условием социального партнерства является общность проектной культуры. До сих пор проектированием общественные организации «вынуждали» заниматься в основном зарубежные фонды. Наличие проекта стало условием начала переговоров, свидетельством профессионализма предполагаемого партнера.

Умение воплотить свою инициативу, свой способ решения проблемы в виде конкретного проекта и оценить его конкурентоспособность — одно из квалификационных требований в социальном партнерстве. Начать работать по проектам означает изменить организацию деятельности: перейти от непрерывного «латания дыр» (помощи нуждающимся силами группы энтузиастов) к глубокому анализу проблемы, созданию образа желаемого будущего и достижению кон­кретного, четко обозначенного результата в четко заданные сроки. Это требование к обеим сторонам. Представления о проектировании необходимы как общественным организациям — разработчикам некоммерческих проектов, так и «держателям ресурсов». При организации конкурса государственные заказчики должны так составить требования к претендентам, чтобы последние были «вынуждены» перейти к проектной деятельности. Заказчикам нужно уметь формулировать критерии оценки значимости, эффективности и реалистичности социально ориентированных проектов. Прибыль как универсальный критерий оценки коммерческих предложений здесь не работает. Возрастают требования к качеству самого проекта и доказательствам его социальной значимости, в том числе к компетентности постановки проблемы и к наличию широкой общественной поддержки.

В какой мере государственные структуры и общественные организации готовы к тому, чтобы использовать проектирование как инструмент новой организации деятельности, предполагающей совместную ответственность в рамках социального партнерств? Пока в очень малой. Тот факт, что слово «проект» зазвучало в кабинетах', еще не свидетельствует о том, что управленцы начали оперировать новыми рациональными категориями и предъявлять требования к реорганизации деятельности по решению социальных проблем. Для некоторых чиновников это просто удобный метод борьбы с назойливыми общественниками: «То, что вы принесли — не проект. До свидания».

Ни в проекте Федерального закона «О социальном заказе», ни в разработках на уровне городов (например, в проекте Положения о государственных грантах, предоставляемых Правительством Москвы) не говорится о проектах как некоторой организационной единице, позволяющей кооперироваться в решении социальных проблем. Используются термины «целевые программы», «программы общественно полезной деятельности (с указанием целей и задач, планируемых результатов, сроков реализации, объемов финансирования, сметы и других сведений)». Это связано с определенной инерцией мышления и управленческой практики: считается, что отдельные мероприятия пользы не приносят, нужно иметь «программы». При этом уже забылось, что программно-целевой подход внедрялся как способ повысить эффективность плановой социалистической экономики; недаром программы были комплексными и межведомственными. Тогда имели смысл и «механизмы реализации», и «сметы», и другие характеристики целевой программы.

С другой стороны, многие общественные организации воспринимают подготовку проектов не как способ улучшить свою деятельность, а как своеобразную повинность, необходимую для получения ресурсов в фондах.

За формальностью «инструкций грантописцам» и другим соискателям ресурсов стоит особый проектный смысл, который расшифровывается в рамках совместного социального действия. Напомним типовую структуру заявки на грант:

— анализ проблемы/определение потребностей;

— цели и задачи;

— методы;

— оценка и отчетность;

— бюджет;

— дальнейшее финансирование;

— приложения.

Она воспроизводит логику работ (шагов проектирования), которые нужно пройти, чтобы разработать проект. Что это значит с точки зрения организации деятельности?

Во-первых, необходимы представления о новой коллективной деятельности, которая упорядочена и структурирована в виде объекта проектирования. Проекты всегда изображают и представляют нечто новое, то, чего нет, некоторый упо­рядоченный и наглядный образ нового. Проект — ответ на вопрос ЧТО будет в будущем и КАК этого достичь. При этом, даже если проектируется некоторая вещь, проект есть изображение и представление деятельности.

Во-вторых, проект сам по себе есть результат особой деятельности проектирования. Конструктивный и структурированный образ будущего можно получить только в результате определенных, логически связанных шагов.

В конечном счете, проекты направлены на то, чтобы изменить существующее положение дел. Почти всегда работа по проектированию начинается с констатации недостатков в уже существующем, с анализа имеющихся в нем рассогласований. Но само по себе никакое отрицание не может стать основанием для проекта; нужна еще положительная идея, подставляющая на место каких-то элементов и фрагментов существующего другое, отличное от них. Откуда бы ни заимствовалась форма новой идеи, она должна быть переработана в элемент критикуемого и перестраиваемого комплекса. Поэтому по содержанию проектирование всегда выступает как преобразование каких-то существующих объектов в новую форму ....Обычно основания, в соответствии с которыми выбираются направления преобразования, называют идеалами. Кроме того, должны учитываться зависимость преобразуемых объектов от более широкой социальной системы, в рамках которой они существуют, и возможные последствия намечаемых преобразований».

Цикл работ по проектированию включает:

— Постановку проблемы, включая констатацию недостатков и рассогласований в существующей системы.

— Выявление идеалов, определяющих направления возможных преобразований существующей системы.

-Целеполагание, формирование замысла нового объекта, его ценностное задание.

— Конструктивное задание нового объекта, проработка его элементов и связей. Формирование образа будущего (проектного образа).

— Конкретизация порядка реализации проектного образа в существующей системе. Постановка задач. Определение результатов

— Планирование (задание «переходных состояний» объекта от существующего к новому во времени).

— Определение методов достижения результатов.

— Определение необходимых ресурсов.

— Реализация.

— Оценка эффективности проекта в целом.

Каждый этап многовариантен и включает определение различных вариантов решений и сценариев, критериев оценки и выбор наиболее эффективного варианта. Проект фиксирует выборы, сделанные на каждом этапе. В этом смысле он является результатом проектирования.

Проектирование представляет собой социальное действие, рефлексивное по своему характеру (осознание участниками социального действия изменяет его процессы). Невозможно что-то спроектировать в одиночку, а затем «внедрить» в живую ткань человеческих отношений и связей. Даже самые современные социологические и психологические знания не могут помочь: они относятся к тому, что есть, а проект — к тому, что будет. Поэтому, как ни парадоксально это звучит, при проектировании нужно «вжиться» в то, чего еще нет — конструктивный образ будущего — формируя его из всей сложной совокупности требований внешней среды и интересов участников социального действия. Именно поэтому проектирование предполагает участие всех заинтересованных сторон — лидера (автора идеи), команды, предполагаемых клиентов, возможных партнеров, жителей, которых коснутся изменения. Участие в разработке проекта выступает своеобразным инструментом, катализатором социальной инициативы и самоорганизации разных групп и дает определенные гарантии его реализации. Понимание проектирования как социального действия позволяет по-новому взглянуть на «формальные» требования к заявке на получение гранта, например, на представление писем поддержки от тех, кто получит пользу от проекта и от будущих партнеров.

Условиями проектирования являются:

- Осознание инициативной группой своей миссии, своих ценностей и интересов.

- Определение нужд и интересов своих клиентов и «потребителей» услуг; интересов возможных партнеров и конкурентов.

- Определение интересов и приоритетов политики «держателей ресурсов». Чтобы привлечь ресурсы к решению социальной проблемы, нужно работать с интересами других, даже если ваши ценности не совпадают.

- Соотнесение миссии, ценностей и интересов инициативной группы с интереса­ми и нуждами ее клиентов, «держателей ресурсов» и других заинтересованных сторон.

- Анализ возможностей действий по решению целевой проблемы: кто и как это делает, в чем успехи и неудачи.

- Определение причин, по которым трудно реализовать те или иные действия.

В контексте социального партнерства проектирование выступает способом организации взаимодействия с другими (клиетами, союзниками и конкурентами, государственными структурами и общественностью и т.д.). В то же время это способ организации, мотивирования, мобилизации самой инициативной группы для достижения поставленных целей.

Проектирование как способ работы в рамках социального партнерства имеет в России свои предпосылки. Отечественный опыт вовлечения различных заинтересованных сторон в разработку проектов достаточно разнообразен. Он включает инициативы 1980-х годов по социальному проектированию, проектированию художественных выставок, центров досуга с использованием игровых методов; работу Академии городской среды в малых российских городах и Москве в 1990-х годах и другие. Некоторые государственные структуры также имеют опыт инициации проектов по решению сложных социальных проблем, формулированию требований к проектам и критериев их оценки. Среди них нужно выделить Министерство образования, еще в начале 1990-х годов проводившее публичные конкурсы образовательных проектов.

БИЗНЕС: ОТ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ К СОЦИАЛЬНОМУ ПАРТНЕРСТВУ

В задачу этого раздела входит как исследование предпосылок социального партнерства, так и демонстрация этой модели на материале деятельности различных фондов; изучение вопроса будет историческим и ситуационным. Мы остановимся на моральных и социальных установках, общность которых является условием взаимодействия и предваряет создание разного рода механизмов и моделей. Состояние дел в области благотворительности бизнеса будет предметом обсуждения только в интересующем нас аспекте — становление социального партнерства.

Рассмотрим вопрос о моральных аспектах и социо-культурных факторах благотворительности. Опасность, заключающаяся в благотворительности, которая основана на чувстве сострадания, не соединенном со справедливостью,— взращивание пороков иждивенчества, зависти и неблагодарности. Проблемы отношений филантропа и бедствующего были проанализированы еще в этико-моральных рассуждениях И.Канта: «Все люди бывают сконфужены оказываемыми им благодеяниями, потому что человек становится обязанным тому, кто оказал ему благодеяние. Но не каждый стыдится быть обязанным... В этом уже заключается начаток неблагодарности». Начаток этот развивается, поскольку покровительственное благодеяние по строгому счету является невозместимым.

Исторически разрешение этической проблемы отношений филантропа и нуждающихся найдено предпринимателями, которые начали самостоятельную жизнь в обстоятельствах бедности, соединенной с чувством собственного достоинства, а впоследствии получили широкие возможности самореализации (в том числе и вне сферы промышленных и коммерческих операций). Благотворительные цели, которые они ставили, были сформированы на основе собственного жизненного опыта и ценностей, прежде всего ценности самостоятельности и способности самому добиваться успеха и благополучия. Их благотворительные деяния выражали особого типа доброжелательность по отношению к получателям помощи — продвижение и стимулирование его/ее собственных практическим усилий в самостоятельном стяжании благополучия.

Благотворительность, широко распространенная в конце XIX — начале XX века среди российских купцов и промышленников, была не частным делом милосердия, а определенной традицией и даже социальной технологией. Не останавливаясь на религиозных и патриотических мотивах, рассмотрим те социо-культурные факторы, которые превратили благотворительность в устойчивую форму взаимоотношений частного капитала и государства. Ни успехи в профессиональной сфере, ни демонстрация богатства, ни «пособление сирым и убогим» само по себе не могли дать предпринимателю общественного признания. Предпринимательство возникло в строго ранжированном обществе, где люди законодательно подразделялись на определенные сословия и разряды: дворяне, потомственные почетные граждане, купцы, мещане, крестьяне и др. Высшим сословием всегда было потомственное дворянство, состоявшее из крупнейших землевладельцев и высшего чиновничества. Одной из привилегий дворянства длительное время оставалось право на государственную службу.

Эта социальная иерархия играла определяющую роль в делах благотворительности. Представители нарождающегося капиталистического сословия стремились приблизиться по статусу к дворянству. Кроме «брака офицера с купеческой дочкой», механизмом социальной мобильности было получение чинов и почетных званий, которым и распоряжалось государство. По закону «купцам, получившим какой бы то ни было чин вне порядка службы, не возбраняется поступать в государственную службу». Чин действительного статского советника или орден (первые ступени всех орденов и Владимир 4-й степени) давали потомственное дворянство, а значит, уже и дети купца могли поступить на государственную службу. Получить чин «вне порядка службы» можно было за счет благотворительности: все формы общественных занятий, включая членство в попечительских советах школ, домов призрения, приютов и музеев, считались «государственным делом» и регулярно поощрялись властью.

Таким образом, в Российской империи благотворительные пожертвования стимулировались государством за счет использования механизмов социальной мобильности (а не налоговой политики). В сегодняшней России еще не выделены социо-культурные факторы, стимулирующие, во-первых, традиционную благотворительность, а во-вторых, подвигающие к выдвижению новых моделей в области отношений бизнеса и организаций третьего сектора (помимо личностных качеств предпринимателей).

В свое время социальное партнерство возникло как антитеза классовым конфликтам; одна из установок, предшествующих ему — осознание исторической вины капитала за распространение бедности (как социального явления, а не индивидуальной беды). Сегодня в России ничего подобного не происходит: старый конфликт был снят за счет утверждения социалистической собственности, а текущую нищету населения породило государство, в том числе и последними реформами. Предприниматели справедливо указывают: «Благотворительность ничего не решает; в возникновении проблем нищеты, убогости состояния социальной сферы или отсутствия условий для развития талантов виновато государство...»

Другим фактором, исторически определившим переход к социальному партнерству, была необходимость инвестиций в «человеческий капитал». В России уже с конца XIX века отчисления на развитие образования, прежде всего, профессионального образования, стали обязательными во многих кампаниях. Капиталист нуждался в высококвалифицированном персонале, способном овладеть новейшими методами ведения дела. Сегодня в странах третьего мира подобные требования вынуждают транснациональные корпорации делать значительные вложения в развитие культурно-образовательной сферы и коммуникаций. Другим мотивом этих вложений является необходимость «воспитывать потребителя» — рост потребления ограничен не только экономическими, но и культурными факторами. Современная Россия пока пользуется роскошью «проедать» имеющийся интеллектуальный и культурный капитал, что позволяет предпринимателям не торопиться с политикой подобных инвестиций.

Все это затрудняет организацию социального партнерства. Определенные надежды можно связывать с тем, что некоторые предприниматели ищут формы своего влияния и общественного признания помимо того, что дает традиционная благотворительность.

Характерная особенность — позиция государства, использующего благотворительность для компенсации собственных просчетов, как раз не дает возможности бизнесменам действовать на принципах ответственности за решение. Еще одно препятствие для социального партнерства — сложившееся у предпринимателей негативное отношение к благотворительным фондам («кормушке для бюрократов»). В этом есть доля справедливости; поэтому благотворительным фондам, добившимся успехов в социальном партнерстве, приходилось начинать с доказательств своей «прозрачности» и профессионализма, а также способности соорганизовать дело с привлечением разных партнеров.

Но на принципиальном уровне «оказание помощи напрямую» не может изменить ситуацию кардинально. Многие предприниматели способны реагировать на социальные проблемы, но отнюдь не все имеют время, волю, необходимый уровень понимания проблемы и квалификацию для подготовки и реализации проекта, позволяющего добиться серьезных социальных изменений. Необходим организатор, который способен разработать проект, соединяющий воедино разные ресурсы (от интеллектуальных до финансовых). Основное назначение организатора социального партнертва — за счет проекта связать специалистов благотворительной организации (социальных работников, психологов, издателей и др.), которые способны проанализировать состояние клиентов (части населения, затронутой бедой), жертвователей и другие заинтересованные стороны. В разных ситуациях в этой роли может выступить координатор из самой благотворительной организации, руководитель службы отношений с общественностью. Но именно благотворительные фонды призваны быть такими организаторами по своей сути.

Фонды возникли в США и Западной Европе в конце XIX — начале XX века. Это была инициатива крупных предпринимателей, выросшая из оппозиции благотворительности (непосредственной помощи нуждающимся). Основатель одного из фондов в своем завещании прямо указал, что «усилия филантропов направлены на облегчение страданий, в то время как мысль не нацелена на поиск причин этих проявлений слабости или зла» и запретил использовать средства своего фонда на непосредственную помощь богадельням и больницам. Целью фондов были социальные преобразования за счет всемерного распространения знаний (современный исследователь называет их «институционализированной формой социальной инженерии, основанной на знании»). Эти цели достигались за счет выдачи грантов, а также специальных программ самого фонда. Расходуемые средства формировались из прибыли: начальный капитал инвестировался, так что дело было поставлено по всем законам бизнеса. Многие фонды возникли по завещательному распоряжению благотворителями в дальнейшей работе придерживались приоритетов, им/ей установленных. Так человек, сумевший реализовать себя в нескольких ипостасях (и предпринимательской, и общественной), продолжал свое дело в истории.

Другой известной моделью организации социального партнерства являются фонды крупных корпораций. Фонд действует на основе стратегического плана, ориентированного на достижение ряда специальных целей компании. Корпорация стремится продемонстрировать свою «прозрачность» и подотчетность держателям акций, следование интересам клиентов и заботу о своих сотрудниках. AT&T делает вклады, только если четко прослеживается взаимосвязь между социальными нуждами и перспективами бизнеса, если это позволяет улучшить репутацию. Большое внимание уделяется поддержанию «корпоративного гражданства» через приоритет различных проектов развития и благоустройства городов, где располагаются филиалы AT&T, а также поддержку инициатив сотрудников фирмы (больше шансов получить грант у организации, которой сотрудники AT&T уже сделали частные пожертвования).

Четко различаются пожертвования и спонсорство, прямо связанное с маркетингом и укреплением связи с клиентами. В начале 90-х годов компания AT&T профинансировала постановку очень дорогостоящей новаторской оперы, включая мультимедиа как часть сценографии. Это был вклад в поддержание репутации фирмы — пионера в области инновационных технологий. Опера должна была демонстрироваться на фестивале в Южной Каролине, и местное отделение компании решило использовать этот шанс для укрепления отношений с клиентами. Сто самых значительных покупателей получили приглашение на премьеру. Более половины покинули зал, не дождавшись конца увертюры (слушать новаторскую классику — удовольствие только для профессиональных музыкантов). Это был успех в поддержании имиджа, но провал в отношениях с клиентами и общественностью — сферу, которую корпорации относят к спонсорству (а не к филантропиии) и финансируют частично из прибыли, частично из расходов на рекламу.

Одно из направлений деятельности фонда — программа грантов в области искусства, цели которой — поддержать инновативность, разнообразие и доступ­ность. Каждая цель соотнесена с программой развития бизнеса. AT&T, больше известная как телефонная компания, сегодня делает инвестиции в создание инновационных телекоммуникационных технологий. Персонал компании разнообразен по этническому составу и другим признакам, поэтому AT&T поддерживает культурное многообразие работ художников и музыкантов. Подчеркивая свою роль в создании всемирных коммуникаций, AT&T выступает за всеобщность доступа к культурным благам (и финансирует, например, гастроли симфонического оркестра по маленьким городам Америки).

Чтобы получить грант фонда AT&T, театр или картинная галерея должны продемонстрировать свою устойчивость в течение не менее пяти лет и профессиональный менеджмент в области финансов. Фонд поддерживает только проекты, но не текущие расходы культурных учреждений (оставляя последние на долю государства).

Откуда приходят пожертвования в США

1990. Примерные оценки

АМЕРИКАНСКИЕ НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ФОРМИРУЮТ БЮДЖЕТ ИЗ:

Платы за услуги и консультации 38%

Частных пожертвований 27%

Правительственного финансирования 26%

Доходов от вкладов и инвестиций 5%

Других источников__________________________4%

Всего 100%

Предполагаемые источники

I. САМОФИНАНСИРОВАНИЕ

А. Местный фандрайзинг

1. Пожертвования

мелкие:

крупные:

корпоративные:

2. Членские взносы

Б. Предпринимательство

1. Плата за услуги:

2. Продажа товаров:

3. Специальные события:

II. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ФАНДРАЙЗИНГ А. Гранты

1. Российские организации и коммерческие фирмы:

2. Северо-американские (США и Канада) фонды:

3. Европейские фонды:

4. Международные организации: